我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐進(jìn)展評述

劉桂環(huán) 文一惠 王冀韜 朱媛媛 謝 婧 馬 婭

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012)

我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐進(jìn)展評述

劉桂環(huán) 文一惠 王冀韜 朱媛媛 謝 婧 馬 婭

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012)

國家高度重視生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)工作，已投入上萬億元資金用于生態(tài)建設(shè)與保護(hù)，這些生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目空間差異明顯，側(cè)重于經(jīng)濟(jì)比較落后但生態(tài)功能相對重要的西北和西南地區(qū)。各地在推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐方面也積累了大量的經(jīng)驗(yàn)，形成了以基于環(huán)境質(zhì)量改善的財(cái)政激勵(lì)機(jī)制、基于生態(tài)環(huán)境因素的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制、面向區(qū)域合作的補(bǔ)償機(jī)制以及市場化補(bǔ)償機(jī)制為主要途徑的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償體系。作為一項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的矛盾協(xié)調(diào)機(jī)制，這些政策在不斷提升和維護(hù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)服務(wù)功能的基礎(chǔ)上，也呈現(xiàn)出良好的生態(tài)與社會(huì)效應(yīng)。為了更好的調(diào)動(dòng)各方積極性、保護(hù)好生態(tài)環(huán)境，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償還需要從頂層設(shè)計(jì)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與方式、資金來源與監(jiān)管等關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手推動(dòng)建立健全的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償；國家；地方；實(shí)踐進(jìn)展

中國共產(chǎn)黨十八大以來，習(xí)近平總書記對生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)提出一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，做出“綠水青山就是金山銀山”的重要論述，強(qiáng)調(diào)要正確處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展同生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，牢固樹立保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的理念。2016年12月，習(xí)近平總書記對生態(tài)文明建設(shè)作出了新的重要指示，提出生態(tài)文明建設(shè)是“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容，并強(qiáng)調(diào)要深化生態(tài)文明體制改革，盡快把生態(tài)文明制度的“四梁八柱”建立起來。2017年3月，李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中明確將“完善主體功能區(qū)制度和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”列為“深化生態(tài)文明體制改革”的重要內(nèi)容之一。自2005年12月《國務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》提出“要完善生態(tài)補(bǔ)償政策，盡快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”以來，黨和國家十分重視生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的研究與推進(jìn)，中共中央文件、國務(wù)院文件、政府工作報(bào)告等都明確提出加快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的要求，全國人大、全國政協(xié)連續(xù)多年將建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制列為兩會(huì)重點(diǎn)建議提案，這些都體現(xiàn)了社會(huì)各界對生態(tài)補(bǔ)償工作的高度重視。數(shù)十年來，我國針對森林、草原、荒漠、濕地、流域、水土保持和區(qū)域等重點(diǎn)領(lǐng)域先后實(shí)施了一系列重大工程，據(jù)初步計(jì)算，我國在生態(tài)保護(hù)與建設(shè)方面投入的資金高達(dá)上萬億元，雖然這些政策不全是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策，但實(shí)現(xiàn)了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)哪康?。與此同時(shí)，各地也在積極探索生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐，形成了補(bǔ)償范圍不斷擴(kuò)大、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不斷完善、補(bǔ)償形式多樣的激勵(lì)機(jī)制。為了進(jìn)一步貫徹落實(shí)國家對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作的要求，態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策還需要進(jìn)一步完善頂層設(shè)計(jì)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與方式、資金來源與監(jiān)管等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，保障生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策的有效實(shí)施。

1 生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)母拍钣蓙?/h2>

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，國外通常稱之為生態(tài)(環(huán)境)服務(wù)付費(fèi)(Payment for Ecosystem/Environmental Services，簡稱PES)，已發(fā)展成為國際上用以保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要手段和熱點(diǎn)研究領(lǐng)域。國內(nèi)外對于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償認(rèn)識的核心和目標(biāo)是一致的，即，保護(hù)和維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。國外生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是基于“付費(fèi)”行為而開展的，主要通過政府購買、市場交易和間接交易(如生態(tài)產(chǎn)品認(rèn)證計(jì)劃)等手段實(shí)現(xiàn)。綜合國內(nèi)外學(xué)者的研究并結(jié)合我國的實(shí)際情況，通常認(rèn)為，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是以保護(hù)和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本，以政府和市場等經(jīng)濟(jì)手段為主要方式，調(diào)節(jié)相關(guān)者利益關(guān)系的制度安排[1]。

