關(guān)于公益訴訟制度的力量組合分析

摘 要 新民事訴訟法對(duì)公共利益進(jìn)行了重新界定，使得公益訴訟制度的力量組合得到了進(jìn)一步明確?；谶@種認(rèn)識(shí)，本文在分析公益訴訟制度的訴訟資格確定原則的基礎(chǔ)上，對(duì)公益訴訟制度的力量組合及其組合作用的發(fā)揮和協(xié)調(diào)問題展開了探討，從而為關(guān)注這一話題的人們提供參考。

關(guān)鍵詞 訴訟資格 檢察機(jī)關(guān) 行政機(jī)關(guān) 公民 社會(huì)組織

作者簡介：邵立志，山東科技大學(xué)，江蘇省連云港市灌南縣人民法院，法官助理，研究方向：法學(xué)。

中圖分類號(hào)：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.266

所謂的公益訴訟制度，其實(shí)就是為維護(hù)公共利益提起訴訟及訴訟運(yùn)行的系列制度。在該制度下，擁有訴訟資格的各方主體將成為公益訴訟提起的力量組合，擔(dān)負(fù)維護(hù)公共利益的重要責(zé)任。因此，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)公益訴訟制度的力量組合的分析，以便進(jìn)一步明確公益訴訟的原告資格，繼而更好的維護(hù)公共利益。

一、 公益訴訟制度的訴訟資格確定原則

從法定訴訟信托理論角度來講，在法律作出明確規(guī)定的條件下，與案件無直接利害關(guān)系的國家機(jī)關(guān)和社會(huì)組織可以成為公益訴訟原告。但實(shí)際上，為加強(qiáng)公益管理，同時(shí)為維護(hù)社會(huì)秩序和確保公益訴訟的有效開展，除《民事訴訟法》以外，其他相關(guān)法律法規(guī)須遵循基本原則確認(rèn)國家機(jī)關(guān)和社會(huì)組織的公益訴訟主體資格。按照新修訂的民事訴訟法規(guī)定，針對(duì)損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以提起訴訟。如果是其他法規(guī)，首先則要按照職能相關(guān)性原則確定訴訟資格，即必須確保機(jī)構(gòu)和組織與公益訴訟在職能和組織宗旨上存在相關(guān)性。而對(duì)于國家機(jī)關(guān)來講，公益保護(hù)無疑屬社會(huì)管理事務(wù)內(nèi)容，屬于其職權(quán)范圍。從我國有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)來看，環(huán)保部門、各級(jí)人民政府等機(jī)關(guān)都應(yīng)擁有公益訴訟資格。但根據(jù)相關(guān)性原則，非主管性機(jī)構(gòu)在取證等方面有局限性，所以不宜賦予資格。而其他組織需與損害公益行為擁有一致、類似的活動(dòng)區(qū)域范圍，且必須與原告資格組織相關(guān)，才擁有公益訴訟資格。此外，按照有能力性原則，在人力、財(cái)力等方面擁有充分基礎(chǔ)條件的機(jī)關(guān)和組織，才能擁有公益訴訟資格。遵循這一原則，才能確保公益訴訟的效率和效果。

二、 公益訴訟制度的力量組合的界定

（一） 公民與有關(guān)組織

按照國家法律規(guī)定，社會(huì)組織在滿足條件要求的情況下可以成為公益訴訟主體。但近年來，不斷有公民提起公益訴訟，盡管最終這些案件因缺乏制度支撐而夭折，卻依然可以體現(xiàn)我國公民對(duì)維護(hù)公共利益問題的認(rèn)識(shí)。而在英美法系國家，公民可以成為公益訴訟主體，體現(xiàn)出了這些國家訴訟主體的多元化特點(diǎn)。但在大陸法系國家，則對(duì)公民公益訴訟權(quán)做出了嚴(yán)格限制。在我國公益訴訟制度中，就存在公民公益訴訟權(quán)利缺失的情況，所以公民未在公益訴訟制度的力量組合內(nèi)。而有關(guān)組織則在民事訴訟法修改后獲得了公益訴權(quán)，即與公益訴訟相關(guān)的社會(huì)團(tuán)體、非法人組織或營利性組織。從法理角度來看，這標(biāo)志著社會(huì)有關(guān)組織正式成為了公益訴訟制度的力量組合之一。但從實(shí)踐角度來看，目前尚未有哪個(gè)社會(huì)團(tuán)體在法律授權(quán)下成功提起公益訴訟。

