歐盟農(nóng)產(chǎn)品市場調(diào)控政策研究

孔維升，麻吉亮

(1商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟合作研究院，北京 100710； 2中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與發(fā)展研究所，北京 100081)

歐盟農(nóng)產(chǎn)品市場調(diào)控政策研究

孔維升1，麻吉亮2

(1商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟合作研究院，北京 100710；2中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與發(fā)展研究所，北京 100081)

歐盟是農(nóng)產(chǎn)品市場調(diào)控政策體系發(fā)展較為健全的地區(qū)之一，其政策的制定不光對全球農(nóng)產(chǎn)品市場產(chǎn)生著重要的影響，并且為我國提供了很好的借鑒，值得深入研究。本文基于《共同農(nóng)業(yè)政策》(CAP)對歐盟農(nóng)產(chǎn)品市場調(diào)控政策的發(fā)展歷史和調(diào)控工具進(jìn)行系統(tǒng)研究，總結(jié)其政策制定和實施的經(jīng)驗。可以發(fā)現(xiàn)，歐盟農(nóng)產(chǎn)品市場調(diào)控政策演變的總體趨勢是愈加弱化對農(nóng)產(chǎn)品市場的直接干預(yù)，強調(diào)市場價格信號的作用；保障農(nóng)民收入、政策目標(biāo)的實現(xiàn)，已經(jīng)脫離了價格支持政策手段，以市場化工具替代；其政策目標(biāo)定位更加科學(xué)化、多元化，注重互補性。

歐盟；農(nóng)產(chǎn)品；市場調(diào)控；政策評述

歐盟農(nóng)產(chǎn)品市場調(diào)控政策的制定和實施依托于《共同農(nóng)業(yè)政策》框架下進(jìn)行的。當(dāng)前我國正在經(jīng)歷的“政策成本高、政府庫存高”的農(nóng)產(chǎn)品市場調(diào)控政策困境，在歐盟政策實踐的早期也有過同樣的經(jīng)歷。因此，歐盟農(nóng)產(chǎn)品市場調(diào)控政策的研究對我國農(nóng)產(chǎn)品市場調(diào)控政策的優(yōu)化具有重要的理論和實踐意義。從已有的研究來看，學(xué)者們多數(shù)集中于歐盟《共同農(nóng)業(yè)政策》的改革進(jìn)程和發(fā)展歷史[1-2]和歐盟農(nóng)業(yè)支持體系的構(gòu)建和補貼工具的使用[3-4]，卻很少從農(nóng)產(chǎn)品市場調(diào)控政策的視角進(jìn)行研究?；诖?，本文以農(nóng)產(chǎn)品市場調(diào)控政策作為研究的核心，以此為出發(fā)點對歐盟的政策演變、政策工具的使用等進(jìn)行研究，試圖從中發(fā)現(xiàn)值得借鑒的規(guī)律。

1 歐盟農(nóng)產(chǎn)品市場調(diào)控政策的發(fā)展歷程

1.1 政策初步形成時期(1960—1980年)

在經(jīng)歷了第一次世界大戰(zhàn)和第二次世界大戰(zhàn)以后，西歐國家農(nóng)業(yè)生產(chǎn)嚴(yán)重受挫，農(nóng)產(chǎn)品供給嚴(yán)重短缺，多數(shù)國家都存在較大的貿(mào)易逆差，農(nóng)民收入較低。歐洲國家開始尋求聯(lián)盟并于1957年3月，德國、法國、意大利、荷蘭、比利時和盧森堡六個國家簽訂《羅馬條約》，組成歐盟的前身歐洲經(jīng)濟共同體。歐共體統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)政策出臺則是在歐共體成立后第五年才得以出臺，此前由于各成員國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和資源稟賦的差異，實行共同的農(nóng)業(yè)政策在他們之間產(chǎn)生不同影響，各國的政策傾向也都存在分歧，因此難以達(dá)成各方滿意的農(nóng)業(yè)政策。1962年簽訂的《建立農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)一市場的折中協(xié)議》是實行共同農(nóng)業(yè)政策的開端，并成立“歐洲農(nóng)業(yè)指導(dǎo)和保障基金”為歐共體共同農(nóng)業(yè)政策的實施提供資金支持。

