在探路國家公園體制中打造美麗中國“生態(tài)之窗”

文|卞夢健

在探路國家公園體制中打造美麗中國“生態(tài)之窗”

文|卞夢健

據(jù)媒體報(bào)道，已實(shí)施一周年的三江源國家公園體制試點(diǎn)目前已取得多項(xiàng)進(jìn)展，在執(zhí)行最嚴(yán)格生態(tài)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，相關(guān)部門積極探索適度特許經(jīng)營等配套辦法，通過多種有利于引導(dǎo)牧民在保護(hù)中受益的舉措，使保護(hù)區(qū)農(nóng)民群眾從中增加經(jīng)濟(jì)收入。三江源國家公園管理局局長李曉南近日介紹說，國家公園建設(shè)不僅與牧民轉(zhuǎn)崗就業(yè)相結(jié)合調(diào)動起群眾參與的積極性，還主動建立起與三江流域省份和新疆、西藏等周邊區(qū)域的生態(tài)保護(hù)協(xié)作共建機(jī)制，加上與世界自然基金會、中國綠化基金會等社會組織的緊密合作，目前已基本形成了體制試點(diǎn)合力。我國首個(gè)國家公園體制試點(diǎn)的三江源地區(qū)，正在被打造成美麗中國的“生態(tài)之窗”。

我國首個(gè)國家公園體制試點(diǎn)已取得顯著成效

巍巍昆侖腳下，青藏高原腹地，長江、黃河、瀾滄江孕育而生。被譽(yù)為“生命之源”的三江源，源遠(yuǎn)流長、生生不息。位于青海省南部的三江源地區(qū)被公認(rèn)為亞洲重要的水源涵養(yǎng)地及生態(tài)安全屏障，珍稀野生物種眾多，是世界高海拔地區(qū)生物多樣性最集中的區(qū)域之一。昔日，在“風(fēng)吹草低見牛羊”的三江源，充裕的牲畜存欄量使不少牧民走上了脫貧致富之路。20世紀(jì)90年代，受過牧超載及氣候變化等因素影響，三江源地區(qū)生態(tài)逐步發(fā)生退化，草原、冰川開始萎縮，不少河湖陸續(xù)干涸。因源頭植被涵水能力下降，三江下游一度水患頻發(fā)。2003年，國家在三江源地區(qū)設(shè)立自然保護(hù)區(qū)，啟動禁牧減畜、人工草補(bǔ)播、草原有害生物防控等生態(tài)工程，范圍涉及15.23萬平方公里。期間，當(dāng)?shù)亟?0萬牧民搬離了草原，超過70萬戶農(nóng)牧民主動減少了牲畜養(yǎng)殖數(shù)量。

2016年4月，我國首個(gè)國家公園體制試點(diǎn)在三江源地區(qū)實(shí)施，園區(qū)總面積12.31萬平方公里，劃分為長江、黃河、瀾滄江三個(gè)分園區(qū)推進(jìn)大部門制改革，涉及玉樹州和果洛州4個(gè)縣。位于青海省南部的三江源地區(qū)被稱為“中華水塔”，因具有亞洲重要水源涵養(yǎng)地及生態(tài)安全屏障等功能，近20年來，這里實(shí)施禁牧減畜工程，近10萬牧民搬離草原轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，有效減少了人類活動對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的影響。尤其是以雪豹為主題的全域化自然體驗(yàn)基地的建成后，通過吸收牧民參與環(huán)保體驗(yàn)和教育服務(wù)工作，實(shí)現(xiàn)訂單式管理，已接待了10個(gè)體驗(yàn)團(tuán)，每個(gè)團(tuán)為每戶牧民帶來2000～8000元的收益。

據(jù)有關(guān)人士介紹，有序適度特許經(jīng)營建立在大部門制改革的基礎(chǔ)上，集中有效管理更有利于實(shí)現(xiàn)保護(hù)和受益的“雙贏”目標(biāo)，體現(xiàn)了園區(qū)牧民從單一生態(tài)看護(hù)向生產(chǎn)生活良性循環(huán)的轉(zhuǎn)變。也就是說，在國家公園體制改革中，既要契合環(huán)保需要，也要滿足當(dāng)?shù)乩习傩盏慕?jīng)濟(jì)收入和生活需求。但是，建立一個(gè)國家公園，涉及非常復(fù)雜的各方利益調(diào)整。比如國家公園區(qū)塊內(nèi)的居民利益需要保障，財(cái)政要給予大筆資金投入，一個(gè)國家公園還可能涉及幾個(gè)不同行政區(qū)域，相應(yīng)的管理權(quán)責(zé)需要協(xié)調(diào)等。因此，一年多來，三江源國家公園管理局在“摸著石頭過河”中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，積極創(chuàng)新改革和管理方式，無疑是明智的選擇。