（二）行政機(jī)關(guān)

按照公益訴訟制度，國家機(jī)關(guān)可以成為公益訴訟主體，有權(quán)提出公益訴訟。但具體哪些行政機(jī)關(guān)能夠提起公益訴訟，并未作出明確規(guī)定?，F(xiàn)階段，只有我國海洋環(huán)境保護(hù)法規(guī)中對(duì)行使海洋環(huán)境監(jiān)管權(quán)力部門的公益訴訟權(quán)力進(jìn)行了規(guī)定，明確指出這些機(jī)關(guān)部門可以代表國家對(duì)破壞海洋環(huán)境且給國家造成重大損失的責(zé)任者提起訴訟。而從實(shí)踐角度來看，環(huán)境保護(hù)局、民政局等部門都曾經(jīng)提起公益訴訟。按照修訂的民事訴訟法，這些機(jī)關(guān)缺乏直接、明確授權(quán)，需要暫時(shí)停止公益訴訟。從這一角度來看，該項(xiàng)法規(guī)的出臺(tái)，使得行政機(jī)關(guān)公益訴訟資格范圍得到了一定程度的收縮。因此，按照公益訴訟制度，能夠成為公益訴訟主體的國家機(jī)關(guān)也是有限的。

（三）檢察機(jī)關(guān)

在司法實(shí)踐中，多地檢察機(jī)關(guān)都曾經(jīng)嘗試提起公益訴訟，以推動(dòng)環(huán)境治理工作的開展。但在2015年之前，檢察機(jī)關(guān)是否具有公益訴訟主體資格一直未能被確認(rèn)。直至2015年7月，在全國人大常委會(huì)的授權(quán)下，部門地區(qū)的最高人民檢察院建立了公益訴訟試點(diǎn)，并開始推行試點(diǎn)方案，才使檢察機(jī)關(guān)重新對(duì)自身的公益訴訟角色進(jìn)行了定位。在該方案中，公益訴訟被劃分為民事公益訴訟和行政公益訴訟，同時(shí)也對(duì)起訴條件、案件范圍、訴訟請(qǐng)求等內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。在該項(xiàng)規(guī)定下，檢察機(jī)關(guān)擁有了公益訴訟主體資格 。從法理角度來看，檢察機(jī)關(guān)擁有足夠的權(quán)威，能夠成為代表國家和公共利益的主體。從實(shí)踐角度來看，檢察機(jī)關(guān)也能采用司法手段對(duì)公益性法理執(zhí)行情況加強(qiáng)監(jiān)督。

三、公益訴訟制度力量組合作用的發(fā)揮

在公益訴訟制度中，擁有多方力量。而建立這樣的組合，就是為了確保公共利益能夠得到切實(shí)維護(hù)。因此，還要確保各方能夠充分發(fā)揮力量，進(jìn)而使制度力量組合發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（一） 有關(guān)組織力量的發(fā)揮

作為公共利益的直接感知者，有關(guān)組織通過獲得適當(dāng)制度供給，就能發(fā)揮維護(hù)公共利益的重要作用。相較于國家機(jī)關(guān)，有關(guān)組織能夠在最短的時(shí)間內(nèi)感受到公共利益所受的侵害，并且可以及時(shí)收集證據(jù)和向上級(jí)部門反映這一情況。使有關(guān)組織提起公益訴訟，則能使政府的行政管理成本得到有效減少，同時(shí)也能使政府維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的成本得到降低。因?yàn)?，在有關(guān)組織在公益訴訟中獲得行為肯定后，能夠形成示范效應(yīng)，并引起較大的社會(huì)反響。受這一效應(yīng)的影響，一些有偏差的社會(huì)關(guān)系將得到調(diào)整，從而避免大規(guī)模群體性訴訟或事件的產(chǎn)生。所以，由有關(guān)組織提起訴訟，能夠?yàn)橥苿?dòng)國家長治久安做出貢獻(xiàn)，是實(shí)現(xiàn)人民自治的重要途徑。為達(dá)成這一目標(biāo)，政府還要進(jìn)一步完善立法，賦予有關(guān)組織明確的公益訴訟權(quán)利，并加強(qiáng)對(duì)有關(guān)組織的引導(dǎo)，從而使公益訴訟制度得到規(guī)范化的施行。此外，還要在社會(huì)組織之間開展教育引導(dǎo)，以便使有關(guān)組織在公益訴訟過程中能夠發(fā)揮相互監(jiān)督和相互教育的作用，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化目標(biāo)。endprint