1960年的共同農(nóng)業(yè)政策主要目標(biāo)在于迅速恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平和保障糧食安全。此時建立了以目標(biāo)價格、基于可變關(guān)稅的門檻價格、干預(yù)價格、出口補貼等為主要工具的市場調(diào)控措施以支持農(nóng)產(chǎn)品價格，刺激生產(chǎn)。這一時期歐洲主要地區(qū)氣候條件適宜，加上共同農(nóng)業(yè)政策的激勵，部分農(nóng)產(chǎn)品很快出現(xiàn)了產(chǎn)出過剩，特別是小麥、糖和牛奶等過剩導(dǎo)致價格調(diào)控成本大幅增加，財政負(fù)擔(dān)加重。歐共體農(nóng)業(yè)委員西科·曼斯霍爾特提交了《關(guān)于歐共體農(nóng)業(yè)改革的備忘錄》，認(rèn)為農(nóng)民數(shù)量過多、生產(chǎn)效率低下是導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過剩和農(nóng)民收入較低的根源，最終管理委員會通過三項指令：一是為低收入農(nóng)民提供農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化資金支持；二是對55歲以上的農(nóng)民發(fā)放一次性補助或年金放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，進(jìn)行土地重新分配；三是加強對農(nóng)民技能培訓(xùn)，促進(jìn)農(nóng)民在非農(nóng)業(yè)部門就業(yè)。但是，這些舉措并沒有改變歐共體生產(chǎn)過剩的問題，價格調(diào)控政策仍然維持。

歐共體對其共同農(nóng)業(yè)政策的第一次改革正是在這種產(chǎn)品過剩日益嚴(yán)重的情況下進(jìn)行的。進(jìn)入1980年，歐共體農(nóng)業(yè)政策預(yù)算比重一直高于60%，基于儲備的價格調(diào)控政策造成了巨大的財政壓力，改革迫在眉睫。1984年，首先對過剩最為嚴(yán)重的牛奶實施生產(chǎn)配額管理，限制其供應(yīng)，但是并沒有根本解決牛奶過剩問題。1988年嘗試“穩(wěn)定器改革方案”，主要包含：(1)確定谷物生產(chǎn)的最高保證量作為產(chǎn)量上限；(2)如果產(chǎn)量超過最高保證量，則降低該農(nóng)產(chǎn)品價格，并且通過行政手段追究生產(chǎn)責(zé)任人的責(zé)任。但是此舉改革效果仍然差強人意，并且操作方式遭到法國和德國的強烈反對，以失敗告終。

1.2 市場化改革時期(1992—2002年)

1960—1980年，歐洲農(nóng)業(yè)政策的改革并沒有取得根本性進(jìn)展，特別是與產(chǎn)量和價格掛鉤的農(nóng)業(yè)支持政策，導(dǎo)致生產(chǎn)過剩與政策成本過高的問題十分棘手。財政預(yù)算危機十分嚴(yán)重，且此時WTO關(guān)貿(mào)總協(xié)定開始就農(nóng)業(yè)進(jìn)行談判，給歐盟內(nèi)部農(nóng)業(yè)政策改革帶來壓力。

1992年，農(nóng)業(yè)委員麥克薩利簽發(fā)了《共同農(nóng)業(yè)政策的發(fā)展與未來的反思》，提出已有的政策無法實現(xiàn)其目標(biāo)，因而提出新一輪政策改革方案。此次改革是共同農(nóng)業(yè)政策最為革命性的改革，并且成效十分顯著，具有重要意義。

麥克薩利改革的主要內(nèi)容為：(1)降低谷物等農(nóng)作物價格支持水平，并降低谷物目標(biāo)價格水平，逐步實現(xiàn)歐共體內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價格與國際市場價格接軌。(2)應(yīng)對市場波動，實行對農(nóng)民的補償援助或補償金制度，并按照固定面積或過去年份的生產(chǎn)情況支付補貼，與當(dāng)期產(chǎn)量不掛鉤以避免農(nóng)業(yè)當(dāng)期產(chǎn)出擴大。(3)執(zhí)行土地休耕計劃，第一年以輪作方式休耕的土地達(dá)到總耕地面積的15%。此外，相配套的還包括對農(nóng)民支付環(huán)境保護(hù)補貼、農(nóng)地造林補貼、農(nóng)民提前退休補貼等補充性措施促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提升、代際交替和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

