國際組織對“一帶一路”建設(shè)的參與

王維偉

國際組織對“一帶一路”建設(shè)的參與

王維偉

國際組織是“一帶一路”建設(shè)的重要的利益相關(guān)方。本文從地域、職能、參與程度等不同的層次，選取聯(lián)合國、上合組織、世界貿(mào)易組織、歐盟、金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人會晤和亞信會議等20余種國際組織，并對其參與“一帶一路”建設(shè)的情況進(jìn)行梳理和分析。研究發(fā)現(xiàn)，國際組織參與“一帶一路”建設(shè)存在參與的程度和效率不一致；分布范圍重疊度高，且海陸分布不均等問題。據(jù)此，文章提出突出重點(diǎn)、主次分明；區(qū)域協(xié)調(diào)、海陸并進(jìn)；由點(diǎn)及面，穩(wěn)中求進(jìn)等對策來與國際組織更有效地共建“一帶一路”。

國際組織 “一帶一路” 全球治理

[作者介紹] 王維偉，北京大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院博士后，研究方向“一帶一路”、中韓關(guān)系。

作為中國推進(jìn)“一帶一路”和參與全球治理的重要平臺，國際組織對“一帶一路”建設(shè)的作用具有輻射性。研究國際組織參與“一帶一路”建設(shè)的情況有不容忽視的意義。本文梳理國際組織參與“一帶一路”建設(shè)的概況、總結(jié)其參與的特點(diǎn)、預(yù)測其參與的趨勢、指出國際組織參與“一帶一路”建設(shè)存在問題并提出應(yīng)對之策，從全球?qū)哟魏蛥^(qū)域?qū)哟?，根?jù)國際組織參與“一帶一路”建設(shè)的模式來篩選不同功能的、有代表性的政府間國際組織來進(jìn)行分析研究。通過對國際組織參與過程的分析，本研究發(fā)現(xiàn)不同國際組織對參與“一帶一路”建設(shè)的態(tài)度各有不同，參與程度參差不齊，效率普遍不高；內(nèi)外建設(shè)的進(jìn)度錯位，整體進(jìn)展不夠協(xié)調(diào)；中國與國際組織治理機(jī)制的對接也存在問題。由此，文章提出中國應(yīng)根據(jù)國際組織的參與模式、特點(diǎn)及區(qū)域輻射力來制定有針對性的對應(yīng)機(jī)制，提高國際組織共建“一帶一路”的效率，提升中國全球治理能力。

一

本文選取聯(lián)合國(UN)、聯(lián)合國亞太經(jīng)社會(ESCAP)、聯(lián)合國開發(fā)計劃署(UNDP)、聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織(UNIDO)、世界衛(wèi)生組織(WHO)、世貿(mào)組織(WTO)、上海合作組織(SCO)、世界銀行(World Bank)、亞洲開發(fā)銀行(ADB)、亞太經(jīng)合組織(APEC)、歐盟(EU)、東盟(ASEAN)、阿盟(LAS)等國際組織，并對其在參與“一帶一路”建設(shè)的進(jìn)程和概況進(jìn)行分析。從結(jié)果來看，對參與“一帶一路”建設(shè)，國際組織大致可分為積極合作與等待觀望兩種類型。

(一)積極合作的國際組織。一些國際組織或通過頂層推進(jìn)直接簽署協(xié)議促成項目的落地，如歐盟等，或為“一帶一路”建設(shè)提供平臺，如聯(lián)合國開發(fā)計劃署等，或?qū)ⅰ耙粠б宦贰背h納入各自的決議，如聯(lián)合國等。

第一，頂層推進(jìn)。通過頂層推進(jìn)直接簽署協(xié)議促成項目落地的國際組織有聯(lián)合國亞太經(jīng)社會、歐盟、上合組織、阿盟和世界銀行等，其中歐盟和上合組織范圍內(nèi)已有大量的項目合作。

一是聯(lián)合國亞太經(jīng)社會。一直以來，聯(lián)合國亞太經(jīng)社會對“一帶一路”建設(shè)給予高度評價和積極關(guān)注。2015年亞太經(jīng)社會提出其秘書處應(yīng)積極參加“一帶一路”倡議。2016年4月11日，中國外交部與亞太經(jīng)社會秘書處簽署了共建“一帶一路”的意向書。意向書強(qiáng)調(diào)，雙方將共同規(guī)劃推進(jìn)互聯(lián)互通和“一帶一路”的具體行動。*“外交部與聯(lián)合國亞太經(jīng)社會簽署‘一帶一路’合作文件”，http://www.fmprc.gov.cn/web/wjbzhd/t1354823.shtml.(上網(wǎng)時間：2016年4月12日)5月，亞太經(jīng)社會第72屆年會舉辦了有關(guān)“一帶一路”的專場活動。亞太經(jīng)社會執(zhí)行秘書沙姆沙德·阿赫塔爾表示，亞太經(jīng)社會將成為有利于推進(jìn)“一帶一路”的獨(dú)特平臺。同時，亞太經(jīng)社會成員也將擬定具體的行動計劃與“一帶一路”全面對接。

