我國(guó)城鄉(xiāng)低保家庭基本狀況分析
—— 基于2016年“中國(guó)城鄉(xiāng)困難家庭社會(huì)政策支持系統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目”的調(diào)查

◎ 劉麗娟

我國(guó)城鄉(xiāng)低保家庭基本狀況分析
—— 基于2016年“中國(guó)城鄉(xiāng)困難家庭社會(huì)政策支持系統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目”的調(diào)查

◎ 劉麗娟

黨的十九大明確提出，決勝全面建成小康社會(huì)，開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程，要突出抓重點(diǎn)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，特別是要堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧的攻堅(jiān)戰(zhàn)，按照兜底線(xiàn)、織密網(wǎng)、建機(jī)制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系。城鄉(xiāng)低保制度作為社會(huì)安全網(wǎng)的最后一道防線(xiàn)，能否兜好底，做到精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)、靶向治療、從根本上消除導(dǎo)致貧困的各種因素和障礙，達(dá)到可持續(xù)脫貧的目標(biāo)，關(guān)系到我國(guó)2020年能否實(shí)現(xiàn)全面脫貧。

本文運(yùn)用民政部政策研究中心2016年在全國(guó)29省份開(kāi)展的“中國(guó)城鄉(xiāng)困難家庭社會(huì)政策支持系統(tǒng)建設(shè)”項(xiàng)目的抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，研究分析了城鄉(xiāng)低保家庭的基本特征和主要存在的問(wèn)題，提出了一些對(duì)策建議。

一、群體規(guī)模及特征

（一）群體規(guī)模

我國(guó)城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度建立初期，以追求“應(yīng)保盡?！钡母采w面為建設(shè)目標(biāo)，取得較大的成就。截至2016年底，全國(guó)有城市低保對(duì)象855.3萬(wàn)戶(hù)、1480.2萬(wàn)人，農(nóng)村低保對(duì)象2635.3萬(wàn)戶(hù)、4586.5萬(wàn)人，共計(jì)6066.7萬(wàn)人，占到全國(guó)總?cè)丝诘?.4%。全年各級(jí)財(cái)政共支出城市低保資金687.9億元，農(nóng)村低保資金1014.5億元，合計(jì)1702.4億元。其中，全國(guó)城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)494.6元/人·月，農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)3744.0元/人·年。

從近十年的變化趨勢(shì)來(lái)看（圖1），城市和農(nóng)村低保人口都在下降，兩類(lèi)人口在2011年達(dá)到絕對(duì)值7582.5萬(wàn)人和占總?cè)丝?.6%的峰值，然后持續(xù)下降。目前絕對(duì)規(guī)模已經(jīng)降至7000萬(wàn)以下，人口占比已低于5%。

圖1 2006—2016年我國(guó)城鄉(xiāng)低保人數(shù)（萬(wàn)人）

（二）基本特征

從調(diào)查結(jié)果可以看出：目前我國(guó)城市與農(nóng)村低保家庭人口規(guī)模分別為2.9和3，與2010年六普數(shù)據(jù)全國(guó)家庭戶(hù)規(guī)模3.1人/戶(hù)基本上是一致的。

1.健康狀況。調(diào)查結(jié)果顯示，城鄉(xiāng)低保家庭健康狀況整體較差。其中，自評(píng)健康狀況一般的為31.2%，較差和很差的為41.8%。殘疾情況看，37.2%的低保家庭成員有殘疾問(wèn)題，其中，中度和重度殘疾的為23%。20.7%的低保家庭成員患有大病，52.1%的患有慢性?。▓D2）。可見(jiàn)，因殘因病是城鄉(xiāng)低保工作中需要重點(diǎn)解決的問(wèn)題。

圖2 城鄉(xiāng)低保家庭患病情況（%）

2.文化程度。總體而言，文化程度普遍較低，具有高中及以上文化水平的為19.4 %,沒(méi)有上過(guò)學(xué)（文盲）為26.1%；而2015年小普查數(shù)據(jù)表明文盲人口占全國(guó)15歲及以上人口比重僅為5.7%?？梢哉f(shuō)，文化程度低是城鄉(xiāng)低保對(duì)象脫貧的一個(gè)重要短板。