麥克薩利改革意義重大。第一，由于此次市場化改革在農(nóng)業(yè)補貼上的讓步，促成了管帽總協(xié)定成員國簽訂《烏拉圭回合最后協(xié)議》，與其他成員國達(dá)成一致，維護(hù)了歐盟成員國的共同利益。第二，麥克薩利改革最為突出的特點在于以直接補貼代替價格支持，實現(xiàn)了價格支持與農(nóng)業(yè)補貼相分離。這意味著減少對價格形成機制的直接干預(yù)，減少對價格的扭曲效應(yīng)，消費者和下游產(chǎn)業(yè)成本降低，社會總福利得以提高。第三，減少了歐盟與世界其他各國的貿(mào)易紛爭，促進(jìn)了歐盟農(nóng)產(chǎn)品出口。

雖然1992年歐盟的農(nóng)業(yè)政策改革總體上取得了顯著效果，農(nóng)產(chǎn)品過剩的情況大幅減少，農(nóng)業(yè)收入逐步提高。但是進(jìn)入2000年以后，歐盟又面臨著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和環(huán)境治理的新任務(wù)。這一時期，歐盟內(nèi)部大農(nóng)場主和小農(nóng)場主之間收入公平問題受到關(guān)注，農(nóng)業(yè)勞動力大量外流，農(nóng)業(yè)人口老齡化，區(qū)域發(fā)展不平衡以及農(nóng)業(yè)污染等問題亟需解決。因此，在《2000年議程》中增加了對環(huán)境、衛(wèi)生和生態(tài)問題的關(guān)注。同時，該議程進(jìn)一步降低了對農(nóng)產(chǎn)品的價格支持水平，設(shè)立了農(nóng)村發(fā)展計劃基金用于對年輕農(nóng)業(yè)勞動力創(chuàng)業(yè)資助、提前退休計劃、落后地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展補償援助和對農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)項目支持。

1.3 市場化改革強化時期(2003—2012年)

這一時期，由于歐盟東擴和世界貿(mào)易組織協(xié)定要求，歐盟的共同農(nóng)業(yè)政策改革繼續(xù)深化，以適應(yīng)新的外部環(huán)境。首先，由于新的成員國加入，歐盟如果按照2001年的農(nóng)業(yè)補貼標(biāo)準(zhǔn)，其直接支付總額可能提高至少3～4倍，財政負(fù)擔(dān)加重。第二，為了履行歐盟在農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易談判中的承諾，仍存在繼續(xù)降低其農(nóng)業(yè)補貼的壓力，特別是在新一輪WTO談判中，歐盟“黃箱”政策和“藍(lán)箱”政策使用量都遭到世界貿(mào)易組織質(zhì)疑。第三，在歐盟成員國內(nèi)部，各國之間因為權(quán)利和義務(wù)不對等的問題產(chǎn)生嚴(yán)重矛盾，成為此次共同農(nóng)業(yè)政策改革的政治內(nèi)因。為了應(yīng)對上述問題，歐盟在2003年進(jìn)行的共同農(nóng)業(yè)政策改革中將其目標(biāo)設(shè)定為降低財政預(yù)算、保障農(nóng)民收入，發(fā)展綠色、無污染的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)質(zhì)量提升、市場化改革及農(nóng)村區(qū)域發(fā)展。

