推進(jìn)基層法律顧問(wèn)全覆蓋的情況與建議

摘 要 本文以湖北省五峰縣為例，聯(lián)系在基層開(kāi)展法務(wù)聯(lián)系和法律顧問(wèn)工作實(shí)際，總結(jié)了開(kāi)展工作的做法及經(jīng)驗(yàn)，分析了實(shí)踐中存在的困難和問(wèn)題，提出了深入推進(jìn)法律顧問(wèn)工作要做到統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，抓好普法教育以及加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)的四點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞 法律顧問(wèn) 法務(wù)聯(lián)系 農(nóng)村 制度

作者簡(jiǎn)介：張先鵬，湖北省五峰土家族自治縣司法局黨組成員、縣依法治縣辦公室副主任。

中圖分類(lèi)號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.310

黨的十八屆三中全會(huì)作出了“普遍建立法律顧問(wèn)制度”的重大決定。細(xì)觀(guān)我縣，過(guò)去在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府、少數(shù)村（居）及部分企業(yè)已實(shí)現(xiàn)了法律顧問(wèn)覆蓋。至于全覆蓋的重點(diǎn)和難點(diǎn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下農(nóng)村基層、縣直企事業(yè)單位?？h司法局針對(duì)農(nóng)村基層這一短板，從2014年起，探索性地開(kāi)展了法務(wù)聯(lián)系制度。2015年深化為法律顧問(wèn)制度。現(xiàn)已全面鞏固，即實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村基層法律顧問(wèn)全覆蓋。通過(guò)近幾年的實(shí)踐認(rèn)為，這項(xiàng)制度是真正架起的一座法律——群眾的連心橋，實(shí)現(xiàn)了打通法律服務(wù)群眾“最后一公里”的期盼。現(xiàn)就近幾年的實(shí)踐及建議概述如下，供參考。

一、基本情況

五峰當(dāng)初開(kāi)展的基層法務(wù)聯(lián)系制度就是為全縣108個(gè)村（居）委會(huì)，每個(gè)村（居）配備1名司法行政干警和1名律師、法律工作者，“零距離、面對(duì)面、心貼心”地為群眾提供法律服務(wù)。讓法律服務(wù)覆蓋到廣大農(nóng)村基層。切實(shí)為基層干部群眾排憂(yōu)解難。極大地方便了人民群眾。

（一）整合資源，組建隊(duì)伍

縣司法局下大力氣整合全縣司法行政干警、律師和法律服務(wù)工作者隊(duì)伍，按照“一村一警一律師”模式，組織局機(jī)關(guān)、司法所和各法律服務(wù)單位的全部58名司法行政干警，律師、法律工作者，到全縣各村（居）委會(huì)開(kāi)展法務(wù)工作。該局還千方百計(jì)籌集經(jīng)費(fèi)，補(bǔ)助給法律服務(wù)人員。并建立了管理制度和考核辦法，制定了法務(wù)人員的工作職責(zé)和紀(jì)律要求。專(zhuān)門(mén)印制了5萬(wàn)張法務(wù)聯(lián)心卡發(fā)放到每家每戶(hù)，明確法務(wù)人員聯(lián)系范圍、服務(wù)職責(zé)、通聯(lián)方式。法務(wù)員要記錄法務(wù)日志，定期匯報(bào)。讓法務(wù)人員身處農(nóng)民周?chē)?/p>

（二）密切聯(lián)系，強(qiáng)化服務(wù)

法務(wù)人員采取多種形式緊密聯(lián)系和服務(wù)基層。

一是開(kāi)展培訓(xùn)講課，充分抓住村（居）黨代會(huì)、村組群眾代表大會(huì)等群眾性集體活動(dòng)的機(jī)會(huì)，開(kāi)展法制講課。

二是發(fā)放學(xué)習(xí)資料。發(fā)放各類(lèi)普法學(xué)習(xí)資料、書(shū)籍20多萬(wàn)余份（冊(cè)），還在部分村（居）組織開(kāi)展了法律知識(shí)學(xué)習(xí)競(jìng)賽。