3.勞動(dòng)力狀況。調(diào)查顯示，我國(guó)城鄉(xiāng)低保家庭中16.3%的為離退休或年老無(wú)業(yè)，23.7%的為失業(yè)、無(wú)業(yè)或無(wú)勞動(dòng)能力，7%的為長(zhǎng)期照料家務(wù)，說(shuō)明通過(guò)對(duì)城鄉(xiāng)低保家庭成員進(jìn)行就業(yè)扶持使其擺脫貧困有一定的局限性。

4.家庭經(jīng)濟(jì)狀況。調(diào)查顯示，低保家庭的收入主要依賴(lài)于轉(zhuǎn)移性收入，轉(zhuǎn)移性收入占到家庭收入的62.98%，其中政府救助收入占到總收入的37%。支出方面，主要為生活消費(fèi)支出和轉(zhuǎn)移支出兩項(xiàng)，分別為26853元和2231元，占比90%和8%。與國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的全國(guó)2015年水平比，我國(guó)居民人均消費(fèi)支出15712元，按照低保家庭3口之家的平均規(guī)模計(jì)算，低保家庭人均消費(fèi)支出為9868.9元，明顯低于全國(guó)平均水平。

二、主要問(wèn)題

1.支出型貧困特征明顯

從家庭主要支出情況看。2015年城鄉(xiāng)低保家庭平均年收入為13593.8元/年，支出為29606.7元/年，高于收入16012.9元。城鄉(xiāng)低保家庭的收入來(lái)源主要包括五部分：勞動(dòng)收入、經(jīng)營(yíng)性?xún)羰杖?、?cái)產(chǎn)性收入、轉(zhuǎn)移性收入和其他收入。其中，轉(zhuǎn)移性收入和勞動(dòng)收入是城鄉(xiāng)低保家庭的主要收入來(lái)源，占家庭總收入比例的均值分別為62.98%和31.27%，73.67%的城市低保家庭和75.98%的農(nóng)村低保家庭都出現(xiàn)明顯的收不抵支。由于剛性支出過(guò)大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出家庭經(jīng)濟(jì)承受能力，從而導(dǎo)致這些家庭處于暫時(shí)的生活困難中。與收入型貧困不同，支出型貧困主要是由發(fā)生不可避免的大宗開(kāi)支導(dǎo)致的，一般包括家庭成員患重大疾病、子女教育、購(gòu)買(mǎi)或建住房等。2015年，在城鄉(xiāng)低保家庭的各項(xiàng)支出中，平均醫(yī)療費(fèi)用分別為12986.58元（城市低保家庭）和11579.07元（農(nóng)村低保家庭），占家庭總支出的30.37%和34.16%，是金額最高的支出項(xiàng)。而教育支出分別占總支出的8.37%和6.50%，購(gòu)建房與房貸支出分別占總支出的3.1%和10.4%?？偟膩?lái)看，醫(yī)療費(fèi)用高是困難家庭收不抵支最重要的致因。

2. 捆綁式福利在一定程度上強(qiáng)化了“貧困陷阱”

城鄉(xiāng)居民最低生活保障是一個(gè)綜合性的福利，不單純包括最低生活保障金，而且還包括以其為資格能享受到的廉租住房保障、教育救助、就業(yè)救助、醫(yī)療救助、倒房重建、子女就學(xué)以及水費(fèi)、電費(fèi)、乘車(chē)、有線(xiàn)電視收視費(fèi)、垃圾處置費(fèi)、殯葬費(fèi)用、稅收減免等費(fèi)用減免政策。捆綁福利易產(chǎn)生“貧困陷阱”。