在面積如此遼闊、生態(tài)系統(tǒng)如此脆弱復(fù)雜的區(qū)域開展人工生態(tài)治理，在我國歷史上尚屬首次。為配合各項(xiàng)生態(tài)治理工程的實(shí)施，原本經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的青海省堅(jiān)持生態(tài)先行，出臺了一系列政策措施逐步取消對三江源地區(qū)GDP的績效考核，將全省近1/3的國土納入工業(yè)禁止開發(fā)區(qū)域，對發(fā)生重大生態(tài)環(huán)境破壞和重大環(huán)境污染事件的地區(qū)和單位責(zé)任人實(shí)行“一票否決”。經(jīng)過10余年努力，三江源地區(qū)生態(tài)退化趨勢基本得到遏制。然而，相關(guān)體制機(jī)制矛盾同時(shí)顯現(xiàn)，集中體現(xiàn)為機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)不清、職能交叉，各類保護(hù)地功能、空間有所重疊等；牧民的生計(jì)也遇到挑戰(zhàn)，由于缺乏勞動技能，一些禁牧減畜的群眾增收艱難；在少數(shù)地區(qū)，人工生態(tài)治理雖持續(xù)實(shí)施，但效果不佳。

我國首個(gè)國家公園體制試點(diǎn)在三江源地區(qū)設(shè)立，要求當(dāng)?shù)貓?jiān)持保護(hù)優(yōu)先、自然修復(fù)為主，創(chuàng)新生態(tài)保護(hù)管理體制機(jī)制，有序擴(kuò)大社會參與，最終建成三江源共建共享、人與自然和諧共生的生態(tài)文明先行區(qū)。這意味著三江源地區(qū)將再次打破原有生態(tài)保護(hù)模式，在無任何成熟經(jīng)驗(yàn)可供參照的情況下，探索建立更科學(xué)、有效的全新生態(tài)保護(hù)體制。專家指出，國家公園體制試點(diǎn)既不是國家級風(fēng)景名勝地，也不是自然保護(hù)區(qū)的“2.0版本”，而是我國生態(tài)文明制度建設(shè)的重要載體。因此，探索建立國家公園體制試點(diǎn)，關(guān)鍵在于“體制”二字，需瞄準(zhǔn)“痛點(diǎn)”，打通“梗阻”，突破“藩籬”“動真格”，最終將國家頂層設(shè)計(jì)與中國特色、當(dāng)?shù)貙?shí)際相結(jié)合，建立全新的生態(tài)保護(hù)體制機(jī)制。

國家公園堅(jiān)持公益性以保障生態(tài)安全為主

黨的十八屆三中全會提出了要建立國家公園體制這一生態(tài)文明制度建設(shè)的重要改革舉措，此后，多個(gè)地方開始申報(bào)國家公園試點(diǎn)。雖然很多人都聽過美國黃石國家公園的大名，但對“什么是國家公園”，“為何要建國家公園”，“國家公園和普通公園、自然保護(hù)區(qū)的區(qū)別是什么”等一系列問題，并不特別明確。因此，筆者有必要在這里對一些基本概念進(jìn)行一個(gè)梳理。1872年，世界上第一個(gè)國家公園——美國黃石國家公園落成，一種新的可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境保護(hù)模式就此誕生，此后，眾多國家紛紛建立起自己的國家公園。雖然國家公園模式在世界各地產(chǎn)生了形形色色的版本，但總體而言，離不開幾個(gè)關(guān)鍵要素：一是由國家專門部門管理，二是以捐款和撥款為主要財(cái)務(wù)來源，三是以環(huán)境和資源保護(hù)為主。

這也是國家公園體制的獨(dú)特之處，它既不像自然保護(hù)區(qū)那樣，對單位、人員的進(jìn)入有著極其嚴(yán)格的限制，可以進(jìn)行一定程度的旅游開發(fā)，園區(qū)內(nèi)一些原生態(tài)的居民生產(chǎn)活動也能得以保留；在自然風(fēng)光、文化遺產(chǎn)、生物多樣性等方面又遠(yuǎn)遠(yuǎn)勝過一般的普通公園、野生動物園，能給游客帶來更好的體驗(yàn)?，F(xiàn)在各地有不少國家森林公園、濕地公園以及國家地質(zhì)公園等景區(qū)，雖然概念上也打著國家公園的旗號，但實(shí)際上更多地承載著“經(jīng)濟(jì)任務(wù)”，要靠收門票錢維護(hù)日常運(yùn)營；而國家公園則堅(jiān)持公益性，以保障國家生態(tài)安全而非營利為主，因此也會堅(jiān)持“低票價(jià)”這一福利政策。