三是召開(kāi)法制宣傳現(xiàn)場(chǎng)會(huì)130多場(chǎng)次，參加的群眾達(dá)到15000余人次。仁和坪鎮(zhèn)富裕沖村民譚方富在法務(wù)人員幫其解決了與鄰居的土地糾紛后，主動(dòng)要求在自家召開(kāi)“屋場(chǎng)會(huì)”，以自身案例現(xiàn)身說(shuō)法，幫助周?chē)睦习傩仗岣咭婪ňS權(quán)、保護(hù)自身的能力。四是進(jìn)村入戶(hù)。以困難戶(hù)、殘疾人等特殊困難群體為重點(diǎn)對(duì)象，走訪(fǎng)全縣所有村（居）近4000多個(gè)農(nóng)戶(hù)，建立了檔案卡片，建起了法律咨詢(xún)聯(lián)系服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

（三）排憂(yōu)解難，注重實(shí)效

3年來(lái)，指導(dǎo)全縣各村訂立村規(guī)民約100多項(xiàng)，征求法務(wù)意見(jiàn)1000多條，受理法律援助案件520余件，現(xiàn)場(chǎng)化解矛盾糾紛400多起。代理民事糾紛200余件。漁洋關(guān)鎮(zhèn)沙埫村等部分村（社區(qū)）制定了律師接待日制度，由聯(lián)村法務(wù)員（律師）定期到該村接訪(fǎng)群眾，在村重大決策、疑難問(wèn)題處置等方面提供法律幫助。原沙埫茶廠(chǎng)廠(chǎng)長(zhǎng)段超銀2012年病故后，除了廠(chǎng)房可以變現(xiàn)外，拖欠的茶農(nóng)鮮葉款、農(nóng)民工工資、材料款、民間借貸和銀行貸款181萬(wàn)元，資不抵債，形成債務(wù)糾紛。99位債權(quán)人多次上訪(fǎng)維權(quán)。司法所干警和律師進(jìn)村以后，協(xié)助進(jìn)行清算，公開(kāi)拍賣(mài)資產(chǎn)50萬(wàn)元，全部用于償還債務(wù)，矛盾最終得以化解。長(zhǎng)樂(lè)坪鎮(zhèn)腰牌村一農(nóng)戶(hù)與村委會(huì)簽訂的集體山林承包合同，到期后承包人拒不履行合同，現(xiàn)已由聯(lián)系村法務(wù)員、律師代理訴訟。仁和坪鎮(zhèn)業(yè)產(chǎn)坪村易紹剛，在某石材廠(chǎng)務(wù)工時(shí)因工受傷，老板準(zhǔn)備“私了”。易感到極不公平，但自己不懂法，又沒(méi)錢(qián)請(qǐng)律師打官司。法務(wù)人員上門(mén)了解情況后，為他申請(qǐng)了法律援助。從而已對(duì)生活失去信心的易紹剛困難得到了公平解決。

二、困難和問(wèn)題

（一）隊(duì)伍建設(shè)需要加強(qiáng)

一是法律服務(wù)隊(duì)伍力量薄弱。目前我縣律師、法律工作者總共21名，其中執(zhí)業(yè)律師9名。萬(wàn)人擁有律師0.45名。遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于每萬(wàn)人1名律師的全國(guó)平均水平。與美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家比相差更大。法律服務(wù)工作者近年來(lái)還以每年1-2人的速度減少。法律服務(wù)力量與基層農(nóng)村、農(nóng)民法律服務(wù)需求不相適應(yīng)。

二是法律服務(wù)隊(duì)伍的團(tuán)隊(duì)素質(zhì)需要提高，個(gè)別人員素質(zhì)嚴(yán)重偏低，影響了法律服務(wù)的整體形象。

