歐盟農(nóng)村生態(tài)補(bǔ)償政策研究

張莉　申進(jìn)忠　沈豐菊

摘要：以蘇格蘭農(nóng)村優(yōu)先支持計劃為例，探討歐盟農(nóng)村生態(tài)補(bǔ)償政策經(jīng)驗(yàn)對中國的啟示。依次闡述蘇格蘭政策實(shí)施目標(biāo)和操作程序，包括意圖陳述、建議書、評估審查、簽署農(nóng)村發(fā)展協(xié)議、資金申請和監(jiān)督檢查、違約和懲罰6個步驟。其中，保持國家政策與地方政策的一致性，在生態(tài)目標(biāo)和資金補(bǔ)貼方面建立密切聯(lián)系；完善的評估程序和科學(xué)的補(bǔ)償制度，促進(jìn)了環(huán)境友好型措施的持續(xù)實(shí)施；配套的檢查監(jiān)督和違約懲罰機(jī)制，保障了資金支付的執(zhí)行力等，這三方面對中國現(xiàn)行農(nóng)村生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建構(gòu)具有借鑒意義。

關(guān)鍵詞：蘇格蘭；農(nóng)村優(yōu)先支持計劃；生態(tài)補(bǔ)償；經(jīng)驗(yàn)啟示；農(nóng)村發(fā)展協(xié)議；評估

中圖分類號：F323.22 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：0439-8114（2017）20-3980-06

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.20.045

Abstract： Taking Scotland Rural Priority Scheme as an example， experiences of EU rural eco-compensation policy were discussed to enlighten China. The implementing objective and processing program of Scotland policy including 6 procedures： the statement of Intent， proposal， assessment， contract signing， claims and inspections， breaches and penalties were respectively elaborated. Therein 3 meaningful aspects for the construction of present compensation mechanism in China were as following： keeping consistency between national and local policies to establish close connection in eco-goal and funding subsidy， setting both improved assessment procedure and scientific compensation system to promote the lasting implementation of environmental-friendly measures， making correspondent check and monitor mechanism together with breach and penalty mechanism to secure the payment execution.

Key words： Scotland； rural priority scheme； eco-compensation； experience and enlightenment； rural development contract； assessment

1 歐盟農(nóng)村發(fā)展政策概述

在歐盟生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制頂層設(shè)計框架下，農(nóng)村發(fā)展政策占據(jù)著十分重要的地位，處于一個非常重要的政策區(qū)域。歐盟28個成員國中56%的人口生活在農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村人口所在的區(qū)域面積大約占據(jù)了歐盟的91%。在歐盟的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)場和森林對土地的使用和自然資源的管理對農(nóng)村發(fā)展起著十分關(guān)鍵的作用，并已經(jīng)成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展多樣化的重要組成部分。鞏固農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展政策成為歐盟的核心政策之一。

在整個歐盟層面制定一套共同的農(nóng)村發(fā)展政策是有原因的。理論上，每一個成員國應(yīng)該決定和實(shí)施各自獨(dú)立的農(nóng)村發(fā)展政策。但從實(shí)踐中看，這種做法的效果并不明顯，因?yàn)椴⒎敲恳粋€成員國都能支付因這種政策所產(chǎn)生的費(fèi)用；更重要的是，政策在實(shí)施過程中所出現(xiàn)的諸多問題都不能被簡單地劃分為歐盟還是成員國層面的。對人們產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響的問題（如跨境污染、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展等）在日漸成為歐盟和國際社會關(guān)注的焦點(diǎn)同時，與農(nóng)村發(fā)展政策以及歐盟其他政策的聯(lián)系也更加緊密。因此，在歐盟層面也形成了一個代表28個成員國共同利益的農(nóng)村發(fā)展政策，以攜手推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境的共同發(fā)展。當(dāng)然，執(zhí)行過程中更多的主動權(quán)仍然掌握在成員國和地區(qū)手中。