想必有人會不免擔(dān)心，國家公園落成后，當(dāng)游客紛至沓來時(shí)，環(huán)境保護(hù)的初衷又如何堅(jiān)守呢？國家公園在管理中自然也有應(yīng)對之法。一般來說，國家公園采取預(yù)約參觀機(jī)制，會控制每天的游客量；同時(shí)在整個(gè)園區(qū)內(nèi)，會依照保護(hù)對象的敏感度、瀕危度等指標(biāo)劃分不同的功能區(qū)，如對核心保護(hù)區(qū)保護(hù)會非常嚴(yán)格，對游憩展示區(qū)將進(jìn)行最大限度的開放等。

2016年，青海省肩負(fù)起國家生態(tài)文明改革先行先試的重要任務(wù)，在三江源地區(qū)大膽嘗試、扎實(shí)前行，積極探路國家公園體制，著力將三江源地區(qū)打造成美麗中國的“生態(tài)之窗”。明確任務(wù)目標(biāo)后的青海，首先向舊有體制“開刀”。2016年6月7日，三江源國家公園管理局掛牌成立、體制試點(diǎn)正式啟動實(shí)施后，在不到一個(gè)月的時(shí)間里，園區(qū)就整合了所涉4縣國土、環(huán)保、農(nóng)牧等部門編制、職能及執(zhí)法力量，建立起覆蓋省、州、縣、鄉(xiāng)的4級垂直統(tǒng)籌式生態(tài)保護(hù)機(jī)構(gòu)，并在各村成立了牧民生態(tài)管護(hù)隊(duì)。

對于世代“逐水草而居”的牧民而言，放牧是他們大多數(shù)人唯一的生存技能。當(dāng)前，三江源地區(qū)貧困人口達(dá)24萬，如何引導(dǎo)禁牧減畜后的牧民參與國家公園保護(hù)與管理，使其能從中受益、實(shí)現(xiàn)脫貧奔小康，這是青海在公園試點(diǎn)期間需要下好的另一盤“棋”。據(jù)有關(guān)人士介紹，從去年開始，三江源國家公園體制試點(diǎn)創(chuàng)新設(shè)置了生態(tài)管護(hù)員公益性崗位，相關(guān)牧民大部分從貧困戶中擇出，每戶1名，培訓(xùn)上崗后按月發(fā)放報(bào)酬，年終進(jìn)行考核。截至目前，園區(qū)共有9975名牧民生態(tài)管護(hù)員持證上崗，5口以下的相關(guān)貧困家庭已達(dá)脫貧標(biāo)準(zhǔn)。在地廣人稀的三江源地區(qū)，牧民“點(diǎn)成線、網(wǎng)成面”構(gòu)成的管護(hù)體系正發(fā)揮著重要作用。而在今年4月，我國首個(gè)國家公園課程試點(diǎn)班已在青海大學(xué)開班，首批100余名本科生有望成為未來公園管理的專業(yè)后備力量。

三江源將被打造為我國綠色文明“樣本”

體制試點(diǎn)實(shí)施1年多來，三江源國家公園的創(chuàng)新舉措不止于此。今年3月，青海省玉樹藏族自治州還成立了三江源生態(tài)法庭，以民事、刑事、行政“三審合一”的審判模式，依法審理各類生態(tài)案件。1年多來，三江源國家公園管理局還同中國空間技術(shù)研究院簽訂戰(zhàn)略合作框架協(xié)議,計(jì)劃逐步將我國航天相關(guān)技術(shù)應(yīng)用于生態(tài)氣候監(jiān)測、公園日常巡護(hù)等領(lǐng)域。同時(shí)積極與國外科研機(jī)構(gòu)、世界著名國家公園對接，籌措組建高層次、跨區(qū)域的咨詢專家組，為今后建立友好公園關(guān)系打下基礎(chǔ)，通過這些舉措，青海正努力將三江源打造為我國綠色文明的“樣本”。截至目前，公園各項(xiàng)生態(tài)體制改革工作已得到有效推進(jìn)落實(shí)，將于今年年內(nèi)完成主要試點(diǎn)改革任務(wù)，步入國家公園發(fā)展階段，力爭于2020年前后建成。