關(guān)于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)奶岱?，在中共中央、國?wù)院印發(fā)的有關(guān)文件中出現(xiàn)過“生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償”“生態(tài)補(bǔ)償”“水環(huán)境補(bǔ)償”以及“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”等表述，目前較固定的提法為“生態(tài)補(bǔ)償”和“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”?！蛾P(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》(中發(fā)〔2015〕12號)、《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》(國辦發(fā)〔2016〕31號)、《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)意見》(財(cái)建〔2016〕928號)等文件采用“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”的提法，《生態(tài)文明體制改革總體方案》(中發(fā)〔2015〕25號)、《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》采用“生態(tài)補(bǔ)償”的提法?！端廴痉乐涡袆?dòng)計(jì)劃》采用“水環(huán)境補(bǔ)償”的提法。根據(jù)文件內(nèi)容，“水環(huán)境補(bǔ)償”側(cè)重于基于水質(zhì)目標(biāo)考核的雙向補(bǔ)償?shù)母拍?，“生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償”“生態(tài)補(bǔ)償”以及“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”側(cè)重于對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，本文以“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”提法為主。

2 國家生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償進(jìn)展及成效

2.1國家生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策框架體系正在不斷完善

新《環(huán)境保護(hù)法》第三十一條明確提出：國家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。國家加大對生態(tài)保護(hù)地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)落實(shí)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金，確保其用于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。國家指導(dǎo)受益地區(qū)和生態(tài)保護(hù)地區(qū)人民政府通過協(xié)商或者按照市場規(guī)則進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。2015年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》(中發(fā)〔2015〕12號)、《生態(tài)文明體制改革總體方案》(中發(fā)〔2015〕25號)等關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)專題部署的系列文件中，將生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制列為生態(tài)文明制度體系的重要內(nèi)容。2016年3月，《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》(中發(fā)〔2016〕31號)，明確了我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作的路線圖，2016年12月，財(cái)政部、環(huán)保部、發(fā)改委、水利部聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)意見》(財(cái)建〔2016〕928號)，對流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)目傮w要求、工作目標(biāo)、主要內(nèi)容以及保障措施等提出了具體安排。

2.2 國家生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償存在明顯的空間分異特征

數(shù)十年來，我國針對森林、草原、荒漠、濕地、流域、水土保持和區(qū)域等重點(diǎn)領(lǐng)域先后實(shí)施了一系列重大工程，并投入了大量的資金[2]，據(jù)初步計(jì)算，我國在生態(tài)保護(hù)與建設(shè)方面的政策20余項(xiàng)，投入的資金高達(dá)上萬億元，雖然這些政策不全是嚴(yán)格意義上的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策，但呈現(xiàn)出了良好的生態(tài)與社會(huì)效應(yīng)[3]。

經(jīng)過梳理，目前已經(jīng)實(shí)施的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償在空間上有明顯分異，在不同省份之間差別較大，總體呈現(xiàn)東南部少西北部多的空間格局(圖1)。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策對經(jīng)濟(jì)比較落后但生態(tài)功能相對重要的西北和西南地區(qū)有所側(cè)重，東北地區(qū)居中，華北、華東和華南地區(qū)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策較少。內(nèi)蒙古、陜西和甘肅受到13項(xiàng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策的惠益，為全國最高；山西有12項(xiàng)，青海和寧夏有11項(xiàng)，也處于較高水平。各自治區(qū)受到了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策的重點(diǎn)關(guān)注，內(nèi)蒙古有13項(xiàng)，寧夏有11項(xiàng)，新疆和西藏有9項(xiàng)，廣西有7項(xiàng)。