二是歐盟。歐盟作為一個整體已經(jīng)確立了與“一帶一路”倡議的對接關(guān)系,且許多國家已經(jīng)在與中國推進(jìn)具體的合作項目，比如希臘與中國合作建設(shè)的比雷埃夫斯港。2014年6月,中東歐16國提出了以推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)為契機(jī),拓展與中國的新的合作領(lǐng)域，這是中東歐首次正式響應(yīng)“一帶一路”倡議。自2015年3月開始,中國與歐盟機(jī)構(gòu)及主要成員國的全面對接出現(xiàn)了全速推進(jìn)的發(fā)展勢頭。2015年5月，歐盟外交事務(wù)與安全政策高級代表莫蓋里尼首次提出將“一帶一路”規(guī)劃與歐盟戰(zhàn)略投資計劃對接的設(shè)想。2015年6月舉行的第十七次中國歐盟領(lǐng)導(dǎo)人會晤已將“一帶一路”對接作為重要議題,隨后舉行的第五次中歐經(jīng)貿(mào)高層對話開列出具體落實的項目清單,中歐“一帶一路”對接全面升級。*張驥、陳志敏：“‘一帶一路’倡議的中歐對接：雙層歐盟的視角”，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2015年第11期，第37～52頁。2016年3月，英法等多國不顧美國反對陸續(xù)宣布加入亞投行，共有18個歐洲國家成為亞投行的創(chuàng)始會員國，英德法占據(jù)了五名副行長的三個名額，德英等國還推動歐洲投資銀行為亞投行提供技術(shù)和項目融資合作。由此可見，“一帶一路”倡議在歐洲得到日益重視和積極響應(yīng)。

三是上海合作組織?！耙粠б宦贰背h提出以來，獲得上合組織成員國的廣泛認(rèn)可和積極參與。2015年7月，上合組織元首烏法峰會發(fā)表的《烏法宣言》和《新聞公報》首次表示支持建設(shè)“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”的倡議,并表示正在積極籌建的上海合作組織開發(fā)銀行和發(fā)展基金也將為“一帶一路”建設(shè)提供新的強(qiáng)大推動力。*李冠群：“上合組織合作助推‘一帶一路’建設(shè)”，《人民日報》，2015年10月23日。12月，上合組織成員國政府首腦(總理)理事會會議發(fā)表的聲明重申了支持建設(shè)“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”的倡議，認(rèn)為該倡議符合上合組織發(fā)展目標(biāo)。自此，上合組織首次將成員國的經(jīng)濟(jì)合作納入“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”建設(shè)框架當(dāng)中來。在2016年6月上合組織塔什干峰會期間，成員國與會領(lǐng)導(dǎo)人紛紛表示希望將本國發(fā)展戰(zhàn)略與“一帶一路”倡議對接。目前，上合組織成員國、觀察員國和對話伙伴國已吸納了“一帶一路”下大部分項目，是落實產(chǎn)能合作的重要市場。

四是阿盟。2014年6月，習(xí)近平主席在中阿合作論壇上提出中阿共建“一帶一路”，打造中阿利益共同體和命運(yùn)共同體，從而明確了中東在“一帶一路”建設(shè)中的重要地位。*姜英梅：“做好‘一帶一路’交匯點(diǎn)大文章”，http://news.xinhuanet.com/world/2016-01/25/c_128664150.htm.(上網(wǎng)時間：2017年4月13日)無論在歷史上還是現(xiàn)實需求上，阿拉伯國家都把和中國的關(guān)系看得很重，“一帶一路”也是抓住了這樣一個機(jī)遇。經(jīng)濟(jì)上，中國在蘇伊士灣有一個經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)已經(jīng)簽署第二期協(xié)議，將成為中阿經(jīng)貿(mào)合作的一個示范。*吳思科：“‘一帶一路’框架下中國與中東國家的戰(zhàn)略對接”，《阿拉伯世界研究》，2015年第6期，第4～10頁。2015年9月21日，阿拉伯國家聯(lián)盟駐華代表加尼姆·希卜里大使在北京出席“2015北京和苑和平節(jié)”時表示，“一帶一路”構(gòu)想把阿拉伯國家和中國更加緊密地聯(lián)系起來，將為沿線阿拉伯國家的發(fā)展和人民生活帶來更多福利。*“阿盟駐華代表：‘一帶一路’將為阿拉伯國家?guī)砀喔＠?，http://news.cnwest.com/content/2015-09/22/content_13166597.htm.(上網(wǎng)時間：2017年4月12日)文化上，2016年1月21日，習(xí)近平主席在阿拉伯國家聯(lián)盟總部演講時強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)中阿學(xué)術(shù)、智庫交流，讓人才和思想在“一帶一路”上流動起來。*“習(xí)近平在阿盟總部發(fā)表演講時強(qiáng)調(diào) 讓人才和思想在‘一帶一路’上流動起來”，http://news.xinhuanet.com/world/2016-01/21/c_1117855408.htm.(上網(wǎng)時間：2017年4月13日)隨著“一帶一路”戰(zhàn)略和亞投行項目的推進(jìn)，中阿雙方可以在新的、更大的平臺上全面合作。*趙菡菡：“‘一路一帶’背景下中國與阿盟的經(jīng)貿(mào)合作”，《蘭州大學(xué)學(xué)報》，2015年第4期，第18～22頁。

五是世界銀行。2016年4月13日，亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行行長金立群與世界銀行行長金墉在美國華盛頓簽署了聯(lián)合融資框架協(xié)議。根據(jù)協(xié)議，世行將為主要涉及中亞、南亞和東亞地區(qū)的交通、水利、能源等雙方聯(lián)合融資的項目提供采購、環(huán)保、社會保障等方面的準(zhǔn)備和監(jiān)管。*宋瀾：“世界銀行困局及其對我國建設(shè)‘一帶一路’多邊金融新格局的啟示”，《宏觀經(jīng)濟(jì)》，2016年第7期，第24頁。