（二） 行政機(jī)關(guān)力量的發(fā)揮

國家行政機(jī)關(guān)是行使行政管理權(quán)和制裁權(quán)的部門，在提起公益訴訟方面無疑擁有一定的優(yōu)勢(shì)。但從實(shí)際案件審理情況來看，行政機(jī)關(guān)在特定條件下難以利用行政行為維護(hù)公民利益。比如在民事公益維護(hù)方面，行政機(jī)關(guān)的行政行為就受到了極大制約。但針對(duì)環(huán)境治理問題，相較于采取司法途徑，行政機(jī)關(guān)可以通過采取制裁和行政手段有效推動(dòng)環(huán)境治理工作的發(fā)展。比如針對(duì)造成環(huán)境污染的企業(yè)，就可以采取罰款和責(zé)令停業(yè)等措施。利用行政行為適當(dāng)進(jìn)行民事公益訴訟的替代，也能在一定程度上實(shí)現(xiàn)司法資源的集約利用。為達(dá)成這一目標(biāo)，國家在制定單行法時(shí)，還應(yīng)明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)基本職責(zé)，確保行政機(jī)關(guān)能夠發(fā)揮協(xié)調(diào)政府權(quán)力和民事訴訟機(jī)理的作用 。而行政機(jī)關(guān)在行使權(quán)力的過程中，也應(yīng)加強(qiáng)對(duì)自身管理范圍公共利益的保護(hù)，盡量減少公益訴訟案件的產(chǎn)生，并在必要時(shí)提出公益訴訟，進(jìn)而充分發(fā)揮自身公眾利益維護(hù)作用。

（三） 檢察機(jī)關(guān)力量的發(fā)揮

相較于行政機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟方面能夠保持獨(dú)立的地位，不受行政機(jī)關(guān)的干擾，所以還應(yīng)發(fā)揮解決公益訴訟難立案問題的作用。從公益訴訟實(shí)踐來看，公益訴訟常常難以獲得法院立案，因?yàn)橐恍┬姓C(jī)關(guān)存在“環(huán)境問題不歸我管”的思維，總是會(huì)利用法律漏洞延緩或阻礙公益訴訟的提起。但檢察機(jī)關(guān)屬于司法機(jī)關(guān)，其提起公益訴訟可以督促法院解決公益訴訟問題。與有關(guān)組織相比，檢察機(jī)關(guān)可以法定取證，所以能夠使公益訴訟取證難的問題得到解決。利用自身司法權(quán)力，檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)取證對(duì)象直接調(diào)查，從而得到更加充分的證據(jù) 。此外，檢察機(jī)關(guān)也擁有訴訟專業(yè)優(yōu)勢(shì)，可以幫助公益訴訟取勝。因此在公益訴訟實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)還要在立案、取證和訴訟方面發(fā)揮自身力量，確保公眾利益能夠得到有效維護(hù)。

四、公益訴訟制度的力量組合的協(xié)調(diào)

通過上述分析可以發(fā)現(xiàn)，按照我國公益訴訟制度規(guī)定，有關(guān)組織、行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)成為了公益訴訟提起的力量組合。而擁有多個(gè)訴訟主體，則可能出現(xiàn)多個(gè)主體同時(shí)針對(duì)同一案件提起訴訟的情況，所以還要使各方力量得到較好的協(xié)調(diào)，以確保公益訴訟制度的有效性。

（一）按照影響區(qū)域協(xié)調(diào)

