現(xiàn)行網(wǎng)約車準入制度研究

徐薇茜

摘 要：交通運輸部對于網(wǎng)約車管理的暫行辦法的出臺標志著網(wǎng)約車的合法化，各地在之后紛紛出臺實施細則，其中具體的準入規(guī)范構(gòu)成了我國現(xiàn)行的網(wǎng)約車準入制度。然而現(xiàn)行網(wǎng)約車準入制度中的對于如駕駛員戶籍、車輛軸距、排氣量等的一些限制，被認為缺乏合理性與必要性，同時涉嫌歧視，與公平競爭原則相背離。本文將通過探討現(xiàn)行網(wǎng)約車制度的制度目標與設(shè)計思路，與現(xiàn)實結(jié)果比照以評析其合理性，分析如何完善網(wǎng)約車準入制度。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)約車；準入制度；政府監(jiān)管；公平競爭審查

分享經(jīng)濟指的是公眾將閑置資源通過社會平臺與他人分享，進而獲得收入的經(jīng)濟現(xiàn)象。在過去閑置資源以碎片化方式存在，整合成本高，因而難以被利用。而現(xiàn)在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)以低成本將大量閑置資源整合到專業(yè)平臺上重新形成規(guī)模化的供給，為激活經(jīng)濟剩余，滿足多元化需要提供了可能。網(wǎng)約車是分享經(jīng)濟浪潮中產(chǎn)生的新事物之一，也是其中最為人熟悉的。網(wǎng)約車因其“使用而非占有”的特點，具有緩解交通擁堵，減少汽車尾氣排放，提供出行便利，增加就業(yè)與普通市民收入等優(yōu)點，廣為人們所稱道。2016年，交通運輸部7月14日正式出臺了《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》，標志著對這一新生事物合法性正式給予了承認，其中對于從事網(wǎng)約車經(jīng)營的車輛與駕駛員作出了相關(guān)規(guī)定，設(shè)置了一些準入條件，而且其中包括“車輛的具體標準和營運要求，由相應(yīng)的出租汽車行政主管部門，按照高品質(zhì)服務(wù)、差異化經(jīng)營的發(fā)展原則，結(jié)合本地實際情況確定”和從事網(wǎng)約車經(jīng)營的駕駛員應(yīng)符合“城市人民政府規(guī)定的其他條件”的規(guī)定，實質(zhì)上是在考慮地區(qū)差異的前提下，將網(wǎng)約車管理細化規(guī)則的制定權(quán)授予了地方人民政府。

2016年10月，北京、上海、廣州、深圳四大城市同時公布網(wǎng)約車經(jīng)營服務(wù)管理實施細則征求意見稿，其中關(guān)于網(wǎng)約車管理的若干規(guī)定，尤其是關(guān)于網(wǎng)約車車輛和駕駛員準入資格的規(guī)定更是一石激起千層浪。比如，北京、上海兩地均要求駕駛員擁有本地戶籍、網(wǎng)約車經(jīng)營車輛需要為本地牌照，讓許多人質(zhì)疑是否涉及有違平等原則，是否涉及對外地戶籍的歧視；又如規(guī)定中關(guān)于車輛價格、軸距、排氣量等的過高標準（如北京市規(guī)定五座三廂小轎車排氣量不得小于1.8升），讓人們質(zhì)疑對于道路平坦寬闊的超大城市，車輛的過高標準是否有其必要性，如此標準是否真的有利于環(huán)保；還有人認為而且我國許多自主汽車品牌的主要車型并不符合標準，這樣的細則可能會對自主品牌發(fā)展造成影響，此外，還有學(xué)者認為，軸距和排氣量的限制使得滿足條件的多為中高端車型，而中高端車型所有者提供網(wǎng)約車服務(wù)的意愿并不強烈，也會助推網(wǎng)約車價格上升，網(wǎng)約車細則同時限制了經(jīng)濟條件不佳者作為服務(wù)提供者的經(jīng)營自由權(quán)利和服務(wù)接受者的出行便利。[1]