第二，提供平臺。聯(lián)合國開發(fā)計劃署、世界衛(wèi)生組織等都表示為共建“一帶一路”提供平臺。其中，在2016年9月20日，聯(lián)合國開發(fā)計劃署與發(fā)改委簽署了旨在共同落實“一帶一路”倡議與2030年可持續(xù)發(fā)展議程的諒解備忘錄。*“中國與聯(lián)合國簽署共建‘一帶一路’諒解備忘錄”，http://finance.ifeng.com/a/20160920/14890194_0.shtml.(上網(wǎng)時間：2016年9月20日)11月10日，聯(lián)合國開發(fā)計劃署助理署長徐浩良表示，聯(lián)合國開發(fā)計劃署愿意通過聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展的平臺積極推介“一帶一路”建設(shè)，促進(jìn)“一帶一路”建設(shè)更好實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展的愿景。署長海倫·克拉克和中國國別處副主任赫夫曼都對“一帶一路”倡議在減貧、增強(qiáng)環(huán)境可持續(xù)性、包容性社會發(fā)展方面取得積極成果給予積極評價。此外，在2017年1月，世界衛(wèi)生組織與中國簽署“一帶一路”衛(wèi)生領(lǐng)域合作諒解備忘錄等合作文件。由于世衛(wèi)組織與“一帶一路”倡議在健康和人文交流等領(lǐng)域發(fā)展理念相契合，世衛(wèi)組織總干事陳馮富珍期待世衛(wèi)組織在“一帶一路”倡議的框架下與中國展開合作。*“習(xí)近平訪WHO 見證簽署‘一帶一路’衛(wèi)生領(lǐng)域合作備忘錄”，http://www.oushinet.com/ouzhong/ouzhongnews/20170118/252880.html.(上網(wǎng)時間：2017年1月18日)

第三，納入倡議。聯(lián)合國將“一帶一路”倡議納入決議，為“一帶一路”建設(shè)營造環(huán)境。2016年，聯(lián)合國開始實施2030年可持續(xù)發(fā)展議程，越來越多的國際組織希望中國的“一帶一路”倡議能在推動全球可持續(xù)發(fā)展方面發(fā)揮積極作用。*曹嘉涵：“‘一帶一路’倡議與2030年可持續(xù)發(fā)展議程的對接”，《國際展望》，2016年第3期，第40頁。2016年3月，聯(lián)合國安理會第2274號決議首次納入“一帶一路”倡議。之后的9月13日，在第71屆聯(lián)合國大會上，聯(lián)合國193個會員國一致贊同將“一帶一路”倡議載入聯(lián)大決議，*劉結(jié)一：“‘一帶一路’唱響聯(lián)合國舞臺”，《人民日報》，2016年12月8日。決議呼吁國際社會為開展“一帶一路”建設(shè)提供安全保障環(huán)境。11月10日，聯(lián)合國副秘書長特格涅沃克·格圖表示“一帶一路”倡議是全球治理的一種新趨勢。11月17日，聯(lián)合國大會首次寫入“一帶一路”倡議，由此，中國“一帶一路”倡議成為聯(lián)合國推動的重要戰(zhàn)略。2017年3月15日，聯(lián)合國常務(wù)副秘書長阿明娜·穆罕默德指出中國提出的“一帶一路”倡議等形成了全球治理的框架。*“聯(lián)合國常務(wù)副秘書長阿明娜·穆罕默德：世界需要中國的領(lǐng)導(dǎo)作用”，http://mini.eastday.com/a/170314153458895.html.(上網(wǎng)時間：2017年3月14日)聯(lián)合國秘書長南南合作特使豪爾赫·切迪克表示，“一帶一路”倡議有利于加強(qiáng)廣大發(fā)展中國家的合作。*“中國將主辦“一帶一路”國際合作高峰論壇和金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人會晤”，http://www.li52.cc/a/guojixinwen/2017/0311/27271.html.(上網(wǎng)時間：2017年3月11日)3月17日，聯(lián)合國安理會再次呼吁國際社會通過“一帶一路”建設(shè)等加強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作以及發(fā)展政策戰(zhàn)略對接，推進(jìn)互聯(lián)互通務(wù)實合作。

(二)等待觀望的國際組織。有一些國際組織僅對“一帶一路”建設(shè)發(fā)表觀點(diǎn)和認(rèn)識，并沒有實質(zhì)推進(jìn)。如聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織、亞太經(jīng)合組織、世貿(mào)組織、亞洲開發(fā)銀行、東盟等，雖曾在不同場合以不同形式提及“一帶一路”建設(shè)，但是并沒有實質(zhì)性的成果達(dá)成。

一是聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織。2016年10月，亞洲、歐洲和非洲的近50個“一帶一路”沿線城市派代表參加了聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織召開的“‘一帶一路’包容性和可持續(xù)城市展覽和對話”。不少與會者表示，愿意借助“一帶一路”倡議，共同推動“一帶一路”沿線經(jīng)濟(jì)合作與包容、可持續(xù)工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。

二是亞太經(jīng)合組織。亞太經(jīng)合組織是“一帶一路”建設(shè)的多邊依托機(jī)制。亞太經(jīng)合組織秘書處執(zhí)行主任博拉爾德認(rèn)為，“一帶一路”與亞太經(jīng)合組織地區(qū)互聯(lián)互通的目的是一致的。在2014年亞太經(jīng)合組織會議上，各成員批準(zhǔn)了《亞太經(jīng)合組織互聯(lián)互通藍(lán)圖(2015～2025)》，并決定在2025年前完成各方共同確立的倡議和指標(biāo)。*羅雨澤：“實現(xiàn)亞太夢不以山海為遠(yuǎn)(新論)”，《人民日報》，2014年11月10日。