從單項(xiàng)政策覆蓋范圍來看，所有生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策中，有2項(xiàng)在除港澳臺(tái)以外的31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)全部實(shí)施，分別是國家森林生態(tài)效益補(bǔ)償和濕地補(bǔ)貼資金。其余20項(xiàng)在部分省份實(shí)施，其中，最少為1個(gè)省，是西藏的生態(tài)安全屏障保護(hù)與建設(shè)和青海的三江源國家生態(tài)保護(hù)綜合試驗(yàn)區(qū)；最多為退耕還林(草)工程，在25個(gè)省實(shí)施。森林生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償在北方和西部地區(qū)分布較多，東部地區(qū)分布較少；草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償惠及北部與西部牧區(qū)；荒漠生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償側(cè)重西北各省區(qū)；水土保持生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償集中在內(nèi)蒙古西部以南、川黔湘三省以北的區(qū)域；區(qū)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償在東部沿海地區(qū)較少，在其他地區(qū)分布較為均勻。流域生態(tài)補(bǔ)償主要集中在安徽、浙江和廣東與上游的福建、江西、廣西等地區(qū)(圖2)。其中，濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償因在全國實(shí)施，因而未在圖中呈現(xiàn)。

圖1 生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策空間分布情況

圖2 不同類型生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策分布情況

作為一項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的矛盾協(xié)調(diào)機(jī)制，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策在不斷提升和維護(hù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)服務(wù)功能的基礎(chǔ)上，也呈現(xiàn)出良好的生態(tài)與社會(huì)效應(yīng)。經(jīng)過補(bǔ)償，各類生態(tài)保護(hù)區(qū)域面積均有增加，當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)服務(wù)功能得到提升，農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)條件逐步改善，帶動(dòng)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展，同時(shí)通過易地搬遷、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、完善社會(huì)保障配套政策等多措并舉，使當(dāng)?shù)刂鸩阶呱仙a(chǎn)發(fā)展、生活富裕和生態(tài)良好的生態(tài)文明發(fā)展道路[4](見表1)。

3 各地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹饕龇?/h2>

各地在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐上形式多樣，政策、制度、措施不斷完善，個(gè)別地方的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐更是超前于國家層面推進(jìn)的工作?？傮w來看，地方生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐大致分為四類：一是基于環(huán)境質(zhì)量改善的財(cái)政激勵(lì)機(jī)制，二是基于生態(tài)環(huán)境因素的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，三是面向區(qū)域合作的補(bǔ)償機(jī)制，四是市場化補(bǔ)償機(jī)制。

表1 我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策匯總及實(shí)施效果分析

3.1 基于環(huán)境質(zhì)量改善的財(cái)政激勵(lì)機(jī)制

近年來，各地在水環(huán)境質(zhì)量改善、空氣質(zhì)量改善等領(lǐng)域開展了基于環(huán)境質(zhì)量改善的財(cái)政激勵(lì)政策。主要做法是，以環(huán)境質(zhì)量改善或者達(dá)標(biāo)為目標(biāo)，通過建立配套的財(cái)政機(jī)制，輔以考核監(jiān)管等手段，激勵(lì)轄區(qū)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)達(dá)標(biāo)，促進(jìn)不達(dá)標(biāo)地區(qū)加快環(huán)境質(zhì)量改善步伐。各地由于情況不同，在激勵(lì)資金、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償因子、資金來源等方面有不少差異。

截止目前，全國已有近20個(gè)省份相繼出臺(tái)了基于水質(zhì)目標(biāo)考核的補(bǔ)償政策，其中，江蘇、浙江、江西、山東、河南、湖北、四川、貴州、云南等省實(shí)行了上下游超標(biāo)賠償或達(dá)標(biāo)補(bǔ)償機(jī)制，北京、河北、山西、遼寧、湖南等省實(shí)行了基于水質(zhì)目標(biāo)考核的財(cái)政資金扣繳機(jī)制。2011年底，陜西省向渭河上游的甘肅省定西、天水兩市各交付渭河上游水質(zhì)保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償資金300萬元，成為全國首例自主開展的省際生態(tài)補(bǔ)償。根據(jù)上下游出境斷面的水質(zhì)狀況，考慮污染物濃度超標(biāo)倍數(shù)、污染物通量、水質(zhì)達(dá)標(biāo)率等因素，建立“超標(biāo)賠償”和“達(dá)標(biāo)補(bǔ)償”的財(cái)政激勵(lì)機(jī)制，已經(jīng)成為我國流域共同開展綜合治理的重要手段。