經(jīng)過兩個多月的征求意見，于2016年12月21日，北京、上海、廣州又同日公布了正式的網(wǎng)約車管理實施細則，雖然與征求意見稿相比，在部分監(jiān)管規(guī)定上有了一定程度的緩和，但是其中準入標準的規(guī)定卻依然如故。北上廣網(wǎng)約車的示范作用下，又有更多的城市公布了自己的網(wǎng)約車管理地方細則，根據(jù)交通運輸部在2017年7月28日公布的數(shù)據(jù)，截至當時，已有24個?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）發(fā)布了實施意見，133個城市公布落地實施細則。遺憾的是，其中許多細則仍然不乏對于駕駛員戶籍以及車輛牌照、排氣量的限制，將交通部賦予網(wǎng)約車業(yè)的政策空間收縮，使得大多數(shù)車輛和駕駛員并不符合條件（如征求意見稿公布之時上海市41萬專車司機中有上海戶籍者不足一萬。）而截至2017年7月，全國獲得網(wǎng)約車駕駛員證的僅有約10萬名司機，還不及滴滴平臺高峰期司機總量的0.6%，許多地區(qū)“打車難”問題重現(xiàn)。2017年7月滴滴出行提供的數(shù)據(jù)顯示，新政實施半年后，北、上、廣、深在2017年6月早晚高峰和夜間時段的打車難度均有不同程度上升，同比分別增加了12.4%、17.7%、13.2%、22.5%。

各地在網(wǎng)約車管理細則中規(guī)定的網(wǎng)約車準入制度，無疑限制了網(wǎng)約車發(fā)揮其效用，不利于分享經(jīng)濟的發(fā)展，也不利于促進城市交通擁堵問題、環(huán)境污染問題與人們出行難題的解決。那么網(wǎng)約車準入制度制定的出發(fā)點與目的究竟是什么，現(xiàn)行的網(wǎng)約車準入制度有哪些不合理之處，致使其無法實現(xiàn)制度目標反而阻礙了網(wǎng)約車發(fā)展，以及如何完善這一制度，是我們在本文中將要探討的問題。

一、網(wǎng)約車準入制度的制度目標與設(shè)計思路分析

（一）網(wǎng)約車準入制度的制度目標

網(wǎng)約車準入制度的制度目標，即設(shè)計網(wǎng)約車準入標準和規(guī)范所意圖實現(xiàn)的社會效果。探尋網(wǎng)約車準入制度目標，比較其與實施實際效果的差距，是分析這一制度設(shè)計合理性的前提。目前沒有明確的文件或立法過程中的資料說明網(wǎng)約車準入制度的制度目標，但作為網(wǎng)約車監(jiān)管制度下屬的一個組成部分，網(wǎng)約車準入制度的目標理應(yīng)從屬于網(wǎng)約車監(jiān)管的整體制度目標。

在交通運輸部出臺的《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》中明確了網(wǎng)約車監(jiān)管的制度目標是“為更好地滿足社會公眾多樣化出行需求，促進出租汽車行業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)融合發(fā)展，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)行為，保障運營安全和乘客合法權(quán)益”，我們由此可以對國家層面上網(wǎng)約車準入制度的制度目標或者立法意圖窺見一斑。地方層面上，對于網(wǎng)約車監(jiān)管制度的目的，《北京市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理實施細則》直接援引了交通運輸部的規(guī)定，《上海市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理若干規(guī)定》則增加了“依法管理、綠色環(huán)保、安全運營、公平競爭”等內(nèi)容，而其他城市的網(wǎng)約車細則對制度目的的闡釋也大同小異。由此可見，規(guī)范經(jīng)營管理行為、保障運營安全和乘客合法權(quán)益屬于網(wǎng)約車準入制度的制度目標。