2003年的共同農(nóng)業(yè)政策改革對直接補貼方式進(jìn)行深入的脫鉤化改革，實行“單一農(nóng)業(yè)支付。生產(chǎn)者所獲得的農(nóng)業(yè)補貼基于其在2000—2002年間的歷史生產(chǎn)數(shù)據(jù)，獨立于當(dāng)期生產(chǎn)情況。補貼所涉及的品種為小麥、玉米、高粱和大麥等谷物，油菜、大豆、向日葵等油料作物，以及其他纖維作物等。各成員國可以根據(jù)自身情況選擇基于區(qū)域還是農(nóng)場水平上進(jìn)行補貼。單一農(nóng)業(yè)支付不會對農(nóng)戶的種植行為存在干預(yù)，農(nóng)戶有自由選擇其種植品種(除水果、蔬菜和馬鈴薯以外)。同時，獲得這項補貼的前提條件是，農(nóng)戶有義務(wù)保護(hù)其土地質(zhì)量并改善環(huán)境條件。除了單一農(nóng)業(yè)支付以外，各成員國可以實施少量與生產(chǎn)限制相掛鉤的“部分脫鉤支付”。

2008年的政策檢查可以看成是對2003年改革的深化。在2003年基礎(chǔ)上，歐盟繼續(xù)進(jìn)行其補貼的脫鉤化改革，進(jìn)一步減少對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為的扭曲。按照2008年的改革，歐盟廢止了強制休耕規(guī)定，生產(chǎn)者無需每年休耕其10%的耕地。加強對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的信息支持，幫助農(nóng)民根據(jù)價格信號做出生產(chǎn)決策的調(diào)整，減少對產(chǎn)量、種植面積、養(yǎng)殖規(guī)模的限制，以使生產(chǎn)者能對市場信號做出快速的反應(yīng)。相比于產(chǎn)量掛鉤的補貼政策而言，2008年的共同農(nóng)業(yè)政策更加強調(diào)補貼領(lǐng)取者在自然環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)品質(zhì)量動物福利等方面的要求。財政資金的支出方面也更加傾向于對農(nóng)村社會發(fā)展和生產(chǎn)效率提升。

1.4 全面“綠箱化”改革前的準(zhǔn)備(2013年至今)

2013年12月，歐盟正式通過了其最新的共同農(nóng)業(yè)政策改革方案。此次共同農(nóng)業(yè)政策中認(rèn)為在共同農(nóng)業(yè)政策中市場調(diào)控與直接支持、農(nóng)村發(fā)展是兩大支柱。改革的目標(biāo)主要包括：(1)經(jīng)濟方面，為了讓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更好地應(yīng)對需求變化，要提高歐盟農(nóng)業(yè)的競爭水平；(2)環(huán)境方面，要能積極應(yīng)對氣候變化和自然資源約束，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展；(3)地域方面，為了實現(xiàn)部門和區(qū)域平衡，要提高農(nóng)村發(fā)展政策扶持力度、提升政策效率。

財政支出的分配上變化較大，1992年大約90%的支出用于進(jìn)行出口退稅、政府干預(yù)性購買等市場調(diào)控措施，而在2013年末用于直接市場干預(yù)的支出僅占到總支出的5%，比1992年下降了85%。并且將市場直接干預(yù)限定為歐盟安全網(wǎng)構(gòu)建的組成部分，嚴(yán)格限定這些直接干預(yù)措施為危急情況下的預(yù)防性措施。用于直接補貼的資金支出占總支出的70%，主要用于對年輕農(nóng)業(yè)勞動力和小農(nóng)場主的收入支持。通過保持政策已有的兩大支柱，歐盟試圖讓新的CAP更加注重效率、目標(biāo)強化、連貫性、政策整合與互補(附表)。

市場管理方面，總體弱化了市場直接干預(yù)措施，強調(diào)風(fēng)險管理和危機應(yīng)對，僅保留了出口退稅、應(yīng)急儲備等政策措施。政府公共部門的儲備嚴(yán)格限制作為應(yīng)對突發(fā)緊急情況的應(yīng)急性儲備，當(dāng)市場出現(xiàn)劇烈波動，無法恢復(fù)均衡時歐盟委員會可以授權(quán)生產(chǎn)者組織進(jìn)行儲備吞吐，以穩(wěn)定市場。取消對食糖、牛奶和生豬的生產(chǎn)限制，讓農(nóng)民能按照市場信號對需求變動做出反應(yīng)。而對于白糖，則可以獲取私人儲備補貼。