在空氣質(zhì)量方面，天津、山東、河南、湖北、四川等省以及貴陽、銀川等城市，探索建立環(huán)境空氣質(zhì)量補(bǔ)償機(jī)制，主要是以環(huán)境空氣質(zhì)量改善為導(dǎo)向，依據(jù)轄區(qū)空氣達(dá)標(biāo)考核情況予以不同標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)環(huán)境空氣質(zhì)量改善目標(biāo)下的財(cái)政資金分配。

3.2 基于生態(tài)環(huán)境因素的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制

各地在基于生態(tài)環(huán)境因素的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制方面開展了積極的探索，形成了多種模式。江蘇先行先試，在全國首創(chuàng)生態(tài)保護(hù)紅線生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，按照生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域的級別、類型、面積以及地區(qū)財(cái)政保障能力等因素確定補(bǔ)償資金。浙江、福建、江西、廣東等以水環(huán)境、森林生態(tài)、水資源等反映區(qū)域生態(tài)功能和環(huán)境質(zhì)量的基本要素為分配依據(jù)，設(shè)置相關(guān)補(bǔ)償因素和權(quán)重，建立生態(tài)環(huán)保財(cái)力轉(zhuǎn)移支付資金。浙江省在積極推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償資金與生態(tài)公益林補(bǔ)償政策等進(jìn)行有機(jī)整合，下一步還將研究建立健全節(jié)能減排獎(jiǎng)懲制度、生態(tài)功能區(qū)“環(huán)境年金”制度等，形成更加綜合、系統(tǒng)的綠色發(fā)展財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制。此外，在森林生態(tài)效益方面，有近30省份建立了省級財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金。黑龍江、山東、廣東等省份還安排了專項(xiàng)資金用于濕地保護(hù)。

3.3 面向區(qū)域合作的補(bǔ)償機(jī)制

面向區(qū)域合作的補(bǔ)償機(jī)制與前面兩種類型不同，是一種“造血型”補(bǔ)償方式，通過將補(bǔ)償資金轉(zhuǎn)化為技術(shù)或產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目形成造血機(jī)能與自我發(fā)展機(jī)制，使外部補(bǔ)償轉(zhuǎn)化為自我積累能力和自我發(fā)展能力。目前各地實(shí)踐中比較成熟的做法有園區(qū)合作(異地開發(fā))、對口協(xié)作、設(shè)立生態(tài)崗位等。浙江金華與磐安的園區(qū)合作是最早的園區(qū)合作探索，之后，浙江紹興市也探索了類似做法，由環(huán)境容量資源相對豐富地區(qū)向環(huán)境敏感地區(qū)提供發(fā)展空間，建立“異地開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償試驗(yàn)區(qū)”，促進(jìn)生產(chǎn)力合理布局，進(jìn)一步增強(qiáng)環(huán)境敏感地區(qū)發(fā)展動(dòng)能。南水北調(diào)中線工程受水區(qū)的北京市、天津市通過對口協(xié)作對丹江口庫區(qū)及上游地區(qū)的湖北、河南、陜西等省進(jìn)行補(bǔ)償。青海省在國家草原生態(tài)保護(hù)獎(jiǎng)補(bǔ)配套資金的基礎(chǔ)上，率先在三江源探索草原生態(tài)管護(hù)公益崗位試點(diǎn)，每2000公頃設(shè)置1名草原管護(hù)員，全省新增草原生態(tài)管護(hù)員13894名。

3.4 市場化補(bǔ)償機(jī)制

市場化補(bǔ)償機(jī)制是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)充，盡可能實(shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)服務(wù)的價(jià)值化和有償使用。安徽省黃山市在生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)二期中積極探索設(shè)立新安江綠色發(fā)展基金，充分利用市場配置資源，鼓勵(lì)支持社會(huì)力量投入新安江保護(hù)與建設(shè)。水權(quán)交易也是一種市場化手段，我國較早實(shí)施水權(quán)交易的案例是2000年東陽-義烏的水權(quán)交易，之后出現(xiàn)了甘肅洪水河灌溉區(qū)水票交易試點(diǎn)、內(nèi)蒙古以及寧夏等地的水權(quán)交易試點(diǎn)等。隨著2016年6月28日中國水權(quán)交易所正式掛牌營業(yè)，北京市與河北、山西，河南新密市與平頂山市等多地通過協(xié)議轉(zhuǎn)讓的方式進(jìn)行了簽約。