然而，對制度目標的探尋不應(yīng)該僅僅止步于行政法規(guī)中所寫明的部分，還體現(xiàn)在具體的規(guī)范方式之中。各地細則對網(wǎng)約車設(shè)立的與傳統(tǒng)出租車行業(yè)相同甚至更高的準入標準，體現(xiàn)了政府試圖對網(wǎng)約車進行數(shù)量控制的傾向?？紤]到各地頻繁發(fā)生的出租車司機集體抗議事件和出租車司機與網(wǎng)約車司機之間的沖突事件，我們或者可以認為，通過設(shè)置較高標準平衡網(wǎng)約車與傳統(tǒng)出租車行業(yè)之間的矛盾，使得處于行政許可制下的傳統(tǒng)出租車從業(yè)者獲得一定的保護，也是網(wǎng)約車準入制度的目的之一。交通運輸部于發(fā)布《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》的同日，公布《關(guān)于深化改革推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，規(guī)定傳統(tǒng)出租車行業(yè)新增的經(jīng)營權(quán)一律實行期限制和無償使用，鼓勵傳統(tǒng)出租汽車企業(yè)轉(zhuǎn)型提供網(wǎng)上預(yù)約服務(wù)等內(nèi)容，以減輕出租車司機和公司的經(jīng)營壓力，而這一舉動似乎可以看做對于網(wǎng)約車準入制度同時具有緩和網(wǎng)約車與傳統(tǒng)出租車行業(yè)的對立關(guān)系，平衡二者相對利益的目的。

（二）網(wǎng)約車準入制度的設(shè)計思路

網(wǎng)約車準入制度的設(shè)計思路指的是立法者在制定網(wǎng)約車準入制度的具體規(guī)范時的思維方法以及參照依據(jù)。從目前的情況來看，無論國家還是地方層面，網(wǎng)約車準入制度的制定基本上是以出租車管理規(guī)定為參照的，比如各地對于車輛牌照、注冊登記地，軸距、排氣量的規(guī)定，對于司機戶籍和司機年齡的限定，以及對車輛必須安裝符合國家和本市相關(guān)規(guī)定的具備行駛記錄功能的固定式車載衛(wèi)星定位裝置和應(yīng)急報警裝置等規(guī)定，無一不是參照對于傳統(tǒng)巡游出租車準入資格的規(guī)定。這體現(xiàn)了網(wǎng)約車準入制度的主要設(shè)計思路來源于傳統(tǒng)出租車準入制度，并且與其相比區(qū)別不大，這可能是因為規(guī)則制定者認為二者并沒有本質(zhì)差異，也有可能通過與出租車設(shè)立類似或更嚴格的準入制度來平息傳統(tǒng)出租車行業(yè)反對情緒的考量。

二、網(wǎng)約車準入制度合理性分析

現(xiàn)行的網(wǎng)約車準入制度為社會公眾所非議主要有兩方面的原因，包括規(guī)定設(shè)置瑣碎且標準過高，脫離了正常服務(wù)所需要的范圍與程度以及有關(guān)戶籍牌照的限制有違公平，涉嫌歧視。實際上，大眾認知直觀地反映了現(xiàn)行網(wǎng)約車制度欠缺合理性的兩種主要表現(xiàn)，即與制度目標實現(xiàn)不具有實質(zhì)聯(lián)系和有違公平競爭原則。