三是世貿(mào)組織。世貿(mào)組織對“一帶一路”只是停留在認(rèn)識層面。比如，2015年11月2日，世貿(mào)組織首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅伯特·庫普曼表示，隨著中國“一帶一路”戰(zhàn)略的實施，中國將逐漸形成以其為主導(dǎo)的區(qū)域性乃至全球性的價值鏈體系。*“WTO首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家：中國將通過‘一帶一路’構(gòu)建自身的全球價值鏈”，http://finance.ifeng.com/a/20151103/14053756_0.shtml.(上網(wǎng)時間：2017年4月11日)2017年1月11日，世貿(mào)組織前副總干事哈沙·辛格表示，“一帶一路”倡議為其他國家分享中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)驗提供了機(jī)會，并將有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)全球化。*“世貿(mào)組織前副總干事：‘一帶一路’有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)全球化”，http://news.ifeng.com/a/20170113/50568870_0.shtml.(上網(wǎng)時間：2017年1月13日)2月23日，世界貿(mào)易組織前總干事帕斯卡爾·拉米在雅加達(dá)表示，“一帶一路”倡議將成為全球化未來的引擎。*梁輝、鄭世波：“世貿(mào)組織：‘一帶一路’將成為全球化引擎”，http://tt.cssn.cn/gj/gj_gjzl/gj_sdgc/201702/t20170224_3429222.shtml.(上網(wǎng)時間：2017年2月24日)

四是亞洲開發(fā)銀行。亞洲開發(fā)銀行副行長史蒂芬·格羅夫(Stephen Groff)在博鰲亞洲論壇2015年年會中表示，“一帶一路”戰(zhàn)略將加深亞洲區(qū)域間合作，亞洲開發(fā)銀行也將在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域展開項目合作。*“亞洲開發(fā)銀行副行長：‘一帶一路’將加深亞洲區(qū)域間合作”，http://finance.ifeng.com/a/20150329/13590882_0.shtml?wratingModule=1_15_103.(上網(wǎng)時間：2015年3月29日)

五是東盟。在國家層面，東盟十個成員國中，馬來西亞、泰國、老撾和印度尼西亞都同中國有“一帶一路”合作計劃。但作為一個組織，東盟的態(tài)度比較謹(jǐn)慎，因為“一帶一路”被東盟認(rèn)為是中國輸出過剩產(chǎn)能、尋求新市場及擴(kuò)大外交地平線的戰(zhàn)略。盡管區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行了高層會談，東盟還是不愿意對“一帶一路”做出明確支持性表態(tài)。2015年4月，中國建議成立工作小組，探討東盟互聯(lián)互通總體規(guī)劃和“一帶一路”可以相輔相成的領(lǐng)域，但之后便沒有進(jìn)一步的發(fā)展。同年7月29日在南寧舉辦的第12屆中國-東盟博覽會突出了“一帶一路”主題。2016年9月，在第十九次中國-東盟領(lǐng)導(dǎo)人會議暨中國與東盟建立對話關(guān)系25周年紀(jì)念峰會上，雙方同意確認(rèn)彼此可以合作的領(lǐng)域。*“第19次中國-東盟領(lǐng)導(dǎo)人會議暨中國-東盟建立對話關(guān)系25周年紀(jì)念峰會聯(lián)合聲明(全文)”，http://news.xinhuanet.com/world/2016-09/08/c_1119528493.htm.(上網(wǎng)時間：2016年9月8日)作為亞太地區(qū)規(guī)模最大、影響最廣的官方多邊政治和安全對話與合作渠道，近幾屆的東盟地區(qū)論壇(ARF)主要議題為南海等安全問題與非傳統(tǒng)安全問題，并未在“一帶一路”建設(shè)上達(dá)成合作成果。

二

國際組織對參與“一帶一路”建設(shè)的態(tài)度和行動有積極和觀望之分，背后有復(fù)雜原因。根據(jù)對國際組織參與現(xiàn)狀和過程的分析，本文將這些原因歸納為協(xié)同推進(jìn)、理念契合、維持主導(dǎo)等三種。

(一)協(xié)同推進(jìn)。國際組織考慮自身的局限、需求與“一帶一路”倡議帶來的機(jī)遇，而選擇支持和參與“一帶一路”建設(shè)，并期望其發(fā)展能與“一帶一路”倡議的發(fā)展協(xié)同推進(jìn)、互利共贏。如上合組織和歐盟都比較深入地參與了“一帶一路”建設(shè)。有學(xué)者認(rèn)為，上合組織與“一帶一路”在具體項目與合作領(lǐng)域上可相互支持，共同推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作；*和佳：“上合組織對接‘一帶一路’ 共推區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作”，《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道》，2016年11月7日，第5版。同時自貿(mào)區(qū)及一體化建設(shè)等可以為“一帶一路”建設(shè)提供安全的地區(qū)環(huán)境，也為其發(fā)展提供合作交流的機(jī)制和平臺。*李新：“上海合作組織：共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的重要平臺”，《俄羅斯學(xué)刊》，2016年第2期，第29～37頁。中國社科院2016年上合組織發(fā)展報告指出，受國際經(jīng)濟(jì)形勢總體低迷、大宗商品價格走低等因素影響，上合組織各成員國經(jīng)濟(jì)增速普遍放緩。在此背景下，“一帶一路”建設(shè)為上合組織的發(fā)展創(chuàng)造了以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)合作的機(jī)會。*“‘一帶一路’開創(chuàng)上合組織發(fā)展新格局”，http://money.163.com/16/1221/15/C8QPE8C3002580S6.html.(上網(wǎng)時間：2017年3月21日)

