錯峰排污征稅方案設(shè)計與模擬研究
——以山東省為例

史會劍 李 玄 王 倩

(山東省環(huán)境規(guī)劃研究院，濟(jì)南 250101)

錯峰排污征稅方案設(shè)計與模擬研究
——以山東省為例

史會劍 李 玄 王 倩

(山東省環(huán)境規(guī)劃研究院，濟(jì)南 250101)

大氣污染防控治理成為改善民生的當(dāng)務(wù)之急，也是我國亟待解決的難題之一。冬季是我國大氣污染較為集中的時期，特別是北方地區(qū)，在進(jìn)入采暖期后，受燃煤和不利天氣條件影響，污染物排放量劇增，環(huán)境空氣質(zhì)量相對較差。為降低冬季霧霾天氣發(fā)生率，打破霧霾天氣與地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)活動所表現(xiàn)的時間耦合性，開展錯峰生產(chǎn)尤為必要。征收環(huán)境稅是有效提高經(jīng)濟(jì)效率和實現(xiàn)環(huán)境保護(hù)“雙重紅利”的重要手段，也是我國環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策改革的突破口，錯峰排污征稅是推廣錯峰生產(chǎn)及其常態(tài)化的重要環(huán)境管制方式。研究結(jié)合山東省大氣污染季節(jié)性特征和現(xiàn)行排污收費(fèi)政策，設(shè)置應(yīng)稅污染物和錯峰排污征稅標(biāo)準(zhǔn)，模擬5種情景下企業(yè)排污與繳稅情況，發(fā)現(xiàn)：實施錯峰征稅政策可以引導(dǎo)企業(yè)主動采取錯峰生產(chǎn)措施，既降低了企業(yè)繳稅負(fù)擔(dān)，又能夠降低冬季20%～35%的污染物排放量，實現(xiàn)企業(yè)減負(fù)與環(huán)境質(zhì)量改善的“雙贏”。研究對促使錯峰生產(chǎn)常態(tài)化的有效實施以及省級層面落實環(huán)境保護(hù)稅法提供了很好的指導(dǎo)與借鑒。

錯峰生產(chǎn)；排污收費(fèi)；錯峰排污征稅；情景模擬；山東省

1 引 言

大氣是人類與其他生物賴以生存和發(fā)展的最基本環(huán)境要素，會因為某種物質(zhì)的介入而導(dǎo)致其基本屬性和功能發(fā)生改變，并導(dǎo)致大氣環(huán)境污染[1-3]。20世紀(jì)90年代以來，伴隨著全球城市化和工業(yè)化快速推進(jìn)，城市大氣環(huán)境污染成為世界主要環(huán)境問題之一[4]。根據(jù)亞洲開發(fā)銀行和清華大學(xué)聯(lián)合研究報告顯示，2014年我國500個大型城市中，只有不到1%的城市達(dá)到世界衛(wèi)生組織(WHO)空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，美國耶魯大學(xué)和哥倫比亞大學(xué)2016年世界環(huán)境績效指數(shù)研究成果也表明，我國大氣環(huán)境質(zhì)量是制約環(huán)境績效指數(shù)排名的重要指標(biāo)。近年來，每年冬季我國持續(xù)遭受霧霾天氣影響，環(huán)境空氣污染形勢非常嚴(yán)峻，京津冀及周邊地區(qū)霧霾天氣頻發(fā)，對居民生產(chǎn)生活及身體健康造成嚴(yán)重不良影響，大氣污染防控與治理成為改善民生的當(dāng)務(wù)之急，也是我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過程中亟待解決的重要難題[5-6]。