以城市居民最低生活保障為例。通過(guò)對(duì)是否領(lǐng)取最低生活保障金與是否享受教育等福利的交叉分析，卡方檢驗(yàn)結(jié)果顯示除司法救助與法律援助和失業(yè)救助兩項(xiàng)外，其他選項(xiàng)都達(dá)到5%的顯著水平（表1）。調(diào)查樣本中，低保戶(hù)享受醫(yī)療救助比例為29.1%，高于平均值23.9%；低保戶(hù)享受教育救助比例18.0%，高于平均值14.7%；低保戶(hù)享受住房補(bǔ)貼比例為9.8%，高于平均值7.7%；低保戶(hù)享受自然災(zāi)害補(bǔ)助比例為1.3%，低于平均值1.6%；低保戶(hù)享受臨時(shí)救助的比例為9.9%，高于平均值9.1%；低保戶(hù)享受水電燃料取暖費(fèi)減免的比例為28.5%，高于平均值20.1%；低保戶(hù)享受物價(jià)補(bǔ)貼或節(jié)假日救助的比例為22.7%，高于平均值18.4%；低保戶(hù)享受其他救助或優(yōu)惠項(xiàng)目收入的比例為5.4%，高于平均值4.7%；低保戶(hù)享受其他費(fèi)用減免比例為3.0%，高于平均值2.2%；低保戶(hù)享受慈善救助（政府以外）的比例為9.8%，高于平均值8.0%。交叉分析結(jié)果表明，低保與其附屬福利關(guān)聯(lián)度是比較高的。

表1 被訪(fǎng)城市低保戶(hù)的低保金與附屬福利交叉分析表

由于存在福利捆綁，低保戶(hù)退出低保時(shí)會(huì)失去許多福利，造成“福利斷崖”。如城市低保戶(hù)享受水電免費(fèi)等福利，低保戶(hù)一旦退出低保，不僅不能享受原有的低保金，而且相應(yīng)的低保福利也會(huì)削減。低保戶(hù)在享受低保期間，其家庭總收入等于其家庭勞動(dòng)收入、財(cái)產(chǎn)性收入、經(jīng)營(yíng)性收入、轉(zhuǎn)移性收入（包括政府與社會(huì)的各項(xiàng)救助現(xiàn)金救助加上與低保資格捆綁的各項(xiàng)費(fèi)用減免金額的總和）；在低保戶(hù)退出低保期間其家庭總收入等于家庭勞動(dòng)收入、財(cái)產(chǎn)性收入、經(jīng)營(yíng)性收入、轉(zhuǎn)移性收入（包括政府與社會(huì)的部分漸退獎(jiǎng)勵(lì)金的總和）。由此可見(jiàn)，在退出低保之后，雖然還保留了部分救助，但由于捆綁福利的取消部分抵消了低保家庭實(shí)際收入的增長(zhǎng)額，低保戶(hù)實(shí)際收入將大幅下降。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，變動(dòng)幅度最大的是從第一檔（1000元以下）到第二檔（1001-2000元），人均救助收入均值從2698.16降至1864.02元；從第二檔（1001-2000元）到第七檔（6001-7000元），人均救助收入均值又從1864.02元升至2669.7元，這是由于隨著就業(yè)條件改變，從單位或企業(yè)獲得各種補(bǔ)助增加；之后就逐步下降。第二檔成為低保戶(hù)的“貧困陷阱”，即收入越低的低保戶(hù)越不愿意就業(yè)。因此，現(xiàn)有“差額補(bǔ)貼”容易使家庭人均收入1000元以下的低保戶(hù)出現(xiàn)“吃低?！北染蜆I(yè)收益更高的現(xiàn)象，這會(huì)抑制低保戶(hù)主動(dòng)退出最低生活保障，甚至有些低保戶(hù)為獲取低保采取各種造假和不積極就業(yè)的行為。

三、對(duì)策建議

城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度作為社會(huì)保障的最后一道安全網(wǎng)，對(duì)困難群體的家庭需求、分布特點(diǎn)和困難情況更加精確的了解和掌握，使我國(guó)的城鄉(xiāng)低保政策更加具有針對(duì)性，將有限的資源更加合理有效地用于困難群體。建議：