“一帶一路”戰(zhàn)略聯(lián)通亞歐非三個大陸，這比歐盟預(yù)想中的地中海聯(lián)盟、俄歐新關(guān)系等經(jīng)濟(jì)合作范圍更大、效果更好。*李丹、崔日明：“‘一帶一路’戰(zhàn)略與全球經(jīng)貿(mào)格局重構(gòu)”，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》，2015年第8期，第69頁。歐盟看中“一帶一路”在貿(mào)易、金融、投資、運(yùn)輸?shù)确矫鎺淼谋憷?，選擇積極融入“一帶一路”。以運(yùn)輸為例，中東歐國家領(lǐng)導(dǎo)人與中國達(dá)成了合作建設(shè)中歐陸?？炀€等中歐運(yùn)輸班列的諒解備忘錄，為中歐班列的建設(shè)奠定了重要基礎(chǔ)。*李翀宇：“打造中歐班列國際品牌 構(gòu)建‘一帶一路’鐵路運(yùn)輸新格局”，《港口經(jīng)濟(jì)》，2015年第12期，第20～21頁。自2011年1月首次開行以來，中歐班列始發(fā)城市已達(dá)27個，到達(dá)歐洲11個國家，28個城市，10余個集散地，已累計開行班列3200多列?，F(xiàn)在，德國啤酒、法國葡萄酒、西班牙橄欖油、荷蘭牛肉等越來越多的歐洲消費(fèi)品通過中歐班列進(jìn)入中國。而中國的智能手機(jī)、電子產(chǎn)品、化工用品等也越來越多地通過中歐班列走俏歐洲及“一帶一路”沿線國家。里昂市副市長迪朗、里昂大都市議會副主席加利亞諾、德國杜伊斯堡市長林克等都表示，中歐班列的開通不僅有利于形成中法、中德共贏的局面，也對加強(qiáng)亞洲和歐洲的貿(mào)易往來意義重大，中歐班列將絲綢之路從原先的“商貿(mào)路”變成產(chǎn)業(yè)和人口集聚的“經(jīng)濟(jì)帶”，*仲其莊：“‘中歐班列’：‘一帶一路’國家戰(zhàn)略的先行實踐——訪中國鐵路駐歐洲代表處代表王德占先生”，《大陸橋視野》，2015年第12期，第28頁。為貿(mào)易商品提供了一個新的戰(zhàn)略通道和一種新的貿(mào)易方式選擇。

(二)理念契合?！耙粠б宦贰笔且粋€開放、包容的合作倡議，合作內(nèi)容囊括政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通和民心相通等各個領(lǐng)域，不同類型和功能的國際組織能夠參與“一帶一路”建設(shè)的空間非常廣泛。因此，這些國際組織與“一帶一路”建設(shè)的理念契合度高、有共建“一帶一路”的愿望和潛力。

比如，聯(lián)合國發(fā)起的“綠色智能絲綢之路”倡議，與中國提出的打造綠色絲綢之路、健康絲綢之路、智力絲綢之路、和平絲綢之路的目標(biāo)不謀而合，聯(lián)合國希望與中方開展更多領(lǐng)域的合作。世界衛(wèi)生組織總干事陳馮富珍認(rèn)為“一帶一路”倡議非常令人鼓舞，因為它的合作領(lǐng)域非常廣泛，不僅僅有商業(yè)與貿(mào)易，而且包括了健康領(lǐng)域和人文交流，“一帶一路”與聯(lián)合國和平與發(fā)展事業(yè)全面對接已經(jīng)取得重大進(jìn)展。目前中國正在與韓國、英國、西班牙、德國、澳大利亞等國就共同開拓第三方市場達(dá)成重要共識。中國—非盟、中國—?dú)W盟、中國—拉美、中國—東盟、中國—中東歐等多邊合作機(jī)制不斷取得進(jìn)展。*杜宇：“聯(lián)合國倡議各國參與‘一帶一路’建設(shè)”，《中國招標(biāo)》，2017年第1期，第11～12頁。聯(lián)合國秘書長南南合作特使周一平認(rèn)為，“一帶一路”與全球南南合作有著內(nèi)在邏輯關(guān)系，“一帶一路”是中國新時代南南合作政策和外交政策的一個創(chuàng)新方向和大膽實驗。*《管理觀察》訪研團(tuán)：“習(xí)主席戰(zhàn)略思想是第三世界發(fā)展新政——聯(lián)合國秘書長南南合作特使周一平訪談”，《管理觀察》，2015年第9期，第12～21頁。隨著中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,中國不僅可以輸出價廉物美的日常用品,而且能夠向世界提供更多的技術(shù)和文化。*周擁軍：“‘一帶一路’戰(zhàn)略下的中華文化交流——在2015聯(lián)合國中華文化交流大會上的講話 ”，《 2015聯(lián)合國中華文化交流大會會務(wù)冊》，2015年6月26日，第1～3頁。中國還應(yīng)與聯(lián)合國教科文組織或其他非政府組織合作共同推動海外辦學(xué)，使教育成為建設(shè)“一帶一路”命運(yùn)共同體的思想保障。