（一）現(xiàn)行網(wǎng)約車準入制度與制度目標實現(xiàn)不具有實質(zhì)聯(lián)系

通過之前的分析，網(wǎng)約車準入制度的制度目標可以被概括為維護運營安全、保護乘客合法權(quán)益等。為了實現(xiàn)這一制度目標，地方政府對網(wǎng)約車的準入采取了與出租車相同甚至比其更高的標準，試圖通過對車輛軸距、排氣量甚至車輛價格的強制性規(guī)定，確保車型足夠安全寬敞，保障出行安全和服務(wù)質(zhì)量。但這種對于出租車行之有效的做法其實并不適合網(wǎng)約車，因為出租車傳統(tǒng)行業(yè)規(guī)定的排量軸承標準限制是為了防止價格管制行業(yè)中的服務(wù)質(zhì)量惡化，然而網(wǎng)約車行業(yè)中卻不存在這種必要性。因為“一方面，價值管制取消使服務(wù)質(zhì)量管制沒有太多必要，市場經(jīng)濟可自發(fā)調(diào)節(jié)，另一方面，依托于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的網(wǎng)約車行業(yè)，在線反饋，評價聲譽等聲譽機制可以轉(zhuǎn)化為巨大的需求壓力，從而迫使平臺促使網(wǎng)約車服務(wù)質(zhì)量滿足消費者需求。”[2]而對于車輛必須安裝具備行駛記錄功能的固定式車載衛(wèi)星定位裝置和應(yīng)急報警裝置的規(guī)定也同樣沒有必要性，網(wǎng)約車軟件上自帶的地圖本來就能夠顯示行使路徑，現(xiàn)代智能手機自身也有定位功能，各類地圖類應(yīng)用軟件更是層出不窮，如遇緊急情況，使用手機進行報警，使用平臺的一鍵報警功能更加快速便捷。

鑒于緩和網(wǎng)約車與傳統(tǒng)出租車行業(yè)的對立關(guān)系、平息傳統(tǒng)出租車公司和司機的不滿情緒也是現(xiàn)行網(wǎng)約車準入制度的目的之一，網(wǎng)約車準入制度也有意設(shè)立高門檻來控制網(wǎng)約車數(shù)量。然而此種方式對實現(xiàn)這一制度目的同樣作用不大。雖然出租車司機認為網(wǎng)約車的價格優(yōu)勢等來自于準入標準低，不需要出租車經(jīng)營許可證和購買強制性保險就能營運，因而運營成本低?？墒鞘聦嵣暇W(wǎng)約車模式的成功則是來自于其“非巡游”的特性，不同于出租車許多時間存在著“空車尋客”和“送客后空車返回”的情況，網(wǎng)約車實現(xiàn)了閑置資源的充分利用，降低了成本，同時通過網(wǎng)約車平臺解決了信息不對稱的問題，使得供需得以匹配。單純的提高網(wǎng)約車準入標準以實現(xiàn)對于傳統(tǒng)出租車行業(yè)的保護，不僅效果不大，而且于法無據(jù)。正如一些學(xué)者所說“國家對于新興行業(yè)或市場創(chuàng)新的規(guī)制應(yīng)立足于該行業(yè)或創(chuàng)新的特性，而非出于對其他競爭性行業(yè)和從業(yè)人員的父愛主義。”[3]政府給予出租車的許可權(quán)并不是免于競爭的權(quán)利，由競爭帶來的出租車牌照的價值稀釋不應(yīng)該也不能成為為網(wǎng)約車設(shè)置高準入門檻的理由和依據(jù)。只有從改革出租車管理制度入手，推動出租車運營模式的轉(zhuǎn)型升級，才能從根本上有效地實現(xiàn)這方面的制度目標。

由于規(guī)則制定者沒有很好的認識到分享經(jīng)濟的特征，也沒有正確認識傳統(tǒng)出租車行業(yè)利益受損問題，導(dǎo)致對于網(wǎng)約車采取了與傳統(tǒng)出租車行業(yè)類似甚至比其更高的準入條件。這些規(guī)則與制度目標實現(xiàn)并沒有實質(zhì)性聯(lián)系，由此帶來的符合資格的駕駛員和車輛大幅減少造成了公眾出行便利受到影響，網(wǎng)約車監(jiān)管制度的“滿足社會公眾多元化出行需要”整體制度目標反而受到阻礙。

