國際經(jīng)驗對我國國家公園立法的啟示

李博炎，李俊生，蔚東英，朱彥鵬

(1.中國環(huán)境科學研究院生物多樣性研究中心，北京 100012；2.北京師范大學地理科學學部，北京 100875)

國際經(jīng)驗對我國國家公園立法的啟示

李博炎1，李俊生1，蔚東英2，朱彥鵬1

(1.中國環(huán)境科學研究院生物多樣性研究中心，北京 100012；2.北京師范大學地理科學學部，北京 100875)

國家公園是我國自然保護地的最重要類型，以保護具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，加快國家公園立法是我國建立國家公園體制的一項重要保障措施。本文總結了國際上關于國家公園立法的經(jīng)驗，分析了我國現(xiàn)存的自然保護地相關法律法規(guī)存在的立法基礎薄弱、法律位階低、法律法規(guī)不協(xié)調(diào)以及缺乏國家公園法律法規(guī)等突出問題和不足，提出我國國家公園相關立法首先應確立符合我國國情的國家公園理念和立法目的，制定出臺統(tǒng)領各類國家公園等自然保護法律法規(guī)的上位法，以及構建體系完備、可操作性強的法律體系框架，組建國家公園等各類自然保護地統(tǒng)一管理機構、確保社區(qū)居民的基本權益和鼓勵公眾參與等具體建議，以期為我國推進建立國家公園體制、改革完善自然保護地管理體制提供借鑒與參考。

國家公園；自然保護地；立法；國際經(jīng)驗

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出了“堅定不移實施主體功能區(qū)制度，建立國土空間開發(fā)保護制度，嚴格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展，建立國家公園體制”。中辦、國辦印發(fā)的《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》進一步明確“建立國家公園體制”，要求“加強對重要生態(tài)系統(tǒng)的保護和永續(xù)利用，改革各部門分頭設置自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、文化自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園、森林公園等的體制，對上述保護地進行功能重組，合理界定國家公園范圍”。建立國家公園體制是加快生態(tài)文明制度建設的重要改革舉措，是劃定生態(tài)保護紅線的重要組成部分，而國家公園立法將是建立國家公園體制的一項重要保障措施[1]。

國家公園在我國屬于新生事物，目前沒有相關的法律法規(guī)規(guī)范其運營管理，其概念和功能定位尚處討論階段。目前，與國家公園有關的管理職責分散在多個部門，現(xiàn)有的管理方式也不利于國家公園生態(tài)保護與永續(xù)發(fā)展[2]。為了促進我國國家公園的建立與發(fā)展，我們搜集整理了美國、俄羅斯、加拿大、新西蘭、南非等主要國家的國家公園法律法規(guī)體系。通過比較研究，全面總結了這些國家國家公園立法的成功經(jīng)驗和做法，并結合我國國情，從立法目的、立法層階、立法內(nèi)容、法律體系及社區(qū)發(fā)展等方面提出建立我國國家公園法律框架的建議，為制定出臺國家公園相關法律法規(guī)，規(guī)范國家公園的保護管理提供參考和依據(jù)。

1 國家公園立法的國際經(jīng)驗

1.1明確了國家公園是以保護生態(tài)系統(tǒng)和自然文化景觀為主

國家公園的概念起源于美國，并逐步發(fā)展到全球近200個國家和地區(qū)。全球各國借鑒美國國家公園的理念，結合本國特點建立并形成了各自的自然保護地體系，國家公園是其中重要的組成部分?！兜聡匀缓途坝^保護法》(1987)規(guī)定了本國成立自然保護區(qū)和國家公園等6種不同類型保護地的原則，并在《聯(lián)邦自然保護法》(1976)明確了國家公園的主要目標是自然生態(tài)演替過程，最大限度地保護物種豐富區(qū)域內(nèi)動植物生存環(huán)境。俄羅斯《聯(lián)邦特別自然保護區(qū)域法》(1995)明確了自然保護區(qū)、國家公園、自然公園、自然遺跡地等特別自然保護區(qū)域是具有環(huán)境保護、科學研究、文化、美學、療養(yǎng)和健身等功能的資源區(qū)域，即國家公園等自然保護地的首要管理目標是生態(tài)環(huán)境保護?！秶噎h(huán)境管理：保護地法》(2003)規(guī)定，南非設立的國家公園等12類保護地均是為了保護本國生物多樣性代表性區(qū)域、自然景觀和海景，保護區(qū)域生態(tài)的完整性?！蹲匀还珗@法》(1995)規(guī)定了韓國建立國立公園的目的是保護代表性的生態(tài)系統(tǒng)和自然/文化景觀[3]?？傮w來說，各國均有相應的法律法規(guī)對自然保護地體系進行了界定，并對國家公園的定義、內(nèi)涵和功能定位進行了明確表述。