(三)維持主導(dǎo)。“一帶一路”倡議覆蓋地區(qū)廣闊，是世界上地緣政治最復(fù)雜的地區(qū)。這些區(qū)域地緣政治的復(fù)雜性，不僅表現(xiàn)為區(qū)內(nèi)相關(guān)國家之間的利益沖突，還表現(xiàn)為大國在這些區(qū)域的角力。*隆國強(qiáng)：“扎實推進(jìn)‘一帶一路’合作”，《國家行政學(xué)院學(xué)報》，2016年第1期，第21頁。因此，某些國際組織就主要從地緣政治、安全領(lǐng)域、主導(dǎo)權(quán)維持或爭奪的視角去看待“一帶一路”倡議，它們?yōu)榱司S持或爭奪地區(qū)主導(dǎo)權(quán)而選擇消極參與“一帶一路”建設(shè)。東盟對“一帶一路”建設(shè)的態(tài)度模糊，主要因為東盟傾向于做地區(qū)合作機(jī)制的主導(dǎo)者，而不是依附于某個大國或某種合作機(jī)制。

三

參與“一帶一路”建設(shè)的國際組織數(shù)量從無到有、由少到多，參與程度由淺到深，同時在參與的形式、方式和態(tài)度上也呈現(xiàn)明顯的特點(diǎn)，而從這些特點(diǎn)可以預(yù)測其參與的趨勢。

(一)國際組織參與“一帶一路”建設(shè)的特點(diǎn)。第一是正式制度化介入，由平臺的提供者轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃油平檎?。中國提出“一帶一路”倡議以來，受到越來越多的國際組織支持，并簽署了共建“一帶一路”合作協(xié)議。中國外交部與亞太經(jīng)社會秘書處簽署了中國與國際組織間的首份“一帶一路”合作文件。中國國家發(fā)改委與聯(lián)合國開發(fā)計劃署簽署了中國政府與國際組織間的第一份政府間共建“一帶一路”的諒解備忘錄。聯(lián)合國大會首次寫入“一帶一路”倡議，將“一帶一路”倡議變?yōu)槁?lián)合國推動的重要戰(zhàn)略。聯(lián)合國開發(fā)計劃署也愿意通過聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展的平臺積極推介“一帶一路”建設(shè)。上合組織將“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”倡議納入建設(shè)框架當(dāng)中，并表明在此框架下通力合作。第二是理念契合點(diǎn)多，共同體意識增強(qiáng)。世界衛(wèi)生組織與“一帶一路”倡議在健康領(lǐng)域、人文交流、和平與發(fā)展方面有契合點(diǎn)。亞信機(jī)制與“一帶一路”倡議有諸多契合點(diǎn)，如各國通過能源、經(jīng)貿(mào)等領(lǐng)域緊密協(xié)作，推動絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶乃至亞歐地區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程。亞太經(jīng)合組織地區(qū)互聯(lián)互通的目的也與“一帶一路”倡議是一致的。上合組織開發(fā)銀行和發(fā)展基金將為“一帶一路”建設(shè)提供支持，亞投行與世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等在簽署框架協(xié)議基礎(chǔ)上，也將逐步在不同領(lǐng)域展開項目合作。聯(lián)合國亞太經(jīng)社會(ESCAP)也在簽署《意向書》后，擬定具體的全面對接“一帶一路”的行動計劃。第三是執(zhí)行機(jī)制層面的差異逐步形成，分化程度或增高。聯(lián)合國及其下屬機(jī)構(gòu)、歐盟、上合組織等比較一貫地持積極態(tài)度。但國際組織也有自身的利益需求，“一帶一路”倡議實行三年多以來，參與共建的國際組織已經(jīng)基本形成了明確的態(tài)度，不同組織態(tài)度的差異性或?qū)е路只潭鹊脑龈摺?/p>

(二)國際組織參與“一帶一路”建設(shè)的趨勢。國際社會期待包括中國在內(nèi)的新興經(jīng)濟(jì)體在區(qū)域合作、全球治理、可持續(xù)發(fā)展等方面貢獻(xiàn)智慧，提出方案。中國的“一帶一路”倡議作為全方位對外開放戰(zhàn)略，給21世紀(jì)的國際合作帶來新的理念，正逐步成為公認(rèn)的合作框架?！耙粠б宦贰背h用中國理念和中國方案廣泛參與全球治理的趨勢日趨明顯。*劉燕華：“‘一帶一路’建設(shè)將在國際話語體系中發(fā)揮作用”，http://news.163.com/17/0409/14/CHJ9MKLA00018AOQ.html.(上網(wǎng)時間：2017年4月11日)在這種背景下，未來國際組織參與“一帶一路”建設(shè)大體有以下趨勢。

一是國際組織數(shù)量更多，成果更務(wù)實。數(shù)據(jù)顯示，截止2016年8月，已有100多個國家和國際組織表達(dá)積極參與“一帶一路”建設(shè)的意愿。比如《人民日報》舉辦的2016“一帶一路”媒體合作論壇，有來自101個國家的212家外國主流媒體負(fù)責(zé)人出席，而2015年出席的有60多個國家和國際組織的近140家主流媒體負(fù)責(zé)人。2016“一帶一路”媒體合作論壇達(dá)成了建立多語種全球媒體協(xié)作網(wǎng)、正式成立國際新媒體聯(lián)盟、成立媒體合作論壇秘書處等成果，而2015年的論壇只簽署了雙邊合作諒解備忘錄，明確了將就“一帶一路”等專題進(jìn)行跨境聯(lián)合采訪。*“聯(lián)合國副秘書長吳紅波在2016年‘一帶一路’媒體合作論壇上的致辭”，《中國產(chǎn)經(jīng)》，2016年08期，第12～13頁。二是類別更豐富，覆蓋范圍更廣。隨著“一帶一路”推介增強(qiáng)、效果初顯，不同類型的國際組織參與“一帶一路”建設(shè)的類別將更豐富，除了政治、經(jīng)濟(jì)、安全等傳統(tǒng)領(lǐng)域，衛(wèi)生、人文、發(fā)展、智庫、媒體等領(lǐng)域的國際組織也正積極參與進(jìn)來。聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織、世界衛(wèi)生組織等也積極推介并參與“一帶一路”建設(shè)。上合組織的定性為開放性的國際合作組織，既要以安全合作為主導(dǎo)，又要大力推進(jìn)經(jīng)貿(mào)合作和人文合作。未來上合組織和“一帶一路”的合作領(lǐng)域?qū)⑦M(jìn)一步擴(kuò)大，合作深度也將進(jìn)一步深化。三是機(jī)制化程度更高。隨著“一帶一路”建設(shè)的深入推進(jìn)，影響范圍的擴(kuò)大，國際組織將會更加明確參與“一帶一路”建設(shè)的方式，為保障取得的成果和可持續(xù)合作，國際組織將會更加強(qiáng)調(diào)機(jī)制化地參與“一帶一路”建設(shè)。中國也將會根據(jù)不同性質(zhì)的國際組織制定不同等級的對應(yīng)方案，逐步機(jī)制化合作模式。