4 我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制存在的問題

從我國生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐情況也不難發(fā)現(xiàn)，有些生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策已經(jīng)實(shí)施多年，補(bǔ)償范圍偏小、標(biāo)準(zhǔn)偏低、重復(fù)補(bǔ)償、形式單一、長效機(jī)制不足等問題逐漸顯現(xiàn)，需優(yōu)化調(diào)整，具體體現(xiàn)在以下五個(gè)方面：

4.1 生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償立法相對滯后

目前我國的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策面臨缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和政策協(xié)調(diào)的問題。各項(xiàng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策由不同部門主導(dǎo)，缺乏協(xié)調(diào)性，各部門間可能存在利益沖突，難以充分溝通配合。雖然國家和地方圍繞生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償立法已經(jīng)做了大量工作，但是尚未針對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度進(jìn)行專門立法，相關(guān)法律規(guī)定分散在多部法律之中，缺乏系統(tǒng)性和可操作性。不同生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策適用不同的管理規(guī)定，缺乏根本性、原則性、綱領(lǐng)性的法律制度予以規(guī)范[5]。

4.2 生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系尚不完善

各項(xiàng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策對于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定鮮有考慮空間差異與時(shí)間變化，存在“一刀切”的現(xiàn)象。同一套補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)適用于具有不同生態(tài)環(huán)境特點(diǎn)的地區(qū)，則使得相關(guān)政策并不能因地制宜解決當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境問題[6]。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)隨時(shí)間的改變不足，使得補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低。例如，隨著牛羊肉價(jià)格上漲，草畜平衡補(bǔ)助不足以彌補(bǔ)生產(chǎn)成本增加和減畜的經(jīng)濟(jì)損失；集體所有國家級公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，不足以支撐林木維護(hù)成本。此外，由于多數(shù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)不具有空間替代性，而各區(qū)域生態(tài)建設(shè)和保護(hù)的管理成本及損失的機(jī)會(huì)成本差異較大，生態(tài)效益具有明顯的空間差異。

4.3 生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償形式單一

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策的多元化補(bǔ)償方式尚未形成，目前仍以中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的縱向方式為主?？v向補(bǔ)償方式為地方生態(tài)保護(hù)提供了資金基礎(chǔ)，但存在一系列弊端，例如地方會(huì)以地方利益最大化為目標(biāo)影響中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資源的分配，縱向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付的責(zé)任邊界模糊，弱化資金使用效率的管理責(zé)任等[7]。

4.4 生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金來源有限

目前，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)馁Y金來源以中央財(cái)政和投資的投入為主，地方政府的投入為輔，對于社會(huì)資金的使用較為有限。一些補(bǔ)償政策通過相關(guān)行政手段強(qiáng)制地方政府支出，例如國家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程的相關(guān)法規(guī)規(guī)定，中央財(cái)政補(bǔ)助比例不超過全省項(xiàng)目投資總額的70%[8]。而一些生態(tài)政策考慮到地方政府的財(cái)政狀況等因素，全部由中央出資，例如退耕還林(草)工程、西藏的生態(tài)安全屏障保護(hù)與建設(shè)和青海三江源的國家生態(tài)保護(hù)。

4.5 生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金監(jiān)管機(jī)制還未建立

當(dāng)前生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償相關(guān)資金由財(cái)政部發(fā)布的針對各項(xiàng)補(bǔ)償政策的法規(guī)監(jiān)管。例如，國家森林生態(tài)效益補(bǔ)償適用于《中央財(cái)政林業(yè)補(bǔ)助資金管理辦法》，草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助適用于《中央財(cái)政農(nóng)業(yè)資源及生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助資金管理辦法》，國家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程相關(guān)資金受到《中央財(cái)政小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和國家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程補(bǔ)助專項(xiàng)資金管理辦法》的監(jiān)管。相關(guān)法規(guī)將資金監(jiān)督與檢查的責(zé)任下放至各級財(cái)政及生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策負(fù)責(zé)部門(如林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利)，使得相關(guān)部門既下?lián)苜Y金又管理資金，第三方的監(jiān)管缺失，影響資金的有效監(jiān)管[9]。