歐盟總體農(nóng)村發(fā)展政策的內(nèi)容包括3個核心目標(biāo)、4個軸心和41個細(xì)節(jié)措施[1]。其中3個核心目標(biāo)分別是：通過資助重建、發(fā)展和改革來提高農(nóng)場和森林的競爭力；通過資助土地管理來促進(jìn)環(huán)境和農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展；提升農(nóng)村地區(qū)的生活質(zhì)量以促使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動多樣性發(fā)展。實(shí)現(xiàn)這3個核心目標(biāo)的4個軸心為：第一，提高農(nóng)場和森林部門的競爭力；第二，改善環(huán)境和促進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展；第三，提高農(nóng)村地區(qū)的生活質(zhì)量和促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展；第四，高級決策層管理以及適時調(diào)節(jié)農(nóng)村地區(qū)發(fā)展政策。上述4個部分所需資金分別占整個歐盟農(nóng)村發(fā)展基金的10%、25%、10%和5%。41項(xiàng)具體措施根據(jù)實(shí)際需要分布在4個相應(yīng)的軸心里。

基于上述框架，歐盟制定了相應(yīng)的農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃，實(shí)行“三步走”戰(zhàn)略。首先，歐盟層面的戰(zhàn)略指導(dǎo)規(guī)則勾畫出2007-2013年歐盟優(yōu)先發(fā)展計劃順序；第二，轉(zhuǎn)化歐盟優(yōu)先發(fā)展計劃到成員國層面進(jìn)一步細(xì)化，以確保共同政策的有效實(shí)施；第三，國家或地區(qū)的農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃集中體現(xiàn)于4個軸心。具體資金出處和覆蓋領(lǐng)域見圖1。

2 英國農(nóng)村發(fā)展政策——以蘇格蘭為例

英國農(nóng)村發(fā)展政策較好地體現(xiàn)了歐盟的農(nóng)村發(fā)展政策，其目標(biāo)始終圍繞4個軸心展開，目標(biāo)內(nèi)容與歐盟也基本相同，是一項(xiàng)整合經(jīng)濟(jì)、環(huán)境及社會多種措施的規(guī)劃[2]。這里以蘇格蘭為例進(jìn)行詳述。歐盟每年大約撥付6 800萬英鎊的歐盟農(nóng)村資金予以定向支持，另外還有蘇格蘭政府的資金資助，力度很大。農(nóng)場、科研機(jī)構(gòu)、民間團(tuán)體等非政府組織或個人也都可以為實(shí)現(xiàn)政府在農(nóng)村發(fā)展方面的戰(zhàn)略目標(biāo)而尋求相應(yīng)的資金幫助。在蘇格蘭2007-2013年的農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃中，包括農(nóng)村優(yōu)先支持計劃在內(nèi)的多項(xiàng)政策可得到來自歐盟和蘇格蘭政府層面的補(bǔ)助資金支持[3]。endprint

這里重點(diǎn)介紹最為重要的農(nóng)村優(yōu)先支持計劃，這是一項(xiàng)致力于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會效益共贏的農(nóng)村發(fā)展資金補(bǔ)償整合機(jī)制，它通過與蘇格蘭11個地區(qū)的資金申請者在所在地區(qū)的農(nóng)村發(fā)展方面達(dá)成協(xié)議來實(shí)現(xiàn)蘇格蘭政府的戰(zhàn)略目標(biāo)[4]。同時，它也是一個競爭性的機(jī)制，因?yàn)榘凑粘Ｒ?guī)達(dá)成的農(nóng)村發(fā)展協(xié)議（Rural Development Contract）只能批準(zhǔn)最能實(shí)現(xiàn)地區(qū)優(yōu)勢的建議申請。

2.1 農(nóng)村優(yōu)先支持計劃預(yù)期目標(biāo)

農(nóng)村優(yōu)先支持計劃的預(yù)期目標(biāo)是在蘇格蘭層面實(shí)現(xiàn)這一政策的預(yù)期成果，它是通過建立地區(qū)優(yōu)勢來證明5項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)在11個地區(qū)中哪一個是最重要的（形成先后次序），以及采取哪種措施是實(shí)現(xiàn)這些成果的最佳途徑。這5項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)包括商業(yè)交易的活力和競爭性、水的質(zhì)量、適應(yīng)或減緩氣候變化、生物多樣性和風(fēng)景地貌以及農(nóng)村社會繁榮狀況[5]。標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容是從環(huán)境、社會和經(jīng)濟(jì)3個方面來考量設(shè)立的，被設(shè)計成32個具體的優(yōu)勢選項(xiàng)，這些目標(biāo)既著眼于解決蘇格蘭農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)產(chǎn)生的問題和面臨的危機(jī)與挑戰(zhàn)，又著眼于探尋改善和修復(fù)這些已經(jīng)造成損失和破壞的科學(xué)方法。