附表 歐洲農(nóng)業(yè)擔(dān)保基金(EAGF)對農(nóng)產(chǎn)品市場調(diào)控政策的支出情況 單位：千歐元

資料來源：根據(jù)歷年歐洲議會委員會和理事會財務(wù)狀況報表整理

2 歐盟農(nóng)產(chǎn)品市場調(diào)控的政策工具

2.1 直接調(diào)控工具

農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策是歐盟共同農(nóng)業(yè)政策的支柱之一，1962—1990年，價格支持是共同農(nóng)業(yè)政策的核心。其價格支持政策由干預(yù)價格、目標(biāo)價格和門檻價格三個政策性價格組成，雖然在最新的政策體系中已經(jīng)將價格支持政策水平降到了極低的水平，但是這些價格支持政策曾經(jīng)在歐盟農(nóng)產(chǎn)品市場調(diào)控政策的歷史上發(fā)揮過重要作用：(1)干預(yù)價格(或支持價格)：干預(yù)價格是一種最低保護(hù)價格，是歐盟對農(nóng)民收入的最低保障。當(dāng)市場價格低于干預(yù)價格時，政府開始對市場進(jìn)行干預(yù)，農(nóng)民可以選擇在市場上自由買賣，并從政府委托機構(gòu)處領(lǐng)取差額支付，也可以將產(chǎn)品出售給政府，進(jìn)入政府的公共儲備。(2)目標(biāo)價格：目標(biāo)價格是歐盟設(shè)定的價格上限，通常高于市場均衡價格，由歐盟各成員國相互協(xié)商確定。歐盟所實施的目標(biāo)價格顯然與我國已經(jīng)試點的目標(biāo)價格不同，歐盟將其作為價格浮動的上限值，當(dāng)市場價格高于目標(biāo)價格時，政府會采取拋儲和限制進(jìn)出口等政策措施予以調(diào)控。(3)門檻價格：是用于對進(jìn)口品價格的限制，特別是針對于糧食作物。歐盟的門檻價格為目標(biāo)價格與其內(nèi)部運輸費和裝卸費等的差額，如果進(jìn)口到歐盟的農(nóng)產(chǎn)品價格比門檻價格低時，則會對該農(nóng)產(chǎn)品征收價差稅，以保證進(jìn)口品價格不會對本國農(nóng)產(chǎn)品市場產(chǎn)生沖擊，保護(hù)國內(nèi)農(nóng)民收入。

歐盟干預(yù)價格和目標(biāo)價格共同構(gòu)成了其市場調(diào)控的價格帶制度，當(dāng)市場價格位于價格帶之間時政府不采取措施干預(yù)。市場價格高于目標(biāo)價格或低于干預(yù)價格時，政府則有義務(wù)進(jìn)行市場干預(yù)以使市場價格恢復(fù)到價格帶上下限之間。

1962年，歐盟的共同農(nóng)業(yè)政策將其農(nóng)產(chǎn)品市場按照品種劃分為21類，每一類農(nóng)產(chǎn)品由一個市場組織管理，相應(yīng)的分為21個共同市場組織。共同市場組織是共同農(nóng)業(yè)政策中最為重要的組成部分，旨在對不同的農(nóng)業(yè)部門提供相應(yīng)的價格支持。穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品市場、保障農(nóng)民收入和提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力是建立該組織的動因，但是隨著歐盟共同農(nóng)業(yè)政策的改革，已經(jīng)將這21個共同市場組織合并為一個組織。在最新的共同農(nóng)業(yè)政策中，歐盟共同市場組織的調(diào)控主要是進(jìn)行“安全網(wǎng)”的構(gòu)建，其政策措施包括農(nóng)產(chǎn)品應(yīng)急性儲備、生產(chǎn)者聯(lián)盟、公共儲備和私人儲備援助系統(tǒng)、學(xué)校牛奶和水果促進(jìn)項目和出口退稅等。保留了干預(yù)價格作為觸發(fā)政府應(yīng)急性儲備與私人儲備干預(yù)的觸發(fā)價格。