（二）現(xiàn)行網(wǎng)約車準入制度有違公平競爭原則

北京、上海等城市都在網(wǎng)約車細則中規(guī)定了網(wǎng)約車駕駛員必須是本地戶籍，從事網(wǎng)約車經(jīng)營的車輛必須是本地牌照，許多人認為這有損外地居民和外地牌照車輛所有者的平等權(quán)利，損害了他們的財產(chǎn)自由、營業(yè)自由與職業(yè)選擇的自由。[4]這一明顯與戶籍制度改革相背離的制度引起了廣泛的爭議，北京市天元律師事務(wù)所已經(jīng)就“部分城市網(wǎng)約車細則涉嫌違反公平競爭審查制度、涉嫌構(gòu)成濫用行政權(quán)力排除限制競爭”，向相關(guān)反壟斷執(zhí)法機構(gòu)進行舉報。而就媒體披露，目前國家發(fā)改委相關(guān)部門已經(jīng)著手調(diào)查。[5]

對于禁止行政機關(guān)濫用行政權(quán)力排除限制競爭的規(guī)定可見于我國的《反壟斷法》中，然而網(wǎng)約車很難歸類于“外地商品”，網(wǎng)約車司機也不屬于規(guī)定中的“在本地投資或者設(shè)立分支機構(gòu)”或者“參加本地的招標投標活動”的“外地經(jīng)營者”，因而各地政府對網(wǎng)約車設(shè)立的準入高門檻并不屬于《反壟斷法》規(guī)定的濫用行政權(quán)力排除限制競爭的范疇。雖然交通運輸部在《暫行辦法》中只規(guī)定了駕駛員應(yīng)取得駕駛證并有三年以上駕齡、沒有暴力犯罪經(jīng)歷等條件，并未言及駕駛員戶籍、車輛牌照等，但其確實在規(guī)定中概括授權(quán)地方政府可以對準入條件結(jié)合地區(qū)實際出臺細化規(guī)則，各地方政府在網(wǎng)約車細則中設(shè)置高準入門檻并不符合濫用行政權(quán)力排除、限制競爭目前在法律規(guī)范上的定義。

然而，形式上的合法性并不意味著有關(guān)的準入制度不會起到排除、限制競爭的實質(zhì)結(jié)果。在北上廣等外來人口數(shù)量龐大的特大城市，對于外來人口和外地牌照的車輛做這種限制，事實上形成了本地居民與外地居民，本地車輛與外地車輛之間的差別待遇。而正是出于政府政策可能在事實上有損公平競爭的考慮，2016年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》，要求建立公平競爭審查制度，以規(guī)范政府有關(guān)行為，防止出臺排除、限制競爭的政策措施，逐步清理廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的規(guī)定和做法。而各地出臺的網(wǎng)約車實施細則無疑就是《意見》中所言的“行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織（以下統(tǒng)稱政策制定機關(guān)）制定的市場準入的規(guī)章、規(guī)范性文件”，自然屬于審查對象的范疇，直接違反了“不得設(shè)置不合理和歧視性的準入和退出條件”的審查標準。然而數(shù)月之后多地出臺的網(wǎng)約車細則中仍然包含了本地戶籍、本地牌照等限制，也沒有地方政府說明網(wǎng)約車細則是否已經(jīng)進行了公平競爭審查。

現(xiàn)行網(wǎng)約車準入制度在駕駛員戶籍、車輛牌照等方面的限制不屬于《壟斷法》上“濫用行政權(quán)力排除、限制競爭的情形”，但其造成了本地居民的競爭優(yōu)勢地位，排除了外地居民提供網(wǎng)約車服務(wù)的資格，且未經(jīng)公平競爭審查，其實質(zhì)上有違公平競爭原則，這也是其缺乏合理性的另一個重要原因。