（一）加強(qiáng)精準(zhǔn)核查，完善和建立“收入+消費(fèi)”結(jié)合的收入核查機(jī)制。政府在收入核查方面建立分類(lèi)核查、動(dòng)態(tài)管理和協(xié)同管理的制度，但是主要還是以收入核查為主。針對(duì)我國(guó)當(dāng)前尚未建立比較完全的收入監(jiān)測(cè)系統(tǒng)以及居民儲(chǔ)蓄形式多元化的背景，建議在完善收入核查制度基礎(chǔ)上，探索增加對(duì)家庭消費(fèi)的核查。家庭消費(fèi)核查既可以強(qiáng)化對(duì)貴重物品消費(fèi)方面的監(jiān)控，又可以加強(qiáng)對(duì)家庭基本必需品消費(fèi)監(jiān)控，如可增加對(duì)家庭水、電以及通信費(fèi)用的監(jiān)控。有些地方已經(jīng)探索將貴重物品消費(fèi)納入核查指標(biāo)，但是對(duì)于基本必需品消費(fèi)納入核查指標(biāo)探索較少。家庭基本必需品消費(fèi)是反映居民收入變動(dòng)的一個(gè)重要指標(biāo)，因此，建議探索將其納入核查低保戶(hù)收入的參考指標(biāo)。

（二）加強(qiáng)精準(zhǔn)扶持，完善和建立“救助+賦能”并重的救助制度。我國(guó)城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度從創(chuàng)立至今都比較重視救助功能，而對(duì)于低保戶(hù)賦能重視力度不夠，這就容易導(dǎo)致低保戶(hù)產(chǎn)生返貧、滯貧。建議在現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)上加強(qiáng)賦能制度設(shè)計(jì)，首先應(yīng)提高低保戶(hù)資產(chǎn)性收入，通過(guò)資產(chǎn)收益扶持等政策增加低保戶(hù)資產(chǎn)性收入，提高其抵御疾病等風(fēng)險(xiǎn)能力；其次應(yīng)加強(qiáng)低保戶(hù)人力資本積累，通過(guò)切實(shí)有效的技術(shù)培訓(xùn)和就業(yè)輔導(dǎo)，提高低保戶(hù)就業(yè)技能，促進(jìn)其穩(wěn)定就業(yè)；最后提高低保戶(hù)理財(cái)能力。低保戶(hù)對(duì)其擁有資源轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)的能力普遍不足，應(yīng)通過(guò)社工等人員，以個(gè)案工作等方式提高其理財(cái)能力。

（三）加強(qiáng)精細(xì)管理，完善和建立“激勵(lì)+分類(lèi)”的就業(yè)導(dǎo)向機(jī)制?，F(xiàn)有“差額補(bǔ)貼”制度容易造成負(fù)激勵(lì)。為解決管理中問(wèn)題，建議加強(qiáng)精細(xì)管理，建立收入豁免與救助漸退激勵(lì)機(jī)制，并采取分類(lèi)管理：針對(duì)有勞動(dòng)能力低保戶(hù)在再就業(yè)起步或工作不穩(wěn)定階段，規(guī)定一定時(shí)段或金額的豁免，避免出現(xiàn)貧困高原效應(yīng)；針對(duì)就業(yè)比較穩(wěn)定的有勞能能力低保戶(hù)，規(guī)定在一定時(shí)間段和相應(yīng)收入以下實(shí)行漸退激勵(lì)機(jī)制；針對(duì)超過(guò)法定勞動(dòng)年齡的低保戶(hù)再就業(yè)，可以實(shí)現(xiàn)一定時(shí)段或金額的豁免，并建立相應(yīng)的稅收和社保優(yōu)惠政策；針對(duì)殘障低保戶(hù)再就業(yè)，規(guī)定一定時(shí)段或金額的豁免，并建立相應(yīng)的津貼、稅收優(yōu)惠和社保優(yōu)惠政策。

（四）加強(qiáng)精細(xì)監(jiān)控，完善和建立智能監(jiān)控管理平臺(tái)?，F(xiàn)有的各種政策規(guī)定比較復(fù)雜，低保核查和管理較多的依靠人工，這就導(dǎo)致現(xiàn)在的低保核查主要采取抽查方式。建議首先引入智能技術(shù)，建立低保智能監(jiān)測(cè)管理平臺(tái)，變抽查為普查；其次引入第三方，建立政府與社會(huì)、行政與專(zhuān)業(yè)相結(jié)合的管理平臺(tái)；最后應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和分析最低生活保障戶(hù)退出的影響因素，及時(shí)采取相應(yīng)的解決措施。

（作者單位：民政部政策研究中心）