在具體進(jìn)行各方協(xié)調(diào)時(shí)，可以根據(jù)公益受損影響區(qū)域或損害公眾利益行為的影響區(qū)進(jìn)行起訴資格的劃分。具體來講，就是要按照區(qū)域的大小層級(jí)完成訴訟資格確定。例如，針對(duì)消費(fèi)者公共利益受損的情況，按照國家消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的法律法規(guī)要求，中國消費(fèi)者協(xié)會(huì)及所在省、自治區(qū)和直轄市設(shè)立的消費(fèi)者協(xié)會(huì)可以提起訴訟。按照區(qū)域劃分，區(qū)、縣消費(fèi)者協(xié)會(huì)擁有對(duì)本區(qū)、縣的公益訴訟提起資格，相應(yīng)的省、市消費(fèi)者協(xié)會(huì)擁有對(duì)本省、市公益訴訟提起資格。如果涉及到跨省、市或自治區(qū)的情況，中國消費(fèi)者協(xié)會(huì)則可以擁有訴訟提起資格。這意味著，可以根據(jù)公益訴訟是否涉及跨行政區(qū)域確認(rèn)各級(jí)機(jī)關(guān)訴訟資格，未跨區(qū)域由該區(qū)域機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，跨區(qū)域由上級(jí)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。采取該種措施，能夠使行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟間的關(guān)系得到協(xié)調(diào)，也能為分級(jí)別的有關(guān)組織提起公益訴訟指明方向，確保公益訴訟案件的辦案效率。

（二）按照輔助原則協(xié)調(diào)

按照影響區(qū)域劃分，依然無法解決行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和有關(guān)組織之間在公益訴訟提起方面的沖突。在這種情況下，還要按照輔助原則進(jìn)行各方力量的協(xié)調(diào)。具體來講，就是要對(duì)公益訴訟制度中各訴訟主體進(jìn)行資格排序，以化解訴訟混亂的難題。按照輔助原則，針對(duì)個(gè)人層面的問題，需由個(gè)人進(jìn)行解決，國家或社會(huì)不進(jìn)行處理。針對(duì)社會(huì)層面的問題，需由社會(huì)解決，國家和國際組織不進(jìn)行處理。針對(duì)國家層面的問題，需由國家和國際組織進(jìn)行處理。這一原則的存在，能夠體現(xiàn)出個(gè)人的尊嚴(yán)、智慧和責(zé)任，同時(shí)也能體現(xiàn)社會(huì)的關(guān)愛和國家的威嚴(yán)。而公共利益的問題，是國家層面的問題，首先應(yīng)該由國家機(jī)關(guān)提起公益訴訟，以確保國家機(jī)關(guān)能夠履行應(yīng)盡的職責(zé) 。但是，值得注意的是，國家機(jī)關(guān)并非是公共利益的所有者或受益者，只是公共利益的管理者和維護(hù)者，不會(huì)直接受到利益侵害。所以在公益訴訟提起過程中，國家機(jī)關(guān)可以聯(lián)合社會(huì)組織提起公益訴訟，并為此做出協(xié)議，以獲得補(bǔ)償性利益，繼而使各方利益關(guān)系得到協(xié)調(diào)。

五、結(jié)論

通過分析可以發(fā)現(xiàn)，按照國家公益訴訟制度，行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和有關(guān)社會(huì)組織將成為有權(quán)提起公益訴訟的三股力量。而在這樣的力量組合下，還要加強(qiáng)各方力量的發(fā)揮，并加強(qiáng)三方關(guān)系的協(xié)調(diào)，以確保公益訴訟制度能夠順利施行，繼而為公共利益的維護(hù)提供更多保障。

注釋：

李艷芳、吳凱杰. 論檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的角色與定位——兼評(píng)最高人民檢察院《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》.中國人民大學(xué)學(xué)報(bào).2016，30（2）.2-13.

石玲. 檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟主體資格研究——以修改后《民事訴訟法》為視角.法制與經(jīng)濟(jì)，2014（17）.35-39.

郭雪慧. 論公益訴訟主體確定及其原告資格的協(xié)調(diào)——對(duì)《民事訴訟法》第55條的思考.政治與法律.2015（1）.157-161.

劉學(xué)在. 民事公益訴訟原告資格解析.國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào).2013，21（2）.15-23.endprint