三、網(wǎng)約車準入制度的完善建議

（一）建立區(qū)別于傳統(tǒng)出租車的準入制度

我國目前網(wǎng)約車準入制度甚至是整個網(wǎng)約車監(jiān)管制度是以出租車管理制度為依據(jù)制定的，未能與傳統(tǒng)業(yè)態(tài)加以區(qū)別，忽視了分享經(jīng)濟的特征，將網(wǎng)約車“出租車化”管理，是網(wǎng)約車管理制度的主要缺陷。

事實上由于分享經(jīng)濟的特點，創(chuàng)新網(wǎng)約車政府規(guī)制模式具有現(xiàn)實依據(jù)，因為互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)使得網(wǎng)約車運輸安全和服務(wù)質(zhì)量不需要通過政府規(guī)制，而是可以自發(fā)由市場進行調(diào)節(jié)。美國加利福尼亞州就為網(wǎng)約車平臺創(chuàng)設(shè)了準入標準、安全審核都不同于傳統(tǒng)出租車的新的監(jiān)管類別，定位其為“交通網(wǎng)絡(luò)公司”（TNS）。[6]創(chuàng)新網(wǎng)約車政府規(guī)制模式，建立不同于出租車的準入制度同時具備法律正當性，因為受到出行習(xí)慣、支付方式的影響，二者從本質(zhì)上來講并不是同一類事物簡單的替代，而是一種創(chuàng)新。如波斯納法官指出的那樣，“對于不同商品和服務(wù)，不能總是要求適用完全相同的監(jiān)管規(guī)則，這樣的要求既無憲法依據(jù)，更有悖常識”。因而建立起新的不同于傳統(tǒng)出租車的網(wǎng)約車準入制度是可行且必要的。

在建立這一制度的過程中，應(yīng)充分考慮網(wǎng)約車特性，對于準入標準可適當放寬，其中不合理的內(nèi)容應(yīng)盡快去除，尤其是要強化平臺的主體責(zé)任，發(fā)揮平臺專業(yè)化優(yōu)勢，可適當?shù)膶嗜霕藴式挥善脚_掌握，這樣更有利于市場調(diào)節(jié)網(wǎng)約車資源配置。而且一旦發(fā)生責(zé)任事故，平臺未盡到準入審核的義務(wù)前提下將承擔(dān)連帶責(zé)任，更有利于受害者權(quán)力的及時救濟。

（二）引入公平競爭審查制度

網(wǎng)約車準入制度領(lǐng)域應(yīng)該盡快引入公平競爭審查制度，作為公平競爭審查制度出臺后數(shù)月內(nèi)出臺的網(wǎng)約車實施細則，本應(yīng)對這一制度進行良好的落實，使制度彰顯其價值。然而其中卻包含著大量的不合理的歧視性的準入條件，這一現(xiàn)象確實值得反思。為了激發(fā)共享經(jīng)濟活力，實現(xiàn)網(wǎng)約車監(jiān)管的制度目的，確有必要對地方網(wǎng)約車細則進行公平競爭審查，根據(jù)市場反饋信息，重新完善修訂規(guī)則，遵循包容審慎原則，鼓勵市場創(chuàng)新精神，降低準入門檻，維護公平競爭環(huán)境。

參考文獻：

[1]張維迎，網(wǎng)約車監(jiān)管不能漠視窮人的權(quán)利.中華工商時報，2016年10月21日.

[2]馬輝.網(wǎng)約車規(guī)則的公平競爭審查研究.競爭政策研究，2017年7月.

[3]彭岳.共享經(jīng)濟的法律規(guī)制問題——以互聯(lián)網(wǎng)專車為例.行政法學(xué)研究，2016年第1期.

[4]秦媛.從經(jīng)濟法角度試探討網(wǎng)約車新政合理性，納稅，2017年8月1日

[5]律師所舉報“地方網(wǎng)約車細則”違規(guī).法制日報，2017年12月7日.

[6]沈開舉，陳曉濟.分享經(jīng)濟視角下網(wǎng)約車政府規(guī)制問題研究.湖北社會科學(xué).