2.2 農(nóng)村優(yōu)先支持計劃實(shí)施流程

在蘇格蘭，農(nóng)村優(yōu)先支持計劃從申請者申請意圖形成到最終政府支付整個過程大體上分為6個步驟。對申請者來講，首先要有明確的意圖陳述，經(jīng)歷評估工作組的反饋和建議修改后形成建議書，再由工作組對建議書中的優(yōu)勢選項(xiàng)進(jìn)行評估審查、打分和排序，對于通過批準(zhǔn)的申請者會得到相應(yīng)的資助，并通過政府和申請者簽署具有法律效應(yīng)的協(xié)議以確保順利實(shí)施。對于地區(qū)條件具備實(shí)施的具體情況還要經(jīng)過檢查組的監(jiān)督和考評，發(fā)現(xiàn)其中存在違約情況的將依據(jù)協(xié)議規(guī)定予以懲罰。實(shí)際運(yùn)行中，具體每一步如何操作，相關(guān)部門都會提供十分明確的指南，并設(shè)有相應(yīng)的淘汰和懲戒機(jī)制。申請者只有按照相關(guān)要求完成所有步驟并順利通過評審后才能最終獲得資助。詳細(xì)流程見圖2。

2.2.1 第一步 意圖陳述（Statement of Intent） 這是農(nóng)村優(yōu)先支持計劃申請程序的第一步，但是對于申請者來講并不是一個必選步驟，也就是說申請者如果對下一步的“建議書”符合資助要求具有足夠的自信，可以選擇跳過這一步，而直接進(jìn)入第二步的建議書編制環(huán)節(jié)。

意圖陳述必須明確5個方面的內(nèi)容，即5Ws。who（誰），歸屬哪一類，包括農(nóng)村經(jīng)營者、森林管理者、新會員、年輕農(nóng)民、家庭組織、社團(tuán)等；what（做什么），對擬申請的項(xiàng)目從整體上進(jìn)行清晰簡要的描述，這些內(nèi)容要與選擇的地區(qū)優(yōu)勢選項(xiàng)（區(qū)別于其他地區(qū)的鮮明特點(diǎn)）相對應(yīng)，如果這是一個合作項(xiàng)目，還應(yīng)該注明具體的合作伙伴；why（為什么），說明所申請項(xiàng)目為何有助于地區(qū)優(yōu)勢的實(shí)現(xiàn)；when（什么時候）陳述預(yù)測何時能完成申請；where（在哪里）提供一張地圖，以便確定所申請項(xiàng)目具體的實(shí)施地點(diǎn)。

如果不能涵蓋上述5部分內(nèi)容，這種申請很可能得到紅色評級（即被拒絕，琥珀色評級為通過）。申請者通過選擇所在地區(qū)和具體地區(qū)優(yōu)勢在農(nóng)村優(yōu)先資助資金中申明所要求的利益。評估工作組對提交的意圖陳述進(jìn)行評估，對其可行性進(jìn)行反饋并提出建議或意見，然后由申請者自己決定是否進(jìn)入下一步的建議書編制環(huán)節(jié)。

2.2.2 第二步 建議書（Proposal） 評估工作組對申請者提交的意圖申請進(jìn)行初步審查后，如果申請者得到“通過”的反饋就可以開始著手準(zhǔn)備一份詳盡的建議書。建議書提交包含3部分：成果計劃、附件、填報系統(tǒng)。

網(wǎng)上提交建議書主要是細(xì)化意圖陳述階段有關(guān)內(nèi)容，即闡明農(nóng)場面積大小、土壤質(zhì)量、所在地區(qū)以及擬將開展的行動、所需要的費(fèi)用、資金預(yù)算和時間節(jié)點(diǎn)等。

成果計劃書由商業(yè)成果計劃書、環(huán)境成果計劃書和森林成果計劃書3部分構(gòu)成，每一項(xiàng)計劃書都包括信息填充、專家咨詢意見、建議評估、批準(zhǔn)和許可證明文件、法律資格和資金資格以及申請者檢查目錄的使用7項(xiàng)內(nèi)容。下面以克萊頓皇家農(nóng)場的環(huán)境成果計劃書為例予以說明?？巳R頓皇家農(nóng)場是一個位于英國南部的敦夫里斯郡，占地約30 hm2的集約化奶牛場，除場主外其他人員包括7名全職、1名兼職和5名臨時雇工。