1.2 立法位階高

在國家公園立法方面，無論采取何種管理模式，或使用何種立法模式，很多國家都有專門的法律(Law或Act)位階的國家公園法。這些國家在法律位階的立法中明確規(guī)定了國家公園的建設和管理要求，提升了其法律效力。1916年美國國會頒布了《國家公園基本法》，它是國家公園體系中最基本、最重要的法律規(guī)定，其立法位次僅低于美國憲法[4]。加拿大的《加拿大國家公園法》(1930)為加拿大的公園保護、建設、管理提供了嚴格的法律保障，德國的《聯(lián)邦自然保護法》(1976)為各州管理國家公園制定了框架性規(guī)定[3]。

1.3 法律體系完整，可操作性強

各國關于國家公園法律法規(guī)的內(nèi)容都非常詳盡細致，對公園的分區(qū)保護、經(jīng)費、特許經(jīng)營、生物多樣性保護，甚至管理部門自身的人員任免和薪酬制度等方面都作了詳細的規(guī)定。美國國家公園立法全面，有24部針對國家公園體系的國會立法及62種規(guī)則、標準和執(zhí)行命令，各個國家公園還均有專門法，形成了較為完整的法律體系。概括而言，美國國家公園的法律體系可以分為以下幾個層次：網(wǎng)家公園基本法以及各國家公園的授權法、單行法、部門規(guī)章及其他相關聯(lián)邦法律[5]。南非國家公園的管理有著很多相關和專門法律，主要的相關法律有憲法授權，南非國家公園管理局的所有權利是由《南非共和國憲法》第二十四部分規(guī)定和授權的，專門法律包括《國家環(huán)境管理法》(又被稱為國家公園環(huán)境管理法)、《國家保護區(qū)域法律》、《國家保護區(qū)域政策》、《海洋生物資源法》等，多數(shù)公園的管理是被這些法律約束和規(guī)定的。同時，還有一些輔助性的法律法規(guī)如《生物多樣性法令》、《環(huán)境保護法令》、《湖泊發(fā)展法令》、《世界遺產(chǎn)公約法令》、《國家森林法令》、《山地集水區(qū)域法令》、《保護與可持續(xù)利用南非生態(tài)資源多樣性白皮書》等。此外，南非還存在其他的法律給予輔助，如《公共財政管理法》[6，7]。

1.4 注重與其他法律法規(guī)的協(xié)調(diào)

各國國家公園法律法規(guī)的條款不僅內(nèi)容詳盡細致，而且注重與其他相關法規(guī)之間的協(xié)調(diào)，使各個法規(guī)之間形成相互支撐的體系。美國經(jīng)過140多年的發(fā)展，目前已經(jīng)建立了一套較為完整的國家公園法律體系，并與其他相關法律法規(guī)緊密配合。美國國家公園法律體系由基本法(國家公園組織法)、各國家公園授權法、單行法、部門規(guī)章、其他相關的聯(lián)邦法律5部分組成[3]。新西蘭非常重視保護地立法，目前已經(jīng)制定了《國家公園法》、《野生動物法》、《海洋保護區(qū)法》、《保護區(qū)法》、《海洋哺乳動物法》、《保護法》、《資源管理法》等保護地建設與管理法律法規(guī)。其中，國家公園依據(jù)《國家公園法》進行管理，其它各類保護地分別按《野生動物法》、《保護區(qū)法》、《海洋保護區(qū)法》、《海洋哺乳動物法》進行管理。《保護法》的級別高于《國家公園法》、《野生動物法》、《海洋保護區(qū)法》、《保護區(qū)法》等[8]。

1.5 明確國家公園經(jīng)費來源

國家公園是一種傾向于純公共的混合物品，政府提供國家公園所需運營和維護資金責無旁貸，各國國家公園主要法規(guī)都對公園的財政經(jīng)費做了專門的規(guī)定。巴西國家公園管理局與其自然保護地的運營費用主要來源于年度國會預算，由隸屬于國會的規(guī)劃和財政部來負責具體的撥款操作[4]。新西蘭所有國家公園以及所有受到國家保護的土地、水域和本地物種都受到中央政府部門即國家保護部的管理。每年議會都會從政府預算中經(jīng)投票撥出大部分用于自然保護地管理及自然保護工作的經(jīng)費。美國在資金機制上，擁有完備的聯(lián)邦法律、規(guī)則、標準和執(zhí)行命令保證了國家公園體系作為國家的公益事業(yè)在聯(lián)邦經(jīng)常性財政支出中的地位，確保了國家公園主要的資金來源[4]。