從環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來講，環(huán)境屬于典型的公共物品，容易產(chǎn)生“搭便車”現(xiàn)象，污染企業(yè)作為追求利潤最大化的“理性經(jīng)紀(jì)人”，其自身生產(chǎn)成本低于其社會成本，由供給-需求所反映的市場均衡價格偏低、均衡數(shù)量偏高，企業(yè)治理環(huán)境污染的代價偏低，環(huán)境污染是典型的負(fù)外部性問題，容易造成市場失靈[7-9]。面對社會公眾對良好環(huán)境品質(zhì)的迫切需求，政府采取有力的環(huán)境規(guī)制措施對企業(yè)加以約束，具有無可辯駁的邏輯起點(diǎn)[10-11]。對于由環(huán)境污染負(fù)外部性所導(dǎo)致的市場失靈，政府管制方式通常有兩類，一類是政府直接行政管制方式，另一類是以市場為基礎(chǔ)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，主要包括向污染企業(yè)征收環(huán)境稅、排污權(quán)交易等類型，當(dāng)前學(xué)者普遍認(rèn)為政府行政管制是成本較高的污染治理手段，而以市場為主的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策備受重視[12]。其中，環(huán)境稅相比較政府直接管制、排污收費(fèi)、排污權(quán)交易、財政補(bǔ)貼等管制手段具有明顯優(yōu)勢，是有效提高經(jīng)濟(jì)效率和實現(xiàn)環(huán)境保護(hù)“雙重紅利”的重要手段，備受我國政府部門和相關(guān)學(xué)者的廣泛關(guān)注，也是我國環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策改革的重要突破口[13-15]。環(huán)境稅理念由福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古于1920年首先提出，是指將引起環(huán)境污染的社會成本轉(zhuǎn)移到企業(yè)生產(chǎn)成本之中。20世紀(jì)80年代由于過度追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展所導(dǎo)致的全球性環(huán)境問題日益突出，環(huán)境稅在歐盟等國家環(huán)境保護(hù)實踐中得到重視。我國《環(huán)境保護(hù)稅法》將于2018年1月1日起施行，環(huán)境稅收將會在實現(xiàn)環(huán)境污染成本內(nèi)在化、籌集環(huán)境保護(hù)資金與優(yōu)化稅收結(jié)構(gòu)等方面發(fā)揮重要作用。

與此同時，為降低北方冬季霧霾天氣發(fā)生率，打破霧霾天氣與地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)活動所表現(xiàn)的時間耦合性，2014年全國政協(xié)十二屆二次會議聯(lián)名提案促成了2014-2015年水泥行業(yè)的第一輪錯峰生產(chǎn)，既能有效解決水泥行業(yè)產(chǎn)能過剩壓力問題，也能緩解區(qū)域環(huán)境壓力。2015年工信部與環(huán)保部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在北方采暖區(qū)全面試行冬季水泥錯峰生產(chǎn)的通知》助力錯峰生產(chǎn)常態(tài)化，由政府引導(dǎo)開展2015-2016年冬季水泥錯峰生產(chǎn)。河北、山東、四川、河南等省也紛紛出臺了一系列的錯峰生產(chǎn)政策[16-18]。

綜上所述，在國家環(huán)境稅實施的大背景下，根據(jù)大氣環(huán)境污染的時間、空間特征，建立與實行符合我國國情的錯峰排污征稅方案，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)雙贏，無疑具有重要的理論與實踐價值。

2 錯峰排污征稅設(shè)計

2.1 設(shè)計依據(jù)

2.1.1 山東省大氣排污收費(fèi)政策

排污收費(fèi)政策是環(huán)保稅確定的重要基礎(chǔ)和依據(jù)。近年來，山東省逐漸提高企業(yè)排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，完善排污收費(fèi)政策，促進(jìn)治污減排和環(huán)境質(zhì)量改善。例如，2015年10月山東省物價局聯(lián)合省財政廳和省環(huán)保廳印發(fā)《關(guān)于完善排污收費(fèi)政策促進(jìn)治污減排有關(guān)問題的通知》，規(guī)定2017年1月1日起，山東省二氧化硫、氮氧化物排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由1.20元/污染當(dāng)量調(diào)整為現(xiàn)行的6.00元/污染當(dāng)量，是國家相應(yīng)污染物排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的5倍，其他大氣污染物排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)為1.20元/污染當(dāng)量。

2.1.2 山東省污染及污染物濃度季節(jié)變化特征

監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，山東省環(huán)境空氣質(zhì)量季節(jié)性特征明顯。每年11月到次年3月(采暖期)為污染物濃度的高峰期，4月到10月(非采暖期)為污染物濃度的低谷期。采暖期空氣質(zhì)量指數(shù)AQI平均超出非采暖期AQI值30%以上(圖1、圖2)。