為了規(guī)范政府市場干預(yù)行為，共同農(nóng)業(yè)政策對政府公共儲備和私人儲備調(diào)節(jié)，均需要嚴(yán)格按照授權(quán)法案執(zhí)行。在可干預(yù)的農(nóng)產(chǎn)品上限制為小麥、硬麥、大麥、玉米、大米、牛肉、黃油和脫脂奶粉8個種類，并且不再對高粱和白糖進(jìn)行公共儲備干預(yù)。對白糖、豬肉、牛肉、羊肉和橄欖油等農(nóng)產(chǎn)品采取私人儲備方式進(jìn)行調(diào)節(jié)，政府在必要時對進(jìn)行上述農(nóng)產(chǎn)品收儲的私人企業(yè)或農(nóng)戶予以適當(dāng)補貼和技術(shù)支持。

2.2 間接調(diào)控工具

歐盟早在2001年發(fā)布的《歐盟農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理報告》中就已經(jīng)開始強調(diào)農(nóng)業(yè)保險對農(nóng)業(yè)的重要性，當(dāng)時作為對已有的價格支持政策的替代方案被提上日程。由于農(nóng)業(yè)保險是WTO允許的“綠箱政策”范疇，加之共同農(nóng)業(yè)政策“綠色化”改革的深入，歐盟越來越重視對農(nóng)業(yè)保險的研究與嘗試。從2010年開始，各成員國政府對農(nóng)業(yè)保險保費補貼的比例上限由原來的50%提高到65%，其中成員國政府支付1/4、歐盟委員會支付3/4。當(dāng)前，歐盟主要保險品種包括災(zāi)害保險(分為單一風(fēng)險保險和復(fù)合風(fēng)險保險)和產(chǎn)量保險，正在積極探索收入保險和指數(shù)保險。由于歐盟成員國在地理區(qū)位上的差異，其氣象和自然條件差異較大，因此，歐盟成員國各自農(nóng)業(yè)保險的設(shè)置上會根據(jù)其所面臨的風(fēng)險差異而有所不同。

2.2.1災(zāi)害保險 災(zāi)害保險通?？梢苑譃閱我伙L(fēng)險保險和復(fù)合風(fēng)險保險兩類。單一風(fēng)險保險是針對單一的極端自然風(fēng)險所設(shè)置的災(zāi)害保險，歷史悠久并且在歐盟所有成員國均設(shè)置此類保險。例如，對于比利時、德國、荷蘭、英國和愛爾蘭，冰雹保險是最為主要的災(zāi)害保險險種。復(fù)合風(fēng)險保險則通常包括對多種災(zāi)害進(jìn)行保險，保加利亞、捷克、匈牙利、波蘭、葡萄牙和瑞典等地的災(zāi)害保險主要為復(fù)合風(fēng)險保險。由于這些區(qū)域發(fā)生多種自然災(zāi)害的概率較高，例如瑞典常發(fā)生冰凍風(fēng)險，波蘭出現(xiàn)干旱、冰凍和洪澇災(zāi)害的概率都很大，因此這些地區(qū)提供復(fù)合風(fēng)險保險。復(fù)合風(fēng)險保險主要包括對冰雹、火災(zāi)、雨災(zāi)、霜凍和大風(fēng)等自然風(fēng)險。

2.2.2產(chǎn)量保險 歐盟的產(chǎn)量保險主要是針對產(chǎn)量波動的保險，目前廣泛存在于西班牙、法國、意大利和奧地利等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大國，較為典型的案例是西班牙的產(chǎn)量保險：西班牙擁有歐盟成員國中最為發(fā)達(dá)的保險體系，其農(nóng)業(yè)保險已經(jīng)覆蓋了絕大多數(shù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的常見風(fēng)險。西班牙農(nóng)業(yè)保險和再保險共同體是其農(nóng)業(yè)保險體系中的一大特色，分為國家保險賠償聯(lián)盟和私人屬性的直保公司。這種組合方式的巧妙性在于保證了西班牙生產(chǎn)者、保險公司和政府三方的利益：首先，對于農(nóng)民而言，因為國家保險賠償聯(lián)盟的加入增加了對商業(yè)性直保公司的信任，提高了對農(nóng)民風(fēng)險理賠的公正性；其次，對于商業(yè)性直接保險公司而言，因為有國家機構(gòu)的合作和再保險，提升了商業(yè)性保險公司的盈利空間降低破產(chǎn)風(fēng)險；最后，對于政府而言，介入農(nóng)業(yè)保險方便其通過農(nóng)業(yè)保險體系對農(nóng)民收入和市場供求進(jìn)行調(diào)控，增加了獲取信息的途徑。西班牙農(nóng)業(yè)保險和再保險共同體在農(nóng)業(yè)風(fēng)險分析、保單設(shè)計和管理、賠款賠付等方面都擁有者豐富的經(jīng)驗。其國家保險賠償聯(lián)盟本質(zhì)上是西班牙政府的非營利性機構(gòu)，其資金來源主要是政府財政撥款、保費收入和巨災(zāi)風(fēng)險保障基金，并且在特殊情況下可以向國家申請貸款。西班牙的農(nóng)業(yè)產(chǎn)量保險為保障其農(nóng)民收入、穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)起到了重要作用。