按照要求，克萊頓皇家農(nóng)場提供的環(huán)境成果計劃書中的主要信息集中在以下4個方面。

1）信息填充。申請者從生態(tài)效益、歷史和文化傳承、地貌景觀、公眾參與、項(xiàng)目實(shí)施地區(qū)選擇依據(jù)以及項(xiàng)目合作等7個部分進(jìn)行詳述，每部分又分別從生物多樣性、土壤和水環(huán)境三方面詳細(xì)介紹了農(nóng)場能夠?qū)崿F(xiàn)目標(biāo)的優(yōu)勢條件。例如在生物多樣性的生態(tài)效益方面，克萊頓皇家農(nóng)場分別介紹了1997年和2005年參與的中期鄉(xiāng)村計劃和農(nóng)村管理計劃，有效地改善了多種鳥類棲息地如草地、水源等生態(tài)環(huán)境。

2）專家咨詢意見。來自蘇格蘭農(nóng)村評估委員會的專家參與了計劃書的審議，他們建議在生物多樣性方面開展行動的目標(biāo)應(yīng)定位于減緩地區(qū)生物種類的損失，在土壤和水環(huán)境方面的目標(biāo)則應(yīng)定位于提高地表水和地下水的水質(zhì)。

3）建議評估。這一部分將在第三步建議書評估環(huán)節(jié)中詳細(xì)介紹。

4）批準(zhǔn)和許可證明文件。克萊頓皇家農(nóng)場說明其在生物多樣性方面所取得的成效曾經(jīng)獲得來自蘇格蘭部長級場主們的認(rèn)可，并附有相關(guān)證明文件。

2.2.3 第三步 建議書評估（Assessment） 一般情況下，是由處理意圖申請的評估工作組對建議書進(jìn)行打分，但是也有例外，屆時工作組會提前通知。整個打分過程被分為三步，前兩步分別是對建議書和承諾建議書預(yù)評估，第三步才是真正的打分環(huán)節(jié)。

1）建議書評估主要是審查在第二步時所提交建議書的申請者、土地持有證、建議書的有效性以及其選項(xiàng)陳述是否符合所選擇的地區(qū)優(yōu)勢等[6，7]。

2）對承諾建議書的評估，完成上一步建議書就轉(zhuǎn)成最終需確定的承諾建議書，評估工作組將對此進(jìn)行正式評估。工作組將會對先前存留的問題是否已經(jīng)解決，以及成果計劃、批復(fù)書、許可文件、專家咨詢意見和來自其他公共機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)、建議在內(nèi)的其他信息進(jìn)行評估。例如在克萊頓皇家農(nóng)場中，其環(huán)境成果計劃書中選擇了減少生物多樣性和瀕危物種的流失、對改善地下水和地表水水質(zhì)進(jìn)行大規(guī)模投資以及提高土地使用者和管理者對場外土地和土地管理的認(rèn)知度這三方面的內(nèi)容。endprint

3）正式評分，根據(jù)2011年11月16日頒布實(shí)施的最新評分細(xì)則，建議書中陳述的每一項(xiàng)優(yōu)勢條件都會分別被打分。申請者需要從14個方面提供證明，證明其本身具備的優(yōu)勢條件，評估工作組將根據(jù)3組共計14項(xiàng)評分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行打分，它們分別是：第一組，地區(qū)優(yōu)先實(shí)施項(xiàng)目的范圍和國家目標(biāo)，包括質(zhì)量、數(shù)量、合作、整合、多重成果、創(chuàng)新性、國家目標(biāo)共計7項(xiàng)。例如質(zhì)量，得到“高”標(biāo)準(zhǔn)必須一方面符合地區(qū)優(yōu)勢中特殊重要性的要求；另一方面所選擇的優(yōu)勢選項(xiàng)有助于實(shí)現(xiàn)任何一個國家目標(biāo)。第二組，價值，包括額外性、附加值、長期效應(yīng)、杠桿作用共計4項(xiàng)。例如長期效應(yīng)，得到“高”標(biāo)準(zhǔn)是看是否通過項(xiàng)目實(shí)施帶來比農(nóng)村發(fā)展協(xié)議更深遠(yuǎn)的效果，特別是公共利益。第三組，管理風(fēng)險，包括滿足需求、降低影響、證明可行性共計3項(xiàng)。例如證明可行性，得到“高”標(biāo)準(zhǔn)是需要證明你的建議書可以在規(guī)定時間內(nèi)完成，符合標(biāo)準(zhǔn)的要求，在規(guī)定時間內(nèi)項(xiàng)目資金可以被成功申請到，包括需要提交相應(yīng)的批準(zhǔn)和許可證明。