經(jīng)過一年多的試點(diǎn)，中國的國家公園體制已經(jīng)有了明確建設(shè)目標(biāo)，中國國家林業(yè)局保護(hù)司司長張希武表示，“十三五”期間，中國將整合設(shè)立一批國家公園，形成大規(guī)模的生態(tài)系統(tǒng)完整保護(hù)，解決多頭管理、九龍治水的體制性問題。據(jù)張希武介紹，國家公園建設(shè)是國際社會普遍認(rèn)同的自然生態(tài)保護(hù)模式，目前，已有近200個(gè)國家建立了近萬個(gè)國家公園，在自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)中發(fā)揮著重要作用。面對資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢，建立國家公園體制已成為中國生態(tài)文明制度改革的重大決策。

“中國的國家公園體制已經(jīng)有了明確的建設(shè)目標(biāo)和理念，”張希武表示，中國建立國家公園的主要目的有兩個(gè)，首先解決的是有效保護(hù)的問題，要整合連通各類保護(hù)地，形成大規(guī)模的生態(tài)系統(tǒng)的完整性保護(hù)，并為世代享用；二是要解決統(tǒng)一管理的問題，統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)、統(tǒng)一管理目標(biāo)和手段，解決多頭管理、九龍治水的體制性問題。據(jù)了解，目前中國林業(yè)部門已建立各級各類自然保護(hù)區(qū)2228處，總面積1.24億公頃，有效保護(hù)了90%的陸地生態(tài)系統(tǒng)類型、85%的野生動物種群、60%的高等植物群落。當(dāng)前，中國野生大熊貓種群數(shù)量已經(jīng)達(dá)到1864只；野外朱鹮由最初發(fā)現(xiàn)時(shí)的7只增加到1000多只；野生東北虎由3～5只增加到27只，為世界生態(tài)多樣性保護(hù)做出了卓越貢獻(xiàn)。

習(xí)近平總書記曾強(qiáng)調(diào)，青海生態(tài)地位重要而特殊，必須擔(dān)負(fù)起保護(hù)三江源、保護(hù)“中華水塔”的重大責(zé)任。要堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先，堅(jiān)持自然恢復(fù)和人工恢復(fù)相結(jié)合，從實(shí)際出發(fā)，全面落實(shí)主體功能區(qū)規(guī)劃要求，使保障國家生態(tài)安全的主體功能全面得到加強(qiáng)。要統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)工程、節(jié)能減排、環(huán)境整治、美麗城鄉(xiāng)建設(shè)，加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)，搞好三江源國家公園體制試點(diǎn)，加強(qiáng)環(huán)青海湖地區(qū)生態(tài)保護(hù)，加強(qiáng)沙漠化防治、高寒草原建設(shè)，加強(qiáng)退牧還草、退耕還林還草、三北防護(hù)林建設(shè)，加強(qiáng)節(jié)能減排和環(huán)境綜合治理，確?！耙唤逅驏|流”。

去年8月23日，習(xí)近平總書記在青?？疾鞎r(shí)還強(qiáng)調(diào)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)，是我國持續(xù)發(fā)展最為重要的基礎(chǔ)。青海最大的價(jià)值在生態(tài)、最大的責(zé)任在生態(tài)、最大的潛力也在生態(tài)，必須把生態(tài)文明建設(shè)放在突出位置來抓，尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，筑牢國家生態(tài)安全屏障，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益相統(tǒng)一。作為生態(tài)文明體制改革的重要抓手，國家公園體制目前正在12個(gè)省份9個(gè)試點(diǎn)展開。盡管目前各試點(diǎn)省份取得了階段性進(jìn)展，但總體成效還與目標(biāo)要求存在較大差距。也就是說，多個(gè)試點(diǎn)地區(qū)在一定程度上仍處于“不明就里、懵懵懂懂”的狀態(tài)，缺乏脈絡(luò)清晰的改革規(guī)劃、放手一搏的改革魄力，在部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、體制機(jī)制創(chuàng)新上暴露出一些問題。有鑒于此，我們每個(gè)人更應(yīng)主動關(guān)注、積極參與，為加快綠色發(fā)展、建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國凝聚一份“綠色力量”。

（作者單位：山東省臨沂市蘭山區(qū)財(cái)政局）