四

總體來看，國際組織在參與“一帶一路”建設(shè)中仍存在不少問題，主要有以下幾個方面。

第一，國際組織介入的程度參差不齊，效率普遍不高。聯(lián)合國亞太經(jīng)社會從多個維度對接中國的多個部門，合作由共識到行動逐步落地。世貿(mào)組織、世衛(wèi)組織、上合組織、亞太經(jīng)合組織等都是中國推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)的平臺。但是這些國際組織由于自身的利益、地域及需求所限，參與“一帶一路”建設(shè)的程度、方式和效率呈現(xiàn)多元無序的狀態(tài)，由于缺乏專門的負(fù)責(zé)部門，對接的效率不高。域內(nèi)傳統(tǒng)的大國對“一帶一路”的認(rèn)知也阻礙地區(qū)國際組織參與“一帶一路”建設(shè)的效率。比如，美日在東北亞、東南亞、南亞和東盟等的勢力范圍，俄羅斯在中亞的影響以及印度對南亞、中亞和東南亞的重視等都制約了世貿(mào)組織、東盟等國際組織參與“一帶一路”建設(shè)的效率。*張茉楠：“全面提升‘一帶一路’戰(zhàn)略發(fā)展水平”，《宏觀經(jīng)濟(jì)管理》，2015年第2期，第20～24頁。另外，中國對各個平臺的利用方式也缺乏主導(dǎo)的、有針對性的設(shè)計方案。

第二，內(nèi)外建設(shè)的進(jìn)度錯位，整體進(jìn)展不夠協(xié)調(diào)?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)的“一帶”和“一路”在國內(nèi)外推進(jìn)的進(jìn)度存在錯位。在國內(nèi)，中國的對外開放總體呈現(xiàn)東快西慢、海強(qiáng)陸弱的格局。在國外，參與共建“一帶一路”的國際組織在陸上和海上的數(shù)量分布不均、影響力也有較大差異。文中有代表性的國際組織的影響范圍主要分布在“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”之上，并且“一帶”的推進(jìn)環(huán)境和進(jìn)度會快于“一路”。在“一帶一路”倡議背景下，中國的西北不再是傳統(tǒng)意義上被支援和被扶貧的對象,而是極具戰(zhàn)略意義的開放前沿和外聯(lián)核心區(qū)。*李曉、李俊久：“‘一帶一路’與中國地緣政治經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的重構(gòu)”，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2015年第10期，第48～49頁。但這與中國長期以來形成的重海輕陸的不均衡開放格局一定程度上存在矛盾。

第三，中國與國際組織治理機(jī)制的對接難題?！耙粠б宦贰背h是中國提出的全球治理方案，可以成為檢驗中國全球治理理念實效的試驗田。提出至今，該倡議已經(jīng)得到眾多國際及地區(qū)組織的廣泛認(rèn)同和主動參與。然而，現(xiàn)行全球治理規(guī)則多由發(fā)達(dá)國家掌握話語權(quán)，當(dāng)前的國際體系等級化依然明顯，發(fā)展中國家及一些與西方主流國家發(fā)展路徑不同的國家代表性和發(fā)言權(quán)嚴(yán)重不足，甚至成為利益受損方。比如，當(dāng)前世貿(mào)組織框架下的全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則還是以美歐為主導(dǎo)，新一代全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則均沒有反映出國際經(jīng)濟(jì)格局的深化發(fā)展，以中國為首的新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國家始終沒有恰當(dāng)?shù)?、合乎身份的話語權(quán)和國際規(guī)則的制定權(quán)。*李丹、崔日明：“‘一帶一路’戰(zhàn)略與全球經(jīng)貿(mào)格局重構(gòu) ”，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》，2015年第8期，第67頁。這也必將使國際組織產(chǎn)生顧慮，制約其參與共建的積極性和有效性。

對于未來國際組織持續(xù)參與“一帶一路”建設(shè)，應(yīng)以主次、區(qū)域、進(jìn)度和領(lǐng)域等方面為出發(fā)點(diǎn)和著力點(diǎn)，分別解決國際組織共建“一帶一路”中存在的問題。

