“新東北現(xiàn)象”下的集體土地入市
——黑龍江省安達市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革試點調(diào)研

文董祚繼

“新東北現(xiàn)象”下的集體土地入市
——黑龍江省安達市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革試點調(diào)研

文董祚繼

近年來，作為老工業(yè)基地的東北地區(qū)受“三期疊加”影響，各種深層次矛盾凸顯，整體經(jīng)濟增長明顯放緩，輿論稱之為“新東北現(xiàn)象”?！靶聳|北現(xiàn)象”下，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革試點進展如何，面臨哪些困難，改革如何發(fā)力？帶著這些疑問，筆者赴黑龍江省安達市進行了調(diào)研。

“巢”已筑就，“鳳”卻遲遲不見

安達市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市前期準備比較到位，制度設計下了功夫，管理基礎扎實。盡管如此，入市實際成果仍然有限。截至今年5月底，安達市僅有4宗集體經(jīng)營性建設用地入市。4宗地均以“就地入市”途徑出讓，入市主體均為村委會，合計入市面積48.9畝，成交總價款465.5萬元，畝均9.5萬元?？傮w上看，安達市集體經(jīng)營性建設用地入市宗數(shù)少、規(guī)模小，市場反應比較平淡，入市成效與預期成果之間存在較大差距。況，正是受到這一地區(qū)整體經(jīng)濟增長放緩，即所謂“新東北現(xiàn)象”的影響。這些困難和矛盾傳導到土地市場上，在國有建設用地市場普遍

“冷”市場更要“熱”思考

實際上，安達市并非特例，東北地區(qū)另兩個集體經(jīng)營性建設用地入市試點也面臨類似情況。東北地區(qū)集體土地入市試點整體低迷的狀疲弱的情況下，集體土地入市更難有上佳表現(xiàn)。具體表現(xiàn)為：

集體土地市場需求不足。土地市場需求不足既有經(jīng)濟增速下滑的原因，也有經(jīng)濟結(jié)構不合理的影響。東北三省一直以重化工業(yè)為主導，第二產(chǎn)業(yè)占GDP的比重達到50%，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)育不夠。國有企業(yè)一度占到東北地區(qū)經(jīng)濟總量的2/3以上。

集體土地供給制約嚴重。東北地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地總量本來偏小，加之用地分布零散、不具規(guī)模，難以形成有效供給。目前入市地塊多是過去的工礦廢棄地，以及村委會、村學校等農(nóng)村公益性用地，尚難形成規(guī)模供應，也會制約集體土地入市。

權能差異凸顯集體土地入市劣勢。東北三省受計劃經(jīng)濟體制影響大，各類企業(yè)更愿意相信國有土地出讓制度和出讓市場，在選擇土地權屬方面自然傾向國有土地，即使選擇集體土地入市，入市收益也會受到影響。在貸款抵押方面，金融機構仍將土地權屬作為融資數(shù)額的主要要素進行考量。

經(jīng)濟下行加大集體土地入市困難。集體土地入市離不開政府支持，在初始階段尤其如此。東北地區(qū)近年來經(jīng)濟增長明顯放緩，其直接影響是政府土地收益減少，間接影響是政府對城鄉(xiāng)基礎設施建設的能力有所降低。

不以入市規(guī)模論英雄

安達等東北地區(qū)試點豐富了入市改革實踐。安達等試點工作進展不僅反映了當前東北地區(qū)城鄉(xiāng)土地市場現(xiàn)狀，使我們對集體經(jīng)營性建設用地入市前景有更全面、更客觀的認識，而且立足東北地區(qū)實際，在入市制度建設方面做了大量有益的探索，初步形成了入市制度的“東北樣本”。除此以外，安達入市試點還在以下兩方面提供了實踐佐證。一是農(nóng)村建設用地是否允許以增量方式入市。如果允許新增農(nóng)村建設用地入市，很可能連“就地入市”都因成本不占優(yōu)勢而難以進行。二是如何統(tǒng)籌“征地”與“入市”的平衡。安達市積極探索“征地”和“入市”兩項試點的融合實施，初步確立了“三個平衡”:一是土地供需總量平衡；二是地方財政土地收支平衡；三是征地補償與集體、個人入市增值收益平衡。

集體土地入市在東北地區(qū)仍有較好的社會基礎。2016年10月，國家土地督察沈陽局對東北三省3個入市試點開展了問卷調(diào)查，調(diào)查對象為已入市5宗地涉及的159戶農(nóng)民、鎮(zhèn)村代表和有關企業(yè)負責人，其中，94.3%的農(nóng)民希望有更多符合條件的地塊繼續(xù)入市交易；參與調(diào)查的10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代表對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市均表示支持；10個村代表都希望有更多符合條件的集體土地入市交易；參加調(diào)查的5家企業(yè)，僅1家認為成交價格偏高，其余4家認為交易價格合理，且程序簡單，節(jié)約了時間成本?？傮w上看，東北地區(qū)干部群眾對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革是普遍支持的。

著力克服入市試點面臨的困難和問題。一是多渠道激發(fā)市場活力。當前集體土地市場不振，總需求不足是主因，但通過集體土地供給創(chuàng)新也能創(chuàng)造新的需求。比如：東北地區(qū)存量集體經(jīng)營性建設用地總量偏小，但農(nóng)村宅基地和公益性用地總量較大，可以將“存量集體經(jīng)營性建設用地入市”與城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、農(nóng)村土地綜合整治等組合運用，宅基地、農(nóng)村公益性用地整治節(jié)約的建設用地指標可優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和就地城鎮(zhèn)化。二是加強農(nóng)村土地利用規(guī)劃。加快農(nóng)村土地利用規(guī)劃編制，既是統(tǒng)籌耕地保護、鄉(xiāng)村發(fā)展和生態(tài)建設的需要，也有利于盤活農(nóng)村建設用地，發(fā)揮農(nóng)村土地資產(chǎn)功能。農(nóng)村土地利用規(guī)劃作為必不可少的重要基礎性工作。三是充分調(diào)動各方面的改革積極性。要落實試點市縣黨委改革主體責任，加大部門協(xié)調(diào)力度，切實解決改革措施不配套問題。要加大改革政策宣傳力度，研究完善收益分配機制，使農(nóng)民從改革中有更大的獲得感。（中國土地）