分在不同組中的優(yōu)勢選項(xiàng)有不同的評分標(biāo)準(zhǔn)，每一個優(yōu)勢選項(xiàng)都要按照14個方面進(jìn)行“高”或“低”的評估后，根據(jù)每一個優(yōu)勢選項(xiàng)所得到的“高”評數(shù)量，按照“很適合”、“部分適合”和“不適合”3個等級評定，再按照“很適合”、“部分適合”和“不太適合”分別對應(yīng)的分?jǐn)?shù)得出總分。比如有一個優(yōu)勢選項(xiàng)位于第一組地區(qū)優(yōu)先的范圍和國家目標(biāo)中，首先對這一選項(xiàng)從質(zhì)量、數(shù)量、合作、整合、多重成果、創(chuàng)新性、國家目標(biāo)7個方面進(jìn)行評估，按照第一組的規(guī)定（每一組的規(guī)定亦不相同），如果這一選項(xiàng)得到5個及以上的“高”評，即可被評為“很適合”，3～4個為“部分適合”，0～2個為“不太適合”；而“很適合”對應(yīng)的分?jǐn)?shù)是10分，“部分適合”對應(yīng)6分，“不太適合”對應(yīng)2分，這樣就可以計算出這一優(yōu)勢選項(xiàng)的總分。最后按所得分?jǐn)?shù)進(jìn)行排序。將一個優(yōu)勢選項(xiàng)的最后得分，與其他申請者進(jìn)行比較，高分申請者的優(yōu)勢選項(xiàng)將會有機(jī)會成為下一步簽訂協(xié)議步驟的選項(xiàng)，意味著申請者即有資格申請相應(yīng)補(bǔ)貼資金，同時低分申請者將會遭到淘汰，也就不能進(jìn)入到下一環(huán)節(jié)。

2.2.4 第四步 農(nóng)村發(fā)展協(xié)議（Contract） 完成上述3個步驟并符合要求的申請者，要與蘇格蘭政府簽訂一份農(nóng)村發(fā)展協(xié)議來確保相關(guān)行動計劃在地區(qū)的實(shí)現(xiàn)。接下來，申請者可以申請相應(yīng)的資金補(bǔ)貼，這一階段的申請者又被稱為資金的受益者。協(xié)議內(nèi)容包括7個部分。

①首頁是以一封郵件的形式確認(rèn)申請者對協(xié)議的簽署，并明確授權(quán)申請者可以按照之前的建議書開始工作，以及在工作中出現(xiàn)問題時需要及時告知評估工作組。②該協(xié)議涵括適用于所有農(nóng)村發(fā)展協(xié)議的一般性權(quán)利和義務(wù)條款。主要規(guī)定協(xié)議雙方即申請者和蘇格蘭政府的一般性權(quán)利和義務(wù)。③優(yōu)勢選項(xiàng)的規(guī)定動作，這部分內(nèi)容是對一般性要求的細(xì)化，但是這些細(xì)化的內(nèi)容也只是圍繞建議書中已經(jīng)通過的地區(qū)優(yōu)勢選項(xiàng)包裝。④工作計劃表，以計劃表的形式詳細(xì)列明年度持續(xù)支付的選項(xiàng)和對主要選項(xiàng)的具體支付細(xì)節(jié)。⑤簽署頁，協(xié)議簽署頁一式兩份發(fā)給申請者，如果申請者同意上面的條款，包括一般性權(quán)利和義務(wù)以及具體優(yōu)勢選項(xiàng)下的規(guī)定動作，則需要在簽署頁上簽字，然后將其中一份返回評估工作組，另一份自行保留。⑥一份或多份地圖，這些地圖用來展示申請者即將開始的行動和覆蓋地區(qū)，這些地圖需要經(jīng)過評估工作組的簽署。⑦有關(guān)協(xié)議內(nèi)容的復(fù)印件。