第一，突出重點(diǎn)、主次分明。針對有合作潛力、影響范圍廣、中國有一定話語權(quán)的國際組織，中國可考慮設(shè)置對接理念和方案，明確負(fù)責(zé)部門，實時跟蹤合作動態(tài)，評估合作結(jié)果，改進(jìn)合作方案。比如針對聯(lián)合國亞太經(jīng)社會，因為其是亞太地區(qū)唯一的一個政府間論壇，且對“一帶一路”倡議的評價積極且持良好的合作意愿，中國可根據(jù)輕重緩急規(guī)劃詳細(xì)的合作清單和時間表，在亞太經(jīng)社會迫切需要合作的領(lǐng)域，如建設(shè)交通網(wǎng)絡(luò)、改善政策環(huán)境、便利亞太貿(mào)易和建設(shè)信息通訊網(wǎng)絡(luò)等領(lǐng)域拓展合作，及時推動項目的落地，形成示范效應(yīng)。相反，對只表態(tài)、實質(zhì)進(jìn)展緩慢的國際組織，中國可考慮“對等原則”，“以積極對積極”，“以遲緩對遲緩”，或在有條件的情況下，適時順勢推介“一帶一路”倡議，擴(kuò)大影響范圍。同時，中國應(yīng)重視建立機(jī)制化的保障措施，保障合作的落實和成果的落地。中國與國際組織簽署了各層面的共建“一帶一路”的諒解備忘錄和合作文件，但是由于國際局勢、國內(nèi)政治、生態(tài)環(huán)境等問題可能會影響合作的落實，因此中國應(yīng)該做好國別研究、國際組織特點(diǎn)的研究，防范風(fēng)險，并建立機(jī)制化的成果保障機(jī)制。

第二，區(qū)域協(xié)調(diào)、海陸并進(jìn)?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)的陸上和海上的推進(jìn)進(jìn)程不一致，參與陸上共建的國際組織數(shù)量多于海上。比如歐盟對“一帶一路”建設(shè)的積極性和參與度就高于東盟，中歐班列的迅猛發(fā)展更是帶動了區(qū)域聯(lián)動和一體化，因此中國可總結(jié)陸上建設(shè)經(jīng)驗，適當(dāng)培育其他地區(qū)以及海上國際組織的發(fā)展，使國際組織的地區(qū)分布和海陸分布趨于均勻，多區(qū)域、海陸同步推進(jìn)。具體而言，可考慮以智庫聯(lián)盟、媒體合作等民間外交作為切入口，通過民間與官方相結(jié)合的途徑，逐步消弭“海絲”沿線國家對“一帶一路”倡議的質(zhì)疑，進(jìn)而發(fā)動更多的國際組織正面地參與“一帶一路”建設(shè)。

第三，由點(diǎn)及面，穩(wěn)中求進(jìn)。中國可強(qiáng)調(diào)“一帶一路”建設(shè)的開放性，有針對性地吸引更多在國際組織中有影響力的國家參與合力共建，發(fā)揮這些國家的杠桿作用。比如東盟是建設(shè)“一帶一路”的樞紐，是應(yīng)該爭取和團(tuán)結(jié)的力量。由于個別國家與中國有實質(zhì)的項目合作，中國可考慮從這些國家切入，把自身戰(zhàn)略與東盟國家各自的發(fā)展戰(zhàn)略對接起來，*畢海東：“‘一帶一路’在東南亞面臨的地緣政治風(fēng)險”，《戰(zhàn)略決策研究》，2016年第2期，第59頁。尋求突破，進(jìn)而逐步帶動?xùn)|盟整體的參與。另外，中國還應(yīng)注意發(fā)揮某些國家、國際組織或?qū)υ挋C(jī)制的“溢出效應(yīng)”。比如，新西蘭與中國簽“一帶一路”合作協(xié)議，成為首個簽署相關(guān)協(xié)議的西方發(fā)達(dá)國家，這會對其他西方發(fā)達(dá)國家和國際組織發(fā)揮示范作用。對于還未正式形成國際組織但是具有合作潛力的對話機(jī)制，如中日韓領(lǐng)導(dǎo)人會議和金磚會晤等，中國可利用中韓之間合作基礎(chǔ)和金磚國家各自的優(yōu)勢去撬動日本、美國甚至“一帶一路”沿線幾十個發(fā)展中國家，通過“一帶一路”所倡導(dǎo)的“五通”建設(shè)夯實合作基礎(chǔ)。

第四，“發(fā)展+其他”雙輪驅(qū)動?！耙粠б宦贰背h作為中國全方位對外開放新格局建設(shè)的一個抓手，其主旨就是沿線國家和地區(qū)的共同發(fā)展與共同繁榮。以此為基礎(chǔ)，中國可考慮建立一種以發(fā)展為導(dǎo)向的綜合治理模式，*翟崑：“‘一帶一路’：大國之翼”，載黃志勇、鄺中、譚春枝主編：《“一帶一路”與中國沿邊開放新視野》，廣西人民出版社，2016年，第210～240頁。凝聚更多理念契合、有共建意愿的國際組織?？梢酝ㄟ^成立“一帶一路”非政府貿(mào)易合作組織和定期舉辦“一帶一路”國際大會等形式，與國際組織開展合作，為國際組織等提供一個共商經(jīng)貿(mào)、生態(tài)、人文可持續(xù)發(fā)展的高端對話平臺。*蔡國斌：“引導(dǎo)社會組織參與“一帶一路”建設(shè)，有勁一起使”，http://www.rmzxb.com.cn/c/2017-03-06/1389863.shtml.(上網(wǎng)時間：2017年4月11日)在具體操作層面，中國可考慮“發(fā)展+環(huán)保”、“發(fā)展+教育”、“發(fā)展+道義”、“發(fā)展+人文”等，在多個領(lǐng)域、不同維度與不同的國際組織展開合作，擴(kuò)大“一帶一路”的輻射范圍，逐步形成“一帶一路”建設(shè)的代表性的經(jīng)驗成果，提升中國在這些領(lǐng)域的全球治理水平和能力?！?/p>

(責(zé)任編輯：新南)