1.6重視公眾參與，保障國家公園區(qū)域內(nèi)個人和社區(qū)利益

各國的國家公園均有一些法律條文鼓勵公眾參與國家公園保護和管理的內(nèi)容，包括對于公園的選址、規(guī)劃、管理、保護等方面，規(guī)定了國家公園區(qū)域內(nèi)個人和社區(qū)的權益。英國國家公園土地大部分為私人所有，為了不侵犯公民的權利，英國的公園管理局在施行任何規(guī)劃決策時都須經(jīng)過嚴格的公眾參與[9]。新西蘭保護部代表新西蘭人民管理國家公園，雇傭了1600名全日制員工，分布在全國120個保護區(qū)，國家公園職員向地區(qū)機構負責。公眾也可參與國家公園的管理，公民可以被提名并任命到保護委員會或新西蘭保護局等機構中任職，為政策、保護管理策略與國家公園管理計劃的草案提供建議，也可貢獻時間、技能與資源，在國家公園中承擔各種職能。巴西《自然保護區(qū)系統(tǒng)法令》(2000)規(guī)定，執(zhí)行機構在建立國家公園時要聽取當?shù)孛癖姾推渌信d趣人的意見，在公開咨詢過程中，應明確地并用可理解的語言向居住在國家公園內(nèi)及周圍的民眾說明國家公園建立的有關情況[4]。

2 我國國家公園法律法規(guī)現(xiàn)狀

2.1現(xiàn)有法律法規(guī)相關規(guī)定與國家公園功能定位不協(xié)調(diào)

我國目前已建立了自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園等10余類自然保護地，總數(shù)達10000多處，其中國家級就有3000多處，約占陸地國土面積的18%左右，已超過世界14%的平均水平。各類已建自然保護地依據(jù)《自然保護區(qū)條例》、《風景名勝區(qū)條例》、《國家級森林公園管理辦法》等法規(guī)和規(guī)章進行管理，但這些法規(guī)和規(guī)章均與“國家公園的首要功能是重要自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性、原真性保護，同時兼具科研、教育、游憩等綜合功能”的功能定位不符，對國家公園建設管理起不到指導作用。

2.2 法律位階較低

我國自然保護地法律法規(guī)主要有《自然保護區(qū)條例》(1994)和《風景名勝區(qū)條例》(2006)，且均屬于行政法規(guī)，還有一些《森林公園管理辦法》、《地質(zhì)遺跡保護管理規(guī)定》、《國家濕地公園管理辦法(試行)》、《海洋特別保護區(qū)管理辦法》、《水利風景區(qū)管理辦法》等部門規(guī)章，法律位階較低，無法對其他相關法律起到統(tǒng)領作用，當條文的規(guī)定與其他法律產(chǎn)生矛盾時應當適用上位法，進一步削弱法規(guī)的實效。例如自然保護區(qū)內(nèi)存在土地、森林、草原、水、礦產(chǎn)等多種自然資源，這些資源都有專門立法進行保護和管理，對自然保護區(qū)進行管理時，一方面要符合《自然保護區(qū)條例》的要求，另一方面也要接受其他自然資源方面法律的制約。在實踐中，一旦發(fā)生糾紛和矛盾，屬于行政法規(guī)的《自然保護區(qū)條例》由于法律位階較低，無法與《草原法》、《森林法》、《礦產(chǎn)資源法》、《水法》以及《野生動物保護法》等高位階的法律進行對接和協(xié)調(diào)，使得自然保護區(qū)的管理目標難以實現(xiàn)。其他法律法規(guī)主要由有關職能部門頒布的部門規(guī)章、地方性法規(guī)、宏觀性法律組成，如《憲法》、《環(huán)境保護法》等，并不是針對國家公園的，對國家公園的管理缺乏指導作用。云南省制定出臺的《云南省國家公園管理條例》和黑龍江省出臺的《黑龍江省五大連池世界地質(zhì)公園保護條例》，均屬于地方性法規(guī)，在位階、合法性與示范力方面尚存在一定的問題。總體而言，我國國家公園的整體法律體系的位階較低。

2.3 法律法規(guī)體系不協(xié)調(diào)，缺乏整體性

我國現(xiàn)有的法律體系的形成更多的是過去部門利益糾葛的產(chǎn)物?，F(xiàn)有的各類自然保護地分別形成了《自然保護區(qū)條例》、《風景名勝區(qū)條例》、《國家級森林公園管理辦法》、《國家濕地公園管理辦法》、《水利風景區(qū)管理辦法》等條例及辦法，沒有在國家層面進行統(tǒng)一的立法，各部門法律內(nèi)容交叉，缺乏統(tǒng)一的指導思想，沒有進行統(tǒng)一的法律規(guī)范，法規(guī)之間相互沖突，立法模式缺乏整體性。這種現(xiàn)象的主要原因是我國自然資源產(chǎn)權制度不完善，導致土地、森林、生物等自然資源的過度利用和喪失。從法理上講，我國自然保護地自然資源所有權應屬國家或集體所有的明確權屬，但在管理過程中，產(chǎn)權主體虛置或被弱化，致使國家權益流失嚴重。同時，還導致一塊保護區(qū)域往往由多個部門同時設立多個自然保護地類型，給管理帶來混亂局面[10]。

2.4 缺少對公眾參與和社區(qū)發(fā)展的保障

雖然在我國的環(huán)境立法體系中有關于這種公眾參與制度的規(guī)定，例如在《環(huán)境保護法》(2014)中相關規(guī)定：“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務，并有權對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告?！币约啊皩ㄔO、管理自然保護區(qū)以及在有關的科學研究中做出顯著成績的單位和個人，由人民政府給予獎勵?！钡珜τ诖祟惖囊?guī)定都過于抽象，沒有具體的實施規(guī)定和條件，在實踐的過程中很難發(fā)揮作用。我國自然保護地內(nèi)社區(qū)居民大多保持自給自足的生活方式，其生產(chǎn)生活過于依賴于自然資源，而自然保護地的建立制約了區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，使得社區(qū)損失了部分既得利益或發(fā)展權利，承擔了一定的機會成本。目前在我國的自然保護地相關法律中，缺少國家公園管理參與方的利益分配機制，現(xiàn)有的政策法規(guī)將社區(qū)居民放置于一種孤立的狀態(tài)，使其缺乏共同建設國家公園的積極性，從而使自然資源也沒有得到應有的保護，在一定程度上威脅到自然保護區(qū)的生態(tài)環(huán)境的發(fā)展。對于社會公民和團隊，由于其在法律上的地位不明確，參與形式單一，同時，相關環(huán)境保護激勵機制和宣傳工作不到位，導致公眾缺乏保護自然環(huán)境的意識，損害了參與自然保護地建設的積極性。

3 相關建議

3.1確立符合我國國情的國家公園理念和立法目的

國家公園的定義及功能定位，是國家公園在管理和運行過程中，制定發(fā)展政策、管理目標，實施保護計劃、確定價值取向、確立管理體制的重要依據(jù)，是確立國家公園體制建設的指導思想，要體現(xiàn)國家公園的多種目標和價值，既要滿足當代人的需求，又不對后代人滿足其需求構成威脅，實現(xiàn)保護我國重要的、具體代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)完整性和原真性，為子孫后代留下寶貴自然遺產(chǎn)的。既要保護生態(tài)環(huán)境，維持生物多樣性，保證國家生態(tài)平衡，禁止不合理開發(fā)利用和人類活動干擾，在符合國家公園保護目標的前提下內(nèi)允許科學研究、環(huán)境教育、游憩體驗等活動，實現(xiàn)人與自然和諧相處，促進社會進步、經(jīng)濟發(fā)展。確立國家公園理念，為我國國家公園立法順利開展奠定基礎。

3.2制定效力位階較高的統(tǒng)領各類自然保護地的法律

制定出臺一部法律效力位階較高的《國家公園和自然保護地法》，健全國家公園等各類自然保護地法律制度體系，對于建立國家公園體制，完善自然保護地管理體制都是重要的保障。不論是對從試點推廣還是對全面建立國家公園制度體系，都是重要的根本性保障。從國家層面對國家公園等各類自然保護地進行立法，統(tǒng)一全國國家公園、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園等自然保護地政策，為國家公園建設、自然保護地體系整合優(yōu)化提出總體架構。提升法律位階，對部門立法分散的窠臼，削弱部門利益糾葛對法律制定的影響，建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分類科學、保護有力的自然保護地體系，切實推進建設統(tǒng)一、規(guī)范、高效的國家公園體制具體重大意義。