5 完善我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)恼呓ㄗh

雖然我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策已經(jīng)取得了良好的效果，但是為了更好的發(fā)揮生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償在推進(jìn)保護(hù)與發(fā)展中的作用，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策還需要進(jìn)一步完善頂層設(shè)計(jì)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與方式、資金來源與監(jiān)管等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，保障生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策的有效實(shí)施。

5.1 推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法制化

加快推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例的出臺(tái)，將生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康?、原則、范圍、類型、權(quán)責(zé)、標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施、監(jiān)管等內(nèi)容的基本框架固定下來。對于不同領(lǐng)域的差異性，需要制定各領(lǐng)域的單行法規(guī)，分領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償法規(guī)要有較強(qiáng)的可操作性和針對性，對實(shí)現(xiàn)的責(zé)任主體和利益相關(guān)方做出明確界定，對生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系、監(jiān)督評估規(guī)范等做出詳細(xì)的說明。

5.2 靈活設(shè)定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》指出，要加快建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系，根據(jù)各領(lǐng)域、不同類型地區(qū)特點(diǎn)，以生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)出能力為基礎(chǔ)，完善測算方法，分別制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。要根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)明確劃分生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)念愋?，根?jù)空間范圍劃分等級，探索并明確影響生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)鍵因子，尋找一個(gè)或幾個(gè)特定的影響補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定的參數(shù)[10]，并動(dòng)員各利益相關(guān)者參與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定，監(jiān)督項(xiàng)目管理者，減少尋租行為。

5.3 推進(jìn)多元生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方式

橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償通過采用公共政策或市場化手段，對不具有行政隸屬關(guān)系但生態(tài)關(guān)系密切的地區(qū)間的利益關(guān)系進(jìn)行調(diào)整。2016年四部門印發(fā)的《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)意見》對橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)目傮w要求、工作目標(biāo)、主要內(nèi)容和保障措施等提出了具體安排。目前，我國橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償目前還處于起步階段，需要根據(jù)已有經(jīng)驗(yàn)，以“試點(diǎn)先行、穩(wěn)步實(shí)施”為基本原則，結(jié)合區(qū)域的自然地理與資源環(huán)境特征，考量區(qū)域內(nèi)部社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的差異，進(jìn)一步推動(dòng)橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施[11]。橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償要積極引導(dǎo)利益相關(guān)者的參與，包括政府、企業(yè)、居民、社會(huì)團(tuán)體、非政府組織等，確保制度設(shè)計(jì)能夠照顧到利益相關(guān)方的訴求。

5.4 拓展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金來源

吸收社會(huì)資本，需要按照“誰投資、誰受益”的原則，通過優(yōu)惠政策鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資金進(jìn)入生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償領(lǐng)域。例如，通過發(fā)放免息或低息貸款、延長貸款期限、稅收減免等財(cái)稅政策，拉動(dòng)社會(huì)資本投資積極參與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償[12]。此外，非政府組織的參與也應(yīng)予以鼓勵(lì)。世界自然基金會(huì)(WWF)、保護(hù)國際基金會(huì)(CI)、全球環(huán)境基金會(huì) (GEF)等，都對我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償有實(shí)質(zhì)性的資金投入。國際非政府環(huán)保組織常以項(xiàng)目、捐款的形式進(jìn)行補(bǔ)償，需要地方有較為高效的財(cái)政管理體系加以配合。推動(dòng)公眾參與，要充分利用我國較高的居民儲(chǔ)蓄，通過發(fā)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償債券、生態(tài)彩票等形式吸引居民儲(chǔ)蓄等民間閑散資金投入到生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償[13]。

5.5 完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金監(jiān)管

建立健全有利于形成主體功能區(qū)的績效考核評價(jià)體系，建立“天—地”一體化生態(tài)環(huán)境動(dòng)態(tài)監(jiān)控體系與第三方獨(dú)立評估機(jī)制，結(jié)合資金分配使用，科學(xué)評估生態(tài)補(bǔ)償效益，確保生態(tài)補(bǔ)償政策落到實(shí)處，發(fā)揮最大效益。充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)在生態(tài)補(bǔ)償中的作用，從源頭上為生態(tài)補(bǔ)償提供充足的依據(jù)，也為生態(tài)補(bǔ)償政策周期內(nèi)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變化做好數(shù)據(jù)支持，為生態(tài)補(bǔ)償?shù)目冃гu估打下良好的基礎(chǔ)。通過系統(tǒng)的資金績效考核與生態(tài)效益評估，確定地方的生態(tài)保護(hù)成效與資金利用效率，并將結(jié)果與后續(xù)補(bǔ)償資金投入關(guān)聯(lián)，以激勵(lì)地方切實(shí)將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金投入到相關(guān)領(lǐng)域。