除了災(zāi)害保險和產(chǎn)量保險外，歐盟也正在積極探索發(fā)展收入保險，歐洲議會已就此進(jìn)行了諸多討論，并形成了一些共識。主要包括歐盟的收入保險制度要符合WTO規(guī)則要求，以私營化為主，要同時適合于南、北歐國家等。此外，關(guān)于收入保險的標(biāo)的內(nèi)容、農(nóng)作物產(chǎn)量或畜產(chǎn)品數(shù)量計算方法、價格采集方法、政府再保險安排等方面也都在討論當(dāng)中。其中，關(guān)于收入保險產(chǎn)品價格的選取將重點考慮芝加哥商品交易所(CBOT)的期貨價格。

2.3 歐盟農(nóng)產(chǎn)品市場調(diào)控政策的評述

2.3.1愈加弱化對農(nóng)產(chǎn)品市場的直接干預(yù)，強調(diào)市場價格信號的作用 歐盟農(nóng)產(chǎn)品市場調(diào)控政策的調(diào)整是圍繞其農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制進(jìn)行的。早期，歐盟為了保障國內(nèi)生產(chǎn)和農(nóng)民收入實施了農(nóng)產(chǎn)品價格干預(yù)制度，希望以此對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)起到促進(jìn)作用，同時還能對農(nóng)民收入進(jìn)行支撐。這種通過直接干預(yù)市場價格形成機制的政策措施在短期內(nèi)十分有效，歐盟的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)很快從戰(zhàn)后恢復(fù)，迅速從凈進(jìn)口變?yōu)閮舫隹?，農(nóng)民收入也得到了相應(yīng)的保障。然而，這種價格刺激導(dǎo)致的產(chǎn)出過剩，進(jìn)而導(dǎo)致的政府調(diào)控成本過大是其價格干預(yù)模式改革的最大推動力。

從近期歐盟農(nóng)業(yè)政策調(diào)整來看，價格直接干預(yù)已經(jīng)被廢除，而相應(yīng)的改革目標(biāo)也變?yōu)椤白寖r格信號更好地指導(dǎo)農(nóng)民生產(chǎn)”。歐盟無論是對目標(biāo)價格和門檻價格的廢止、牛奶等農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出限額的取消以及直接補貼的脫鉤化等，都是旨在進(jìn)一步完善其農(nóng)產(chǎn)品市場價格的形成機制，以盡可能少地干擾市場價格。

此外，歐盟在保障農(nóng)民收入問題上已經(jīng)脫離了價格支持政策手段，以市場化手段替代，主要包括：(1)以提高農(nóng)業(yè)初級產(chǎn)品附加值的方式促進(jìn)農(nóng)民增收；(2)通過提供農(nóng)場咨詢系統(tǒng)(FAS)服務(wù)促進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣，以促進(jìn)農(nóng)民及時采用資源節(jié)約、成本節(jié)約型技術(shù)用于生產(chǎn)；(3)在第二支柱中提供作物保險、動物保險等風(fēng)險管理工具，以及互惠基金以穩(wěn)定收入。