圖1 2013年以來山東省主要污染物濃度變化

圖2 2013年以來山東省和代表城市空氣質(zhì)量指數(shù)(AQI)變化

2.2 實施要素設(shè)計

2.2.1 應(yīng)稅污染物

本研究以山東省現(xiàn)行排污收費(fèi)政策中重點(diǎn)征收的二氧化硫和氮氧化物作為應(yīng)稅污染物，設(shè)計錯峰排污征稅政策。

2.2.2 錯峰征稅標(biāo)準(zhǔn)

《環(huán)境保護(hù)稅法》并未給出大氣污染物的具體征稅標(biāo)準(zhǔn)，只給出了每污染當(dāng)量1.20-12.00元的應(yīng)稅稅額區(qū)間，具體征收標(biāo)準(zhǔn)由各省人民政府統(tǒng)籌考慮本地區(qū)環(huán)境承載能力、污染物排放現(xiàn)狀和經(jīng)濟(jì)社會生態(tài)發(fā)展目標(biāo)要求，在上述稅額區(qū)間內(nèi)確定，報省人民代表大會常務(wù)委員會決定。具體操作時，一般按照“費(fèi)稅平移”的原則開展，即原來的排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)變?yōu)檎鞫悩?biāo)準(zhǔn)，則山東省二氧化硫、氮氧化物的排污征稅標(biāo)準(zhǔn)很可能確定為6.00元/污染當(dāng)量(“費(fèi)稅平移方案”)。本研究則嘗試與錯峰生產(chǎn)相結(jié)合，在《環(huán)境保護(hù)稅法》賦予省級人民政府的權(quán)限內(nèi)，提出一套“錯峰征稅”的稅額標(biāo)準(zhǔn)。

結(jié)合山東省采暖時間與空氣質(zhì)量特征，將全年劃分采暖期和非采暖期：其中采暖期包括1、2、3、11、12月共計5個月，其他7個月為非采暖期。(1)為應(yīng)對采暖期空氣質(zhì)量嚴(yán)重惡化，將采暖期二氧化硫和氮氧化物2項主要污染物排污征稅標(biāo)準(zhǔn)確定為9.00元/污染當(dāng)量，較“費(fèi)稅平移方案”(6.00元/污染當(dāng)量)調(diào)高50%。(2)非采暖期，將二氧化硫和氮氧化物2項主要污染物的排污征稅標(biāo)準(zhǔn)確定為4.50元/污染當(dāng)量，較“費(fèi)稅平移方案”(6.00元/污染當(dāng)量)調(diào)低25%。

2.2.3 錯峰征稅適用行業(yè)

然而錯峰生產(chǎn)并非所有行業(yè)均適用，對于錯峰生產(chǎn)行業(yè)的選擇一般要考慮兩個因素：一是要考慮污染物排放量占總排放量比較大，二是生產(chǎn)周期具有典型的季節(jié)周期性。就目前國家和各省現(xiàn)行錯峰生產(chǎn)政策來看，主要涉及水泥、磚瓦、鋼鐵、鑄造、焦化、電力等行業(yè)，隨著試點(diǎn)的開展，將有越來越多的行業(yè)加入到錯峰生產(chǎn)的行列之中。

3 模擬測算

3.1 條件假設(shè)

為方便進(jìn)行模擬測算，在測算過程中做以下幾方面的假定：(1)企業(yè)每個月排放1/12單位污染當(dāng)量的二氧化硫或氮氧化物，全年污染物排放量為1單位污染當(dāng)量。(2)企業(yè)單位產(chǎn)品污染物排放強(qiáng)度不變。(3)污染物排污征稅標(biāo)準(zhǔn)高低是企業(yè)生產(chǎn)調(diào)整的利益驅(qū)使力。

3.2 模擬情景

為了對比分析錯峰排污征稅政策對企業(yè)全年繳納排污稅的影響，設(shè)置以下五種情景：(1)企業(yè)生產(chǎn)不做調(diào)整；(2)企業(yè)將采暖期10%的生產(chǎn)量調(diào)整到非采暖期，全年生產(chǎn)量不變；(3)企業(yè)將采暖期20%的生產(chǎn)量調(diào)整到非采暖期，全年生產(chǎn)量不變；(4)企業(yè)將采暖期35%的生產(chǎn)量調(diào)整到非采暖期；(5)企業(yè)采暖期不生產(chǎn)，所有產(chǎn)量調(diào)整到非采暖期，全年產(chǎn)量不變。根據(jù)差別化征稅標(biāo)準(zhǔn)，對上述五種情景進(jìn)行模擬測算，預(yù)測不同情景下污染物排放情況。

表1 不同情景模擬下污染物排放情況(單位：單位污染當(dāng)量)

3.3 測算結(jié)果及分析

企業(yè)征收的稅額=應(yīng)稅污染物排放當(dāng)量數(shù)×征稅標(biāo)準(zhǔn)，具體測算結(jié)果見表2。按“費(fèi)稅平移”原則確定的征稅標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)每年單位污染當(dāng)量需要繳納排污稅6.00元。

執(zhí)行錯峰排污征稅標(biāo)準(zhǔn)后：情景(1)，企業(yè)不采取錯峰生產(chǎn)，企業(yè)每年單位污染當(dāng)量需繳納排污稅6.38元，較“費(fèi)稅平移方案”每年單位污染當(dāng)量多繳6.3%；情景(2)，企業(yè)部分進(jìn)行錯峰生產(chǎn)，將采暖期10%的生產(chǎn)量調(diào)整到非采暖期，則企業(yè)每年單位污染當(dāng)量需要繳納排污稅6.19元，多于“費(fèi)稅平移方案”繳稅額度；情景(3)，企業(yè)適當(dāng)進(jìn)行錯峰生產(chǎn)，將采暖期至少20%的生產(chǎn)量調(diào)整到非采暖期，則企業(yè)每年單位污染當(dāng)量需要繳納排污稅6.00元，與“費(fèi)稅平移方案”繳稅額度相當(dāng)；情景(4)、(5)，企業(yè)進(jìn)一步落實錯峰生產(chǎn)，則企業(yè)可以進(jìn)一步少繳排污稅，最低每年單位污染當(dāng)量需要繳納4.50元，較“費(fèi)稅平移方案”少繳25%，較不采取錯峰生產(chǎn)的企業(yè)少繳29.4%。與此同時，基于經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動，錯峰征稅政策可以引導(dǎo)企業(yè)采暖期污染物排放量同期減少20%～100%，對于改善采暖期環(huán)境空氣質(zhì)量具有積極意義。

表2 不同情景模擬下企業(yè)單位污染當(dāng)量繳稅情況(單位：元)

4 結(jié) 語

解決采暖期大氣污染較重的問題，需雙措并舉。一是研究和強(qiáng)化針對采暖期的大氣污染治理措施；二是研究和推進(jìn)“冬病夏治”。錯峰生產(chǎn)作為“冬病夏治”的一種方案以迅雷不及掩耳之勢在北方地區(qū)迅速掀起，并發(fā)揮了一定作用。但從初步掌握的情況看，錯峰生產(chǎn)落實情況不盡理想，而且單靠行政手段和嚴(yán)格的自律公約約束企業(yè)盡保護(hù)環(huán)境的責(zé)任和義務(wù)，難以推進(jìn)錯峰生產(chǎn)常態(tài)化。

環(huán)境保護(hù)稅是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿作用控制污染和強(qiáng)化環(huán)境管理的重要措施，與推進(jìn)錯峰生產(chǎn)政策相結(jié)合，實行季節(jié)性、差異化的排污征稅政策，在不影響企業(yè)全年產(chǎn)量的前提下，用經(jīng)濟(jì)手段來減少冬季等特殊氣象條件下的污染排放量，將有助于采暖期環(huán)境空氣質(zhì)量的改善，同時還大大降低了企業(yè)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，實現(xiàn)企業(yè)減負(fù)與環(huán)境質(zhì)量改善“共贏”，也可以有效促使錯峰生產(chǎn)常態(tài)化的順利實施，具有很強(qiáng)的推廣性和可行性，這對省級層面落實環(huán)境保護(hù)稅法的順利實施提供了重要的指導(dǎo)參考價值。