3.3建立體系完備、可操作性強的自然保護地法律架構

完善國家公園等自然保護地法律法規(guī)架構，以《國家公園和自然保護地法》為主干，將《<國家公園和自然保護地法>實施條例》和《國家公園條例》，修訂后的《自然保護區(qū)條例》和《風景名勝區(qū)條例》以及森林公園、地質(zhì)公園等其他自然保護地部門規(guī)章等納入，并制定國家公園總體規(guī)劃、功能分區(qū)、基礎設施建設、社區(qū)協(xié)調(diào)、生態(tài)保護補償、訪客管理、特許經(jīng)營等相關法規(guī)和標準規(guī)范，以及自然資源調(diào)查評估、巡護管理和生物多樣性監(jiān)測等技術規(guī)程，構成完整的法律法規(guī)體系，確立一個緊緊圍繞國家公園等自然保護地的法律文件群。細化法律法規(guī)內(nèi)容，增強法律法規(guī)的可操作性，并形成多種法律相互補充、相互制約的平衡型架構。同時，注重《國家公園和自然保護地法》要做好與現(xiàn)有的《憲法》、《環(huán)境保護法》、《森林法》、《土地法》、《文物保護法》、《水法》、《野生動物保護法》等相關法律之間的銜接與配合，使各個法律法規(guī)之間形成相互支撐的體系，共同服務于國家公園體制的建設。

圖1 國家公園等自然保護地法律架構

3.4 建立統(tǒng)一管理部門

為徹底解決我國現(xiàn)行自然保護地管理存在的多頭管理、政出多門、行業(yè)部門主導立法、缺少統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等突出問題，應準確把握和遵循自然生態(tài)系統(tǒng)的特點和規(guī)律，實現(xiàn)要素綜合、職能綜合、手段綜合，形成從山頂?shù)胶Ｑ蟮囊惑w化管理，維護生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性、多樣性和可持續(xù)性，增強自然生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的統(tǒng)一性和有效性。根據(jù)綜合生態(tài)系統(tǒng)管理思想和精簡、統(tǒng)一、高效的機構改革原則，以及一件事情由一個部門負責的原則，

建議整合相關自然保護地管理職能，組建一個部門統(tǒng)一負責國家公園等自然保護地的管理職責。

3.5 鼓勵公眾參與和促進社區(qū)發(fā)展

國家公園的設立在一定程度上會對區(qū)域范圍內(nèi)社區(qū)居民的生產(chǎn)生活方式產(chǎn)生限制，除傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活活動外，禁止一切與國家公園保護目標不一致的開發(fā)建設活動，降低社區(qū)居民對自然資源的依賴程度。同時，國家公園的建設也離不開社區(qū)居民的共同參與。因此，在制定出臺國家公園相關法律法規(guī)時，一定要明確社區(qū)居民的基本權益，并通過建立社區(qū)共建共管共享機制，鼓勵社區(qū)居民參與到國家公園的保護管理工作中，如參與生態(tài)公益崗位、社區(qū)服務公益崗位等，也要明確生態(tài)補償?shù)南嚓P政策制度，使社區(qū)居民在為生態(tài)保護做出貢獻的同時，充分享受保護帶來的生態(tài)紅利。此外，法律法規(guī)中要明確社會公眾在國家公園的建設管理過程中的體制機制，明確企業(yè)、社會組織、個人等社會公眾參與國家公園決策、執(zhí)行、監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)，鼓勵志愿者參與，使國家公園更具公共性、開放性，得到全社會的關注、支持和幫助。

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InternationalExperienceinLegislationofNationalParksandEnlightenmentstoChina

LI Boyan1LI Junsheng1WEI Dongying2ZHU Yanpeng1

(1.Chinese Research Academy of Environmental Sciences，Beijing 100012；2.Geographical Sciences Department of Beijing Normal University，Beijing 100875)

National park is the most important type of protected areas in China.Its main purpose is to protect nationally representative natural ecosystem with large areas.Legislation of national park is an important safeguard measure for establishment of the National Park system.Through research on international experience in legislation of national park and analysis of the current situation of China`s legal system of protected areas，the paper suggests that legislation of our country national park should establish the positioning of national park in China，make a higher level comprehensive law to other laws and regulations of protected areas，construct a sound and workable legal system，and set up a professional，powerful and resilient administration to manage protected areas and make sure the communities` basic right and the public′s involvement，hoping to provide experiences and references for establishment of the National Park system and perfection of protected areas management system.

national park；protected areas；Legislation；international experience

X21

A

1673-288X(2017)05-00020-04

項目資助：環(huán)境保護部業(yè)務經(jīng)費“國家公園”項目(2026006011)

李博炎，碩士，助理研究員，國家公園等自然保護地建設管理研究

通訊簡介：朱彥鵬，博士，助理研究員，主要研究方向為國家公園等自然保護地建設管理研究

文獻格式：李博炎 等.國際經(jīng)驗對我國國家公園立法的啟示[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2017，42(5)：20-23.