2.3.2歐盟農(nóng)產(chǎn)品市場調(diào)控政策目標(biāo)定位更加科學(xué)化、多元化注重互補性 從歐盟農(nóng)產(chǎn)品市場調(diào)控政策目標(biāo)的發(fā)展來看，已經(jīng)從過去單純的生產(chǎn)者聚焦變?yōu)榫C合考慮市場供求的調(diào)控政策，使目標(biāo)更加科學(xué)和可行。在早期的農(nóng)產(chǎn)品市場調(diào)控政策目標(biāo)中，共同農(nóng)業(yè)政策注重于對農(nóng)民收入的保護(hù)以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提升，而忽視了需求側(cè)與供給側(cè)的相互關(guān)系。但在其2013年共同農(nóng)業(yè)政策的改革來看，歐盟將農(nóng)產(chǎn)品市場調(diào)控的長期目標(biāo)定位于“提高生產(chǎn)對需求的適應(yīng)能力”，這說明歐盟目前對其農(nóng)產(chǎn)品市場的調(diào)控已經(jīng)走出了單純的產(chǎn)量調(diào)控或收入調(diào)控范疇。對于這一長期目標(biāo)的實現(xiàn)，歐盟又將其短期目標(biāo)定位于農(nóng)業(yè)競爭力水平、可持續(xù)發(fā)展能力和農(nóng)業(yè)政策效率的提高。實現(xiàn)這些目標(biāo)的基本路徑則是依靠市場機制中價格信號的作用，一方面保持市場價格信號對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的傳導(dǎo)暢通，另一方面，通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平的提高保證農(nóng)民可以及時對價格信號做出反應(yīng)。

另外，歐盟的農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)設(shè)定上更加趨于多元化，并且這些目標(biāo)之間存在一定互補性。例如，歐盟對其直接補貼政策設(shè)計中附加的交叉順從原則要求農(nóng)民在領(lǐng)取直接補貼的同時還需要承擔(dān)諸如環(huán)境、公共衛(wèi)生、動物福利以及土地管理的義務(wù)。在政策機制設(shè)計上提升了政策的效率。◇

[1]羅超烈，曾福生.歐盟共同農(nóng)業(yè)政策的演變與經(jīng)驗分析[J].世界農(nóng)業(yè)，2015(4)：69-72.

[2]王雅梅.歐盟共同農(nóng)業(yè)政策向共同農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展政策的轉(zhuǎn)變探析[J].農(nóng)村經(jīng)濟，2009(5)：118-120.

[3]王曉明.歐盟農(nóng)業(yè)補貼政策的英法之爭[J].世界農(nóng)業(yè)，2015(8)：79-83.

[4]魏海麗.歐盟農(nóng)業(yè)補貼政策探析[J].世界農(nóng)業(yè)，2015(11)：136-138.

(責(zé)任編輯 唐建敏)

Agricultural Products Market Regulation and Control Policy of EU

KONG Wei-sheng，MA Ji-liang
(1Chinese Academy of International Trade and Economic Cooperation，MOFCOM，Beijing 100710，China；2Institute of Agricultural Economics and Development of CAAS，Beijing 100081，China)

The European Union(EU) is one of the areas where the system of agricultural product market regulation and control policy is developed.The formulation of its policy is not only a significant impact on the global agricultural market，and provides a good reference for China，it is worth further research.Based on the common agricultural policy(CAP)，this paper made systematic study on the development history and control tools of EU’s agricultural product market regulation policy，and summarized the experience of its policy making and implementation.Results showed that the general trend of the evolution of the EU’s agricultural market regulation and control policy was to weaken the direct intervention of the agricultural products market and emphasize the role of the market price signals.To ensure the realization of the goal of the income of the farmers，the price support policy instruments was replaced by the market tools，and the policy goal orientation was more scientific，diversified attention to complementarity.

EU；agricultural product；market regulation and control；policy review

農(nóng)業(yè)部委托課題“我國農(nóng)產(chǎn)品市場調(diào)控政策研究”；中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院科技創(chuàng)新工程(項目編號：ASTIP-IAED-2016-05)。

孔維升(1988— )，男，博士，助理研究員，研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟理論與政策、世界經(jīng)濟。

麻吉亮(1986— )，男，助理研究員，研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟理論與政策、農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟。