公安邊防部隊公職律師制度初探

姚慧慧 李玉鵬 吳昕林

（中國人民武裝警察部隊學(xué)院，河北廊坊065000）

公安邊防部隊公職律師制度初探

姚慧慧 李玉鵬 吳昕林

（中國人民武裝警察部隊學(xué)院，河北廊坊065000）

構(gòu)建公安邊防部隊公職律師制度是深化律師制度改革、完善中國特色社會主義律師制度的普遍要求，也是推進(jìn)法治邊防建設(shè)、提高執(zhí)法規(guī)范化水平的迫切需要。當(dāng)前部分公安邊防總隊已經(jīng)進(jìn)行了公職律師制度的試點(diǎn)工作，取得了有益經(jīng)驗，但就制度構(gòu)建層面而言，仍需在確定人員來源、明確選拔標(biāo)準(zhǔn)、劃定職能范圍、確定管理模式等方面做進(jìn)一步研究。

公職律師；公安邊防部隊；制度構(gòu)建

歡迎按以下方式引用

：姚慧慧，李玉鵬，吳昕林.公安邊防部隊公職律師制度初探[J].克拉瑪依學(xué)刊，2017（2）71-75.

2014年《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出，“構(gòu)建社會律師、公職律師、公司律師等優(yōu)勢互補(bǔ)、結(jié)構(gòu)合理的律師隊伍”“各級黨政機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體普遍設(shè)立公職律師”。2016年3月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十二次會議審議通過了《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》，提出了建立公職律師制度的具體措施。公安邊防部隊作為我國邊境管理和防衛(wèi)的重要武裝力量，建立公安邊防部隊公職律師制度是貫徹依法治國精神、建設(shè)法治邊防的重要舉措,對提高部隊整體執(zhí)法規(guī)范化水平有著重要意義。

一、公安邊防部隊公職律師概述

1.公安邊防部隊公職律師概念界定

（1）公職律師概念。學(xué)界對公職律師的概念有不同闡述，部分學(xué)者把公職律師定義為“國家機(jī)關(guān)和國有企業(yè)事業(yè)單位中具有律師資格并持有律師執(zhí)業(yè)證書，且在本機(jī)關(guān)或本部門專門從事法律事務(wù)工作、提供法律服務(wù)的人員”。也有部分學(xué)者認(rèn)為“公職律師就是政府律師，是指具有律師資格或法律職業(yè)資格、并且供職于政府職能部門或行使政府職能的部門，或經(jīng)招聘到上述部門專職從事法律事務(wù)的人員、經(jīng)司法行政部門授予公職律師資格、專門為政府提供法律服務(wù)的律師?！倍?002年司法部《關(guān)于開展公職律師試點(diǎn)工作的意見》（以下簡稱《試點(diǎn)意見》）把公職律師描述為：具有中華人民共和國律師資格或司法部頒發(fā)的法律職業(yè)資格，供職于政府職能部門或行使政府職能，或經(jīng)招聘到上述部門專職從事法律事務(wù)的人員。以上三種不同的定義方式中，后兩種傾向于將公職律師概念的范圍限定于政府律師，而第一種則更為寬泛一些。產(chǎn)生這種不同理解的原因是對于“公職”一詞的理解不同?！肮殹痹凇冬F(xiàn)代漢語詞典》中的解釋是：“國家機(jī)關(guān)或公共企業(yè)、事業(yè)單位中的正式職務(wù)。”而國家機(jī)關(guān)在我國并不僅限于國家行政機(jī)關(guān)，還包括權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和軍事機(jī)關(guān)等，因此，公職律師至少應(yīng)包括政府律師、軍隊律師。筆者認(rèn)為后兩種定義實(shí)際是對“公職律師”做了縮小解釋，第一種定義更貼近理論與實(shí)踐，有利于對公職律師制度的進(jìn)一步研究。本文所指的“公安邊防部隊公職律師”也應(yīng)是“公職律師”的類型之一。綜上，筆者將公職律師定義為：具有律師資格、取得律師執(zhí)業(yè)證書，在國家機(jī)關(guān)、黨政社團(tuán)和國有企事業(yè)單位中任職并提供法律服務(wù)的公職人員。

（2）公安邊防部隊公職律師概念。目前，學(xué)界和實(shí)務(wù)界對公安邊防部隊公職律師還沒有形成統(tǒng)一的認(rèn)識。廣西公安邊防總隊于2008年8月18日印發(fā)了《廣西公安邊防總隊公職律師管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），其中第六條規(guī)定：“總隊公職律師是指通過國家司法考試、取得《律師證》（公職）的現(xiàn)役邊防警官?！蓖ㄟ^上文對公職律師概念的分析可知，在界定公安邊防部隊公職律師概念時，同樣需要考慮基本資格、任職單位、職能范圍等條件。因此，對《辦法》中界定的公職律師概念，筆者認(rèn)為可以擴(kuò)充完善，表述為：公安邊防部隊公職律師，是指任職于公安邊防部門、獲得律師資格或者法律職業(yè)資格并取得律師工作證（公職）、專為公安邊防部隊及官兵提供法律服務(wù)的人員。

2.相關(guān)概念辨析

（1）公安邊防部隊公職律師與軍隊律師。由上文的分析可知，公職律師是一個種概念，政府律師、軍隊律師、公安邊防部隊公職律師都是其中的屬概念。1993年6月，原總政治部制發(fā)了《軍隊法律服務(wù)工作暫行規(guī)定》，指出：已取得國家律師資格，并在法律顧問處專門從事法律服務(wù)工作的現(xiàn)役軍官、文職干部等軍內(nèi)人員，經(jīng)批準(zhǔn)可以擔(dān)任軍隊律師。從宏觀上看，軍隊律師與公安邊防部隊公職律師在職責(zé)范圍上有許多相似之處，但仍不能將兩者混為一談。首先，兩者在身份上是不同的。本文所探討的公安邊防部隊公職律師主體范圍僅限于現(xiàn)役邊防警官。其次，兩者所持律師執(zhí)業(yè)證書也不同。軍隊律師所持的是軍隊律師工作證，公安邊防部隊公職律師所持的是律師工作證（公職）。最后，在服務(wù)對象上，公安邊防部隊公職律師是專為公安邊防部隊及官兵、家屬提供法律服務(wù)的，要求熟悉掌握邊防管理、邊防檢查法律法規(guī)，提供的服務(wù)更具有針對性，而軍隊律師的職責(zé)范圍則更廣，既是法律工作者，又是政工人員。

（2）公安邊防部隊公職律師與法律顧問。法律顧問通常是指受自然人、法人或其他組織的聘請，運(yùn)用法律專業(yè)知識和技能為聘請方處理法律事務(wù)、提供法律幫助的人員。雖然二者存在的目的都是為了解決涉法、涉訴問題，提供法律服務(wù)，但二者存在本質(zhì)區(qū)別，具體表現(xiàn)為：第一，性質(zhì)不同。法律顧問是公安邊防部門聘請的，二者之間僅為委托關(guān)系；而公職律師是公安邊防部隊內(nèi)部人員，二者之間是隸屬關(guān)系。第二，執(zhí)業(yè)范圍不同。法律顧問是聘請的，他們本身大部分是社會執(zhí)業(yè)律師，除了向公安邊防部門提供法律咨詢外，還可以向社會提供有償?shù)姆煞?wù)；而公職律師只能夠向公安邊防部門提供法律服務(wù)，不能涉及社會上的有償法律服務(wù)。

二、構(gòu)建公安邊防部隊公職律師制度的意義

1.是深化律師制度改革、完善中國特色社會主義律師制度的普遍要求

律師制度是一個國家法律制度的重要組成部分，是法治文明進(jìn)步的重要標(biāo)志。建立健全中國特色社會主義律師制度，必須加強(qiáng)律師隊伍建設(shè)。2015年國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化律師制度改革的意見》在《決定》的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出“針對公職律師、公司律師的職業(yè)特點(diǎn)，明確其法律地位及權(quán)利義務(wù)”。設(shè)立公安邊防部隊公職律師是構(gòu)建公職律師隊伍的重要內(nèi)容，緊密貼合了律師制度改革的大趨勢，因此，在推進(jìn)社會主義法治國家建設(shè)過程中，構(gòu)建公安邊防部隊公職律師制度既是對《決定》的落實(shí)，也是健全中國特色社會主義律師制度的應(yīng)有之舉。

2.是推進(jìn)法治邊防建設(shè)、提高執(zhí)法規(guī)范化水平的迫切需要

公安部邊防管理局《關(guān)于貫徹黨的十八屆四中全會精神，全面推進(jìn)法治邊防建設(shè)的決定》中指明：“充分利用部隊內(nèi)部取得法律職業(yè)資格證書的人才資源，推動建立邊防公職律師隊伍，為官兵涉法維權(quán)提供專業(yè)法律援助服務(wù)?！眻?zhí)法問題是公安邊防工作和部隊全面建設(shè)最核心的問題，執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)在法治邊防建設(shè)中也居于首要地位。深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，要求實(shí)現(xiàn)執(zhí)法隊伍專業(yè)化、執(zhí)法行為標(biāo)準(zhǔn)化、執(zhí)法管理系統(tǒng)化、執(zhí)法流程信息化。以上目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)迫切需要加強(qiáng)公安邊防部隊公職律師隊伍建設(shè)，發(fā)揮法律專業(yè)人才優(yōu)勢，提高部隊運(yùn)用法治思維和法治方式管理服務(wù)的能力，改進(jìn)部隊執(zhí)法工作，提高部隊執(zhí)法水平，提升人民對執(zhí)法的滿意度。

3.是解決官兵及家屬涉法、涉訴問題，維護(hù)部隊內(nèi)部穩(wěn)定的必然要求

一方面，為解除官兵后顧之憂，使其能安心服役，要運(yùn)用法律手段切實(shí)維護(hù)官兵及家屬的合法權(quán)益。以廣西邊防總隊為例，自2010年以來，該總隊法律援助工作共受理官兵及家屬涉法、涉訴案件20起涉案23人，成功追索經(jīng)濟(jì)賠償70余萬元。這種法律援助對提供法律服務(wù)的主體有著特殊要求，不僅要有豐富的法律服務(wù)實(shí)踐經(jīng)驗，而且要有能深入部隊的身份條件以及尊干愛兵的深厚感情。另一方面，近年來，公民法律意識逐步增強(qiáng)，加上媒體渲染炒作，惡意投訴、不實(shí)信訪時有發(fā)生，在一定程度上干擾了正常執(zhí)法辦案，挫傷了邊防民警工作積極性。而基層司法部門的工作人員能力水平參差不齊，在處理此類案件時仍有欠缺。結(jié)合兩方面來看，在公安邊防部隊建立法律素養(yǎng)更高的公職律師隊伍是很有必要的。

三、構(gòu)建公安邊防部隊公職律師制度的初步構(gòu)想

1.確定人員來源

要構(gòu)建公安邊防部隊公職律師制度，首先必須確定人員來源。在公安邊防部隊已經(jīng)實(shí)行公職律師試點(diǎn)的總隊中，雖然各總隊對公職律師人員來源的具體要求不同，但均是從長期從事法律服務(wù)、執(zhí)法、執(zhí)勤工作的民警中選取的符合條件者。這種模式的優(yōu)點(diǎn)在于公職律師除具備律師資格或法律職業(yè)資格外，還熟悉本部門的規(guī)范性文件、工作程序和工作制度。

筆者認(rèn)為，在公安邊防部隊公職律師制度構(gòu)建的初始階段，仍然應(yīng)該以公安邊防部隊法制部門人員以及從事執(zhí)法工作的民警為公職律師的主要來源。一方面，公安邊防執(zhí)法工作有其特殊性，根據(jù)公安部邊防管理局《公安邊防部門內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督工作規(guī)定》《公安邊防部門執(zhí)法過錯責(zé)任追究規(guī)定》等要求，只有真正從事執(zhí)法、執(zhí)勤的人員才能在短時間內(nèi)熟悉、掌握公職律師工作；另一方面，能夠解決編制問題，最大限度地保留邊防部隊執(zhí)法人才，加快公安邊防部隊公職律師制度的構(gòu)建速度。誠然，當(dāng)前各總隊的法制建設(shè)水平不一，有些總隊能夠選拔為公職律師的人員數(shù)量并不充足，針對這一問題，筆者認(rèn)為，可以有目標(biāo)、有計劃地培養(yǎng)法律人才，一是為在職邊防民警參加司法考試創(chuàng)造備考條件，二是在招錄入警大學(xué)生時優(yōu)先考慮法律專業(yè)或是已經(jīng)取得律師資格的人員。

2.明確選拔標(biāo)準(zhǔn)

公安邊防部隊公職律師提供的法律服務(wù)質(zhì)量高低將直接影響公安邊防部門執(zhí)法規(guī)范化水平，因此，邊防公職律師要有更高的法律素養(yǎng)與專業(yè)素養(yǎng)。公安部邊防管理局《公安邊防部隊律師隊伍管理暫行規(guī)定》第五條詳細(xì)規(guī)定了申請公職律師的條件。

（1）具備律師資格或者法律職業(yè)資格。公安邊防部隊公職律師屬于公職律師范疇，根據(jù)司法部《關(guān)于開展公職律師試點(diǎn)工作的意見》（以下簡稱試點(diǎn)意見）規(guī)定，公職律師必須具有中華人民共和國律師資格或司法部頒發(fā)的法律職業(yè)資格證書。公安邊防部隊公職律師在工作實(shí)踐中經(jīng)常會遇到復(fù)雜的民事、行政甚至刑事訴訟案件，提供的法律援助也是涉及官兵及家屬切身權(quán)益的，每個案件結(jié)果都會間接作用于部隊內(nèi)部的穩(wěn)定，因此，將這一條件作為選拔標(biāo)準(zhǔn)是合理的。

（2）對工作履歷的要求。前文提到，當(dāng)前公安邊防部隊公職律師的來源主要是司法部門人員以及從事執(zhí)法工作的人員。因此，對這兩類人員的工作履歷要求也應(yīng)做出區(qū)分。

首先，對法制部門人員的要求。公安部邊防管理局《公安邊防法制部門工作規(guī)范》第十條規(guī)定：“對新調(diào)入的支隊級以上單位法制部門的專職法制干部、新調(diào)入的大隊級以下單位法制參謀和法制員，均應(yīng)當(dāng)有3年以上執(zhí)法辦案經(jīng)歷?！币虼?，筆者建議，對新調(diào)入總隊的法制部門工作的人員，只需要求其在法制部門工作滿1年即可；對此前已入職的法制部門工作人員，如果有3年以上執(zhí)法辦案經(jīng)歷，則與新調(diào)入人員適用同樣要求，否則就應(yīng)要求其在法制部門工作2年以上。此處的2年是根據(jù)邊防工作實(shí)際情況提出的，通常一個新入職民警要經(jīng)歷半年的培訓(xùn)，而熟悉法制部門工作流程、熟練運(yùn)用法律知識處理各種案件則至少需要2年時間。

其次，對從事執(zhí)法、執(zhí)勤工作人員的要求。《公安邊防部隊律師隊伍管理暫行規(guī)定》第五條指出，申請公職律師工作證應(yīng)當(dāng)符合“從事法律服務(wù)或執(zhí)法、執(zhí)勤工作2年以上”的要求。筆者在調(diào)研過程中得知，對于從事執(zhí)法工作的人員申請公職律師時的年限要求，各地邊防總隊有著不同規(guī)定，目前河北總隊要求申請者必須從事執(zhí)法工作2年以上。根據(jù)上文的分析，此處2年的規(guī)定是較為合理的。

3.劃定職能范圍

劃定公安邊防部隊公職律師的職能范圍，首先要將其職能與法制部門職能加以區(qū)分?！豆策叿婪ㄖ撇块T工作規(guī)范》中對總隊、支隊及邊檢站、大隊以及基層執(zhí)法單位法制部門的職能進(jìn)行了逐一列舉，主要包含：組織開展本單位民警法律學(xué)習(xí)培訓(xùn)工作、法制宣傳工作，辦理執(zhí)法問題的請示和答復(fù)；參與研究、處理邊防重大執(zhí)法活動、疑難案件和涉及部隊、官兵權(quán)益案件，提出法律意見和建議等?！豆策叿啦筷犅蓭熽犖楣芾頃盒幸?guī)定》對公安邊防部隊律師的具體職責(zé)規(guī)定為：做好日常普法宣傳工作；為執(zhí)行多樣化邊防任務(wù)提供法律服務(wù)保障；幫助部隊、官兵及其家屬解決涉法問題；為黨委領(lǐng)導(dǎo)決策當(dāng)好法律參謀助手等。

通過比較發(fā)現(xiàn)，兩者職責(zé)有諸多重合之處，對此，筆者認(rèn)為，在制度構(gòu)建的初始階段，公職律師由于數(shù)量有限，法律素質(zhì)更高，應(yīng)當(dāng)精簡其職能，使其承擔(dān)專業(yè)性更強(qiáng)的工作。以代理行政訴訟為例，公職律師在代理訴訟案件時能夠享有律師特有的權(quán)利，在這方面比法制部門人員有先天的優(yōu)勢。其他行政性很強(qiáng)的日常法制工作，例如組織法制宣傳工作等，仍應(yīng)由法制部門主要負(fù)責(zé)，在遇有重大疑難涉法問題時，可向公職律師咨詢。因此，制度構(gòu)建初期，公職律師主要應(yīng)負(fù)責(zé)以下工作：一是代理本單位進(jìn)行民事、行政與刑事訴訟，受理本級管轄的行政復(fù)議、國家賠償案件；二是參與政策法規(guī)制度建設(shè)，參與邊防立法工作，為執(zhí)行多樣化邊防任務(wù)提供法律服務(wù)保障；三是參與研究、處理邊防重大執(zhí)法活動、疑難案件和涉及部隊、官兵及家屬權(quán)益案件，提出法律意見和建議；四是為法制部門工作提供專業(yè)法律建議。

4.設(shè)定管理模式

設(shè)定科學(xué)的管理模式。一方面要明確公安邊防部隊公職律師的工作機(jī)構(gòu)；另一方面要理順管理體制。關(guān)于工作機(jī)構(gòu)，當(dāng)前我國公職律師試點(diǎn)所形成的六種模式中，采取了設(shè)立公職律師辦公室、設(shè)立公職律師事務(wù)所等不同形式。公安邊防部隊已經(jīng)進(jìn)行公職律師試點(diǎn)的幾個總隊均在總隊設(shè)立公職律師辦公室，對公職律師進(jìn)行管理。在今后的制度構(gòu)建中，筆者建議繼續(xù)沿用這種模式，在各總隊內(nèi)部設(shè)立公職律師辦公室，使公職律師有固定的執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)，這有助于公職律師及時了解法律服務(wù)對象情況，也能充分發(fā)揮團(tuán)隊作用，同時便于對公職律師進(jìn)行行政管理。在各總隊設(shè)立公職律師辦公室時應(yīng)特別注意，為了避免陷入職能重疊、地位不明確的困境，總隊公職律師辦公室不能等同于其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，只提供各種法律服務(wù)，沒有行政領(lǐng)導(dǎo)職能。

關(guān)于管理體制，司法部《試點(diǎn)意見》規(guī)定，公職律師應(yīng)受到所在單位、司法行政機(jī)關(guān)、律師協(xié)會三方面的管理。結(jié)合公安邊防部隊公職律師的特點(diǎn)，筆者認(rèn)為，公安邊防部隊公職律師在管理體制上也應(yīng)采取類似方式，即所屬單位負(fù)責(zé)對其行政管理，包含人事關(guān)系、組織關(guān)系等的管理，司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對其資質(zhì)管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，律師協(xié)會主要承擔(dān)公職律師學(xué)習(xí)、培訓(xùn)與交流等職責(zé)，三者各司其職、分工合作，共同對公安邊防部隊公職律師進(jìn)行管理。

注釋：

①《公安邊防部隊律師隊伍管理暫行規(guī)定》第五條規(guī)定：申請軍隊律師工作證或公職律師工作證，應(yīng)當(dāng)符合以下條件：（一）擁護(hù)中華人民共和國憲法；（二）通過國家統(tǒng)一司法考試取得法律職業(yè)資格證書；（三）在法律顧問處或?qū)Ｂ毞煞?wù)機(jī)構(gòu)實(shí)習(xí)滿一年；（四）從事法律服務(wù)或執(zhí)法、執(zhí)勤工作二年以上；（五）取得執(zhí)業(yè)證書后能夠繼續(xù)服務(wù)部隊；（六）品行良好。

②資料來源于《關(guān)于軍隊法律服務(wù)工作有關(guān)問題的通知》。

[1]徐永偉.關(guān)于建立公職律師制度的思考[J].中國司法，2011（6）.

[2]司莉.律師職業(yè)屬性論[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2006.

[3]中國社會科學(xué)院語言研究所詞典編輯室編.現(xiàn)代漢語詞典[M].北京：商務(wù)印書館，2007.

[4]石茂生.中國律師法學(xué)[M].鄭州：鄭州大學(xué)出版社，2009.

E277;D926.5

：A

DOI

：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2017.02.13

2017-01-12

姚慧慧，中國人民武裝警察部隊學(xué)院碩士研究生，研究方向：邊防法學(xué)；李玉鵬，中國人民武裝警察部隊學(xué)院碩士研究生，研究方向：邊防法學(xué)；吳昕林，中國人民武裝警察部隊學(xué)院碩士研究生，研究方向：軍事法學(xué)。