一旦合同生效，雙方就必須按照協(xié)議的要求履行各自義務(wù)，雙方形成法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，這有效保障了雙方當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)，可促進(jìn)協(xié)議目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.2.5 第五步 申請資金和監(jiān)督檢查（Claim & Inspection） 在協(xié)議簽署生效后，申請者需要按照協(xié)議內(nèi)容實(shí)施，為保障申請者所從事的活動順利實(shí)施，申請者一般還需要申請資金支持?？缮暾堎Y金的范圍包括成果計劃支付款項(xiàng)、年度周期支付款項(xiàng)、大額支付款項(xiàng)。對于每一項(xiàng)范圍都有明確的申請時間、程序以及倘若不申請所產(chǎn)生的后果說明。

對于申請者來講，按照1975/2006歐盟委員會控制規(guī)則第12、26、27條的規(guī)定，大約有5%的幾率被抽查，每年有1.00%～1.25%的幾率會被現(xiàn)場抽查，剩下的3.75%～4.00%每年會通過危機(jī)分析標(biāo)準(zhǔn)（排名靠后）進(jìn)行抽查。在現(xiàn)場抽查之前，檢查組會確定自己是否掌握了所有的數(shù)據(jù)資料，有效的文件和真實(shí)存在的問題，檢查組在檢查的過程中會集中解決存在的問題，還有表格、存儲卡等必備的材料和工具?，F(xiàn)場抽查工作主要包括以下內(nèi)容：

1）解釋和介紹。檢查組會對檢查工作的計劃、參與者、檢查原因、檢查形式以及支持檢查工作的相關(guān)文件進(jìn)行解釋和說明。

2）檢查的期限。對檢查工作持續(xù)的時間給出說明，這在某種程度上取決于發(fā)現(xiàn)問題大小和多少。

3）健康和安全。檢查者在進(jìn)入農(nóng)場時要遵循相關(guān)的消毒、生物安保、健康和安全規(guī)定。

4）在檢查過程中，首先是通過視覺檢查，檢查者對優(yōu)勢選項(xiàng)是否符合相關(guān)要求做出評估。例如放牧的日期，種子是否播種和管理是否正規(guī)。

5）通過GPS對所有的管理地區(qū)進(jìn)行測繪。

6）對重要規(guī)定進(jìn)行檢查。申請者從事的活動是否遵守每一項(xiàng)細(xì)節(jié)標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)議條款的內(nèi)容是否真正體現(xiàn)在環(huán)境友好型技術(shù)的應(yīng)用上[8]，所申請的資金是否合理，發(fā)票和證明費(fèi)用支出的臺賬等都會被檢查。

7）行政管理檢查。主要是檢查相關(guān)工作是否符合條款規(guī)定。

檢查組會對檢查初步發(fā)現(xiàn)以及在資金支付方面存在的問題向申請者進(jìn)行簡要的反饋，如果問題確認(rèn)存在，檢查組在檢查當(dāng)天不能進(jìn)行詳細(xì)說明的，也可以盡早通過郵件向申請者說明其存在的問題、違約的情況以及需要改正的地方。

2.2.6 第六步 違約和懲罰（Breach & Penalty） 對于符合規(guī)定和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的申請者，其所申請的資金會直接打入其賬戶中，不會經(jīng)過其他中間程序，這種直接支付的方式保證了資金能夠全額快速便捷地到達(dá)申請者手中。當(dāng)然，對于資金的違規(guī)使用也有相應(yīng)的懲罰機(jī)制。對申請者的違約以及相應(yīng)的懲罰主要體現(xiàn)在所申請的資金方面，違約的范圍包括從表格的逾期提交到協(xié)議中的義務(wù)是否履行。但對違約行為并不立即做出懲罰，在這之前還會提供一次改正違約行為的機(jī)會。檢查部門確定違約的方式主要包括：一是通過對申請者提交的其他方面的申請、土地、補(bǔ)助的自動檢查；二是通過正式檢查程序；三是通過對資助申請的相關(guān)證明文件的檢查。endprint

在對申請進(jìn)行支付補(bǔ)貼資金前，所有的違約會被記錄以保證懲罰恰當(dāng)?shù)貙?shí)施。懲罰會提前通知申請者，對于申請者來說，如果認(rèn)為懲罰不公平可以申請上訴。違約和懲罰的類型包括三組。

第一組，年度循環(huán)支付選項(xiàng)——延期提交：單一申請表格和農(nóng)村優(yōu)先年度循環(huán)選項(xiàng)資金支付表格的逾期提交截止日期后的25 d中每天減少1%的支付。過多申報土地：多報超過3%或是超過2 hm2，例如重復(fù)申報，根據(jù)1975/2006歐盟委員會控制規(guī)則修正版第16條的規(guī)定予以處罰。方案違約：沒有符合選項(xiàng)的具體標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，根據(jù)1975/2006歐盟委員會控制規(guī)則修正版第18條的規(guī)定予以處罰。

第二組，重要選項(xiàng)——過多申請資金：包括故意或是過失超出正常支付多開發(fā)票，根據(jù)1975/2006歐盟委員會控制規(guī)則修正版第31條的規(guī)定處罰。根據(jù)實(shí)際需要超出協(xié)議條款的，過多的資金申請可能并不會構(gòu)成違約，但是對超出的部分不會予以支付。

第三組，違反協(xié)議：除了違反單一條款會受到相應(yīng)懲罰外，如果協(xié)議被認(rèn)定為不能獨(dú)立存在的，可能會被終止實(shí)施。

3 農(nóng)村優(yōu)先支持計劃經(jīng)驗(yàn)對中國的啟示

從蘇格蘭整個農(nóng)村優(yōu)先支持計劃來看，它既是一項(xiàng)農(nóng)村發(fā)展政策機(jī)制，又是一項(xiàng)資金補(bǔ)助機(jī)制；既有靜態(tài)的政策引導(dǎo)，也有動態(tài)的實(shí)施流程；不僅關(guān)注經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，更加注重農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的保護(hù)；既加強(qiáng)對良好農(nóng)村行為的指引，又對環(huán)境損害和破壞進(jìn)行修復(fù)。這一政策對中國具有良好的借鑒意義，主要體現(xiàn)在以下3個方面。

3.1 保持國家政策與地方政策的一致性，在生態(tài)目標(biāo)和資金補(bǔ)貼方面建立密切聯(lián)系

整個農(nóng)村優(yōu)先支持計劃目標(biāo)的確立，自下而上貫穿蘇格蘭、英國、歐盟3個層級，在整個過程中，雖然跨越多級政府機(jī)構(gòu)，所秉承的目標(biāo)不斷被細(xì)化，但從未脫離歐盟最高層面的宗旨和核心內(nèi)容，均集中體現(xiàn)在4個軸心的政策目標(biāo)。具有明確的生態(tài)目標(biāo)是蘇格蘭整個農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃的特點(diǎn)，農(nóng)村優(yōu)先支持計劃在實(shí)現(xiàn)環(huán)境、社會和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)這一大的綜合性目標(biāo)的同時，又將這一大的目標(biāo)分散成多個內(nèi)容集中、要求明確的小目標(biāo)。這樣的細(xì)化過程一方面增加了政策的透明性和針對性，另一方面也體現(xiàn)了地區(qū)發(fā)展的特殊性和具體要求，有利于政策實(shí)施的監(jiān)管和評估，也有助于政策執(zhí)行取得明確和具體的效果，保障農(nóng)民可以準(zhǔn)時全額地拿到資金，真正將農(nóng)民的利益放到了第一位。

3.2 完善的評估程序和科學(xué)的補(bǔ)償制度，促進(jìn)了環(huán)境友好型措施的持續(xù)實(shí)施

中國財政對農(nóng)村的補(bǔ)貼存在政策目標(biāo)短期化、補(bǔ)貼方式模糊、補(bǔ)貼對象和補(bǔ)貼數(shù)額隨意性較強(qiáng)等問題，影響補(bǔ)貼效果。因此，有必要建立健全完整的農(nóng)村補(bǔ)貼法規(guī)，使財政對農(nóng)村的補(bǔ)貼制度化、法制化。相比而言，蘇格蘭的做法，首先設(shè)置明確的主體資格與需要定期實(shí)現(xiàn)的優(yōu)勢目標(biāo)，意圖陳述的5項(xiàng)要求明確了作為一個申請者需要符合的條件，對意圖陳述經(jīng)過反復(fù)修改形成建議書后還需要專門的機(jī)構(gòu)對建議書先后開展多次評估，又設(shè)置了十分嚴(yán)密的評分標(biāo)準(zhǔn)和程序，按照所得的分值高低排列項(xiàng)目優(yōu)先資助次序，最后形成具有法律效力的協(xié)議來規(guī)范雙方當(dāng)事人的行為活動，使雙方形成法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，制度科學(xué)，可操作性強(qiáng)。另外從協(xié)議的期限來看，長達(dá)6年的約定足以使補(bǔ)貼資助的農(nóng)村環(huán)境措施顯現(xiàn)效果，即使在協(xié)議期結(jié)束后，由于用于維持現(xiàn)行狀況的支付水平較高，仍能夠有效地阻止環(huán)境惡化。并且這些措施確實(shí)能夠幫助農(nóng)場主邊行動邊掌握環(huán)境友好型技術(shù)，因此大多數(shù)農(nóng)場主仍然會使用這些環(huán)境友好型措施來管理自己的農(nóng)場，符合補(bǔ)貼政策的初衷。

3.3 配套的檢查監(jiān)督和違約懲罰機(jī)制，保障了資金支付的執(zhí)行力

中國財政農(nóng)村補(bǔ)貼絕大部分是通過涉農(nóng)主管部門以實(shí)施項(xiàng)目的方式支出的，這種支出實(shí)現(xiàn)方式，不僅工作量大、手續(xù)繁雜，而且不容易被有效監(jiān)督管控。蘇格蘭政策規(guī)定的優(yōu)勢在于規(guī)定協(xié)議簽訂雙方為農(nóng)民和政府，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民和政府的直接對接，每個農(nóng)場主都在銀行開設(shè)了個人賬戶，便于直接接受政府農(nóng)村補(bǔ)貼，使政府農(nóng)村補(bǔ)貼資金能夠及時、快捷地支付給每個農(nóng)場主。加之嚴(yán)格的申報、審核和檢查程序，確保資金補(bǔ)貼有的放矢。在協(xié)議生效后，資金的申請者是否嚴(yán)格按照協(xié)議內(nèi)容實(shí)施相應(yīng)的活動，是否合理規(guī)范高效地使用資金以達(dá)到協(xié)議目標(biāo)，是否存在違約情況以及按照反饋建議進(jìn)行整改，檢查組會通過多次查閱相關(guān)文件和現(xiàn)場抽檢的方式進(jìn)行監(jiān)督，對于多次修改和確定的違約情況會實(shí)施減少資金支付等措施予以懲罰。這樣就避免了資金不必要浪費(fèi)和違規(guī)使用，確保了農(nóng)村環(huán)境目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

參考文獻(xiàn)：

[1] SHUCKSMITH M. Disintegrated rural development Neo-endogenous rural development，planning and place-shaping in diffused power contexts[J].Sociologia Ruralis，2010，50（1）：1-14.

[2] ELIASSON A，JONES R J A，NACHTERGAELE F，et al. Common criteria for the redefinition of intermediate less favored areas in the European union[J].Environmental Science & Policy，2010，13（8）：766-777.

[3] SLEE B，F(xiàn)ELICIANO D. Challenges in the design of indicators for assessing the impact of the Scotland Rural Development Programme 2007-2013 on climate change mitigation[J]. Ecological Indicators，2015，59（5）：94-103.

[4] MIDGLEYA J L，SHUCKSMITHB D M，BIRNIEC R V，et al. Rural development policy and community data needs in Scotland[J]. Land Use Policy，2005，22（2）：163-174.

[5] MORGAN-DAVIES C，WATERHOUSE T. Future of the hills of scotland： stakeholders preference for policy priorities[J].Land Use Policy，2010，27（2）：387-398.

[6] MCVITTIE A，MORAN D，ELSTON D. Public preferences for rural policy reform：Evidence from Scottish surveys[J].Regional Studies，2010，44（5）：609-626.

[7] YANG A，ROUNSEVELL M，HAGGETT C，et al. The use of spatial econometrics，stakeholder analysis and qualitative methodologies in the evaluation of rural development policy[J].Journal of Environmental Assessment Policy and Management，2015， 17（2）：155-188.

[8] GOVERNMENT S. Prevention of Environmental Pollution from Agricultural Activity：A Code of Good Practice[M].Edinburgh：Scottish Executive，St Andrews House，2005.endprint