（二）服務(wù)機(jī)制需要優(yōu)化

在組織上，僅靠司法行政部門(mén)的力量是很有限的，難于推動(dòng)這項(xiàng)龐大社會(huì)工程的實(shí)施?；鶎铀痉ㄐ姓删缲?fù)多達(dá)九項(xiàng)部門(mén)職能，對(duì)于已經(jīng)推向社會(huì)的法律服務(wù)工作，只能進(jìn)行指導(dǎo)，不能身陷其中，不然全部業(yè)務(wù)工作會(huì)顧此失彼。在保障上，經(jīng)費(fèi)問(wèn)題將是制約農(nóng)村法律服務(wù)鞏固發(fā)展的瓶頸，縣司法局極力擠出資金勇于探索，但是一個(gè)部門(mén)不可能年年拿出自己的業(yè)務(wù)費(fèi)用來(lái)補(bǔ)助給法律服務(wù)人員。同時(shí)，法律服務(wù)人員僅靠一點(diǎn)微薄的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼，不能維持開(kāi)展法律服務(wù)必要的費(fèi)用開(kāi)支，無(wú)力支撐下去。

（三）服務(wù)理念需要提升

法律服務(wù)人員主動(dòng)到基層、農(nóng)村、農(nóng)民中間服務(wù)不夠，有“顧”而不“問(wèn)”，“聯(lián)”而不“系”的現(xiàn)象，有法律服務(wù)人員抱著臨時(shí)觀(guān)念，對(duì)于法務(wù)聯(lián)系工作的意義理解不深，認(rèn)識(shí)不高，本著完成任務(wù)的想法應(yīng)付了事，沒(méi)有長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)。有法律服務(wù)人員過(guò)度追求個(gè)人的經(jīng)濟(jì)利益，缺乏奉獻(xiàn)精神，甚至認(rèn)為普遍推行了法律顧問(wèn)制度，基層社會(huì)法治化程度提高后，法律服務(wù)人員的業(yè)務(wù)量會(huì)減少，從而減少法律服務(wù)人員的收入。

（四）服務(wù)難度需要破解

一是農(nóng)民文化低、接受法律知識(shí)難度大，觀(guān)念上的偏差遠(yuǎn)。農(nóng)民片面認(rèn)為法就是懲罰，法與我無(wú)關(guān)，我學(xué)法有何用等，不少群眾對(duì)法律學(xué)習(xí)根本沒(méi)有興趣，法律意識(shí)不強(qiáng)，產(chǎn)生糾紛后不愿走正規(guī)的法律渠道化解矛盾。endprint

二是大批農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工經(jīng)商，留守農(nóng)村的主要是年老體弱的接受能力更差的底層農(nóng)民。

三是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)趨于多樣化，農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)民時(shí)間由個(gè)人自由掌握，農(nóng)忙時(shí)早出晚歸忙耕種，農(nóng)閑外出打工做生意掙錢(qián)。生產(chǎn)勞動(dòng)的季節(jié)性和家務(wù)勞動(dòng)的時(shí)間性強(qiáng)，廣播電視等常規(guī)媒介播放的普法知識(shí)，又常與生產(chǎn)勞動(dòng)時(shí)間而錯(cuò)過(guò)。

三、幾點(diǎn)建議

（一）統(tǒng)一認(rèn)識(shí)

推行法律顧問(wèn)全覆蓋，其根本力量是法律服務(wù)人員。而他們又是自負(fù)盈虧，自收自支新型服務(wù)組織的收入分配機(jī)制。其迫切需要是基層農(nóng)村。廣大農(nóng)村、農(nóng)民法律素質(zhì)普遍不高，矛盾糾紛普遍突出。其難點(diǎn)區(qū)域是農(nóng)村基層。農(nóng)村既需要法律服務(wù)，又負(fù)擔(dān)不起聘請(qǐng)法律顧問(wèn)的費(fèi)用。靠常規(guī)的有償服務(wù)模式是難于推開(kāi)的。推行法律顧問(wèn)全覆蓋是一項(xiàng)全社會(huì)的系統(tǒng)工程，這要廣泛形成共識(shí)。從實(shí)際出發(fā)，實(shí)行政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。形成政府主導(dǎo)、部門(mén)負(fù)責(zé)、法律服務(wù)人員出力。普及法律常識(shí)，進(jìn)行涉法事務(wù)疏導(dǎo)、實(shí)現(xiàn)矛盾糾紛的關(guān)口前置，真正把各矛盾化解在基層、化解在萌芽階段，以期避免和減少大量的各類(lèi)上訪(fǎng)事件發(fā)生。

（二）加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)

一是優(yōu)化法律服務(wù)人員結(jié)構(gòu)，提高法律服務(wù)人員的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)。依靠政策和服務(wù)環(huán)境吸引優(yōu)秀的律師、法律工作者樂(lè)意扎根五峰，服務(wù)基層。

二是努力提高農(nóng)村干部的法律素質(zhì)，讓他們成為農(nóng)民身邊法律骨干。

三是加快培養(yǎng)一批農(nóng)村法律明白人，保證每8-10個(gè)農(nóng)戶(hù)有一名法律明白人。四是發(fā)揮農(nóng)村“三老”優(yōu)勢(shì)，聘請(qǐng)德高望重的老干部、老黨員、老教師擔(dān)任法制宣傳工作志愿者，宣傳普及法律常識(shí)，協(xié)調(diào)處理鄰里之間的各類(lèi)糾紛。在農(nóng)村形成法律顧問(wèn)、法律骨干、法律明白人和法律志愿者組成的多層次法律服務(wù)隊(duì)伍架構(gòu)體系。全方位提升服務(wù)能力。

（三）抓好普法教育

提高農(nóng)民的法律素質(zhì)，是一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的過(guò)程，不可能一蹴而就。要持之以恒地抓好農(nóng)村的法制宣傳教育。運(yùn)用多形式、多途徑宣傳法律法規(guī)，讓農(nóng)民眼里看得到、耳里聽(tīng)得到、腦里想得到。有關(guān)部門(mén)要針對(duì)農(nóng)村特點(diǎn)，創(chuàng)新法制宣傳教育的方式，加快法治文化建設(shè)步伐，探討農(nóng)民喜聞樂(lè)見(jiàn)的法治宣傳教育形式。要開(kāi)展以案說(shuō)法，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的學(xué)法熱情。要強(qiáng)化青少年法治教育，一方面讓他們學(xué)到的法律常識(shí)影響到家庭長(zhǎng)輩；另一方面，也極早培養(yǎng)下一代農(nóng)民的法律素養(yǎng)。要針對(duì)農(nóng)村村民居住分散，社會(huì)生產(chǎn)、生活“各自為陣”、文化素質(zhì)參差不齊的特點(diǎn)，開(kāi)展“便民、近民、利民”的“送法入戶(hù)”活動(dòng)。尋找普法與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的切入點(diǎn)，有效地解決農(nóng)村農(nóng)民不想學(xué)法、學(xué)不進(jìn)法、用不上法的狀況。

（四）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)

縣委縣政府要高度重視。建議把法律顧問(wèn)全覆蓋工程作為法治五峰建設(shè)的一項(xiàng)基礎(chǔ)工程、新時(shí)期為民辦實(shí)事、辦大事來(lái)抓，縣成立領(lǐng)導(dǎo)小組，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村層層建立責(zé)任落實(shí)。縣財(cái)政足額安排專(zhuān)項(xiàng)資金補(bǔ)助給基層，用于聘請(qǐng)法律顧問(wèn)。要認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，建立健全一整套管用的制度措施，形成長(zhǎng)效機(jī)制。從部門(mén)單抓的層面提升到縣政府工作大局。以推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)，形成橫向覆蓋社會(huì)各行業(yè)各單位，縱向延伸基層村（社區(qū)）的立體化法律顧問(wèn)覆蓋網(wǎng)絡(luò)。在全社會(huì)營(yíng)造辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法的良好氛圍。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)的長(zhǎng)治久安。endprint