6 小 結(jié)

根據(jù)黨中央、國務(wù)院對生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償已經(jīng)成為全面深化改革的一個(gè)重要著力點(diǎn)，社會(huì)各界對此寄予厚望。目前我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償框架體系已經(jīng)基本搭建起來，流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償成為我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償研究與實(shí)踐的重點(diǎn)領(lǐng)域，對于流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償主體界定、定量化、績效評估等關(guān)鍵問題的研究與實(shí)踐逐漸進(jìn)入高峰時(shí)期，部分省份已經(jīng)在全省范圍內(nèi)建立流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。在國家的推動(dòng)下，流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償已經(jīng)踏出省門，走向跨省流域聯(lián)防共治的道路。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償在中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的推動(dòng)下已經(jīng)相對成熟，草原、森林、濕地等領(lǐng)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償通過國家推動(dòng)和自主探索已經(jīng)全面鋪開，耕地、荒漠、水土保持等生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償也開始試水，可以說我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作取得了非常積極的進(jìn)展和成績，為我國建立健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制奠定了良好的工作基礎(chǔ)。但是，從我國生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐情況也不難發(fā)現(xiàn)，有些生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策已經(jīng)實(shí)施多年，補(bǔ)償范圍偏小、標(biāo)準(zhǔn)偏低、重復(fù)補(bǔ)償、形式單一、長效機(jī)制不足等問題逐漸顯現(xiàn)，需優(yōu)化調(diào)整，有些政策則初步建立，還需不斷健全完善，這與加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的總體要求還有差距。今后，各部門和各地方應(yīng)將國家對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)男乱舐鋵?shí)到具體行動(dòng)中，積極采取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、橫向補(bǔ)償、市場交易等方式，在生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本和生態(tài)服務(wù)價(jià)值的基礎(chǔ)上，對生態(tài)保護(hù)者給予合理補(bǔ)償，明確界定生態(tài)保護(hù)者與受益者的權(quán)利義務(wù)，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)經(jīng)濟(jì)外部性內(nèi)部化，逐步形成綜合補(bǔ)償與分類補(bǔ)償相結(jié)合、多種補(bǔ)償方式互為補(bǔ)充的生態(tài)補(bǔ)償制度，統(tǒng)籌生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和超載人口有序轉(zhuǎn)移等任務(wù)，對促進(jìn)發(fā)達(dá)地區(qū)和貧困地區(qū)共享改革發(fā)展成果，對于加快建設(shè)生態(tài)文明具有重要意義。

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ReviewonChineseEcologicalCompensationPracticalDevelopment

LIU Guihuan WEN Yihui WANG Jintao ZHU Yuanyuan XIE Jing MA Ya

(Chinese Academy for Environmental Planning，Beijing，100012)

Chinese government attaches great importance to ecological compensation mechanism construction，and billions Yuan funds have been invested on ecological construction and protection.These projects showed obvious space difference，focusing on the southwest and northwest regions of the relatively backward economy but important ecological functions.The local governments also accumulated a lot of experience on ecological compensation，formed by financial incentive mechanism based on environment quality improvement，transfer payment mechanism based on the ecological environment factors，the compensation mechanism based on regional cooperation，and the compensation mechanism of marketization.As a coordination mechanism between economic development and ecological environment protection，these policies present good ecological and social effects.In order to stimulate the initiative of stakeholders，ecological compensation needs to be improved from the top design，compensation standards and methods，funding sources and management.

Ecological Compensation；Practical Development

X21

A

1673-288X(2017)05-00014-06

國家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃課題(2016YFC0503405)和國家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目(51379084)

劉桂環(huán)，研究員，博士，主要從事生態(tài)補(bǔ)償、環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策研究

文獻(xiàn)格式：劉桂環(huán) 等.我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐進(jìn)展評述[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2017，42(5)：14-19.