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《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》2017年擬重點(diǎn)選題

2017年本刊緊緊圍繞中國共產(chǎn)黨第十八屆六中全會精神和《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》要求，切實貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，以全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略布局為統(tǒng)領(lǐng)，重點(diǎn)以深化生態(tài)文明體制改革和加快建立生態(tài)文明制度體系，改善環(huán)境質(zhì)量，綠色發(fā)展和建設(shè)美麗中國為議題，策劃選題，以期為“十三五”綠色環(huán)保新藍(lán)圖落地實施建言獻(xiàn)策。

2017年擬重點(diǎn)選題：綠色發(fā)展、生態(tài)文明制度體系、大氣環(huán)境質(zhì)量管理、機(jī)動車污染防治、水污染防治、土壤污染與修復(fù)、環(huán)境外交、環(huán)境與健康、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、環(huán)境風(fēng)險防范與應(yīng)急管理、固體廢棄物環(huán)境管理、環(huán)境產(chǎn)業(yè)、污染減排重點(diǎn)以及環(huán)境與貧困等。請各界人士能予以關(guān)注并不吝賜稿，同時歡迎相關(guān)單位及課題組協(xié)辦專欄或者?？?。

《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》在中國人民大學(xué)“2015年度復(fù)印報刊資料轉(zhuǎn)載學(xué)術(shù)論文指數(shù)排名”中喜獲佳績

從2016年3月29日中國人民大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)術(shù)成果評價中心主辦的《2015年復(fù)印報刊資料轉(zhuǎn)載指數(shù)排名研究報告》發(fā)布會上獲悉，全國242種全文被轉(zhuǎn)載的理論經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)科期刊中，我刊(環(huán)境保護(hù)部主管和環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主辦)全文被轉(zhuǎn)載12篇，轉(zhuǎn)載數(shù)量位列第五名，綜合指數(shù)排名第七名。僅次于《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)評論》、《中國經(jīng)濟(jì)史研究》、《經(jīng)濟(jì)研究》、《中國人口資源與環(huán)境》、《世界經(jīng)濟(jì)》和《經(jīng)濟(jì)學(xué)動態(tài)》。

DesignandSimulationofTaxCollectionSchemeforStaggerPollution：TakeShandongProvinceasanExample

SHI Huijian LI Xuan WANG Qian

(Shandong Academy of Environmental Planning，Jinan 250101，China)

Air pollution prevention and control has become a pressing matter of the moment to improve the people′s livelihood，but also one of difficult problems to be solved urgently in China.Winter is the period when China′s air pollution is more concentrated.Especially in the northern region，after entering the heating period，because of seasonal coal combustion and adverse weather conditions，pollutant emissions is sharply increasing and ambient air quality is relatively poor.It is necessary to carry out the stagger production for reducing the haze weather burst rate in winter and breaking the time coupling between haze and regional socio-economic activities.Levying environmental tax is an important means to improve the economic efficiency and realize the “double dividend” of environmental protection.It is also an important breakthrough for China′s environmental economic policy reform.The peak emission tax is an important way to promote environmental regulation and normalization of peak production.Combining with the seasonal characteristics of air pollution in Shandong Province and the current sewage charges policy，the study sets up taxation standards for taxable pollutants，and stagger pollution，and simulates the situation of enterprises′ sewage and taxation in five scenarios：the implementation of the stagger tax policy can guide enterprises to take the stagger production measures.It not only reduces the tax burden of enterprises，but also cuts down the winter 20% -35% of pollutant emissions，to achieve corporate burdens and environmental quality improvement of the “win-win” situation.The study promotes an effective implementation of the normalization of peak production，and it provides a good reference for the implementation of the environmental protection tax law at the provincial level，especially in northern China.

stagger production；sewage charges；stagger pollutiontax；scene simulation；Shandong Province

X21

A

1673-288X(2017)05-0031-04

史會劍，碩士，高級工程師，主要從事環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、政策等方面的研究

通訊f簡介李玄，博士，工程師，主要從事環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、政策等方面的研究

文獻(xiàn)格式：史會劍 等.錯峰排污征稅方案設(shè)計與模擬研究[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2017，42(5)：31-34.