淺論我國棕地再開發(fā)的策略

王磊

【摘要】目前，我國并沒有頒布全國性的污染土壤修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)有的法規(guī)也未強(qiáng)制要求在污染土地再開發(fā)前進(jìn)行環(huán)境調(diào)查和環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，只是簡單處置。結(jié)合國外棕地再開發(fā)經(jīng)驗(yàn)和我國棕地現(xiàn)狀的復(fù)雜性，筆者認(rèn)為我國棕地再開發(fā)規(guī)劃設(shè)計(jì)流程可分為五個(gè)步驟，即場(chǎng)地環(huán)境調(diào)查、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、功能定位及修復(fù)策略、環(huán)境修復(fù)及規(guī)劃設(shè)計(jì)和后期環(huán)境監(jiān)管。

【關(guān)鍵詞】棕地再開發(fā) 策略

自20世紀(jì)70年代起，各國逐步開展了對(duì)工業(yè)搬遷遺留場(chǎng)地進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理等方面的研究：根據(jù)場(chǎng)地和利益相關(guān)者調(diào)查建立可持續(xù)目標(biāo)，將目標(biāo)分解為具體監(jiān)控和評(píng)估指標(biāo)，依據(jù)國家規(guī)定或文獻(xiàn)確定修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)，再進(jìn)行具體的規(guī)劃設(shè)計(jì)。目前，我國并沒有頒布全國性的污染土壤修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)有的法規(guī)也未強(qiáng)制要求在污染土地再開發(fā)前進(jìn)行環(huán)境調(diào)查和環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，只是簡單處置。

結(jié)合國外棕地再開發(fā)經(jīng)驗(yàn)和我國棕地現(xiàn)狀的復(fù)雜性，筆者認(rèn)為我國棕地再開發(fā)規(guī)劃設(shè)計(jì)流程可分為五個(gè)步驟，即場(chǎng)地環(huán)境調(diào)查、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、功能定位及修復(fù)策略、環(huán)境修復(fù)及規(guī)劃設(shè)計(jì)和后期環(huán)境監(jiān)管。

一、查清場(chǎng)地污染狀況是棕地再開發(fā)的基礎(chǔ)

開展場(chǎng)地環(huán)境調(diào)查，明確地塊土壤污染程度，是場(chǎng)地再開發(fā)利用的先決條件。場(chǎng)地環(huán)境調(diào)查，即對(duì)需要進(jìn)行再開發(fā)的棕地地塊進(jìn)行登記并保存該記錄，它包含對(duì)地塊環(huán)境的調(diào)查、地塊已有規(guī)劃及城市設(shè)計(jì)方案、規(guī)劃環(huán)境要素（土壤、地下水等）的采樣數(shù)據(jù)分析和暴露接觸人群分析。第一階段是以資料收集、現(xiàn)場(chǎng)踏勘和人員訪談為主的污染識(shí)別階段。在場(chǎng)地內(nèi)或周邊區(qū)域可能存在污染的情況下，進(jìn)行第二階段的場(chǎng)地環(huán)境調(diào)查，即以采樣與分析為主的污染證實(shí)階段。在確認(rèn)污染事實(shí)的情況下，進(jìn)行第三階段的場(chǎng)地環(huán)境調(diào)查，在此過程中需要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，或在污染修復(fù)情況下以補(bǔ)充采樣和測(cè)試為主要評(píng)估方法。

二、科學(xué)評(píng)估環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是場(chǎng)地再開發(fā)的安全保障

建立統(tǒng)一的科學(xué)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，是項(xiàng)目實(shí)施過程中規(guī)劃導(dǎo)控的前提，使規(guī)劃管理有據(jù)可依。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估包括人體健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，即根據(jù)場(chǎng)地環(huán)境調(diào)查得出地塊污染程度和污染范圍，分析場(chǎng)地暴露人群和周邊用地條件，預(yù)測(cè)該地塊的開發(fā)潛力和經(jīng)濟(jì)效益。具體做法為，結(jié)合規(guī)劃對(duì)該地塊的土地利用要求，確定不同功能地塊的人體健康和環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)值，根據(jù)統(tǒng)一篩選值，決定污染場(chǎng)地修復(fù)和融資的優(yōu)先順序并開展全面的棕地環(huán)境影響評(píng)價(jià)，使棕地污染狀況為相關(guān)的利益群體知悉。

三、合理的開發(fā)定位與修復(fù)策略是棕地再開發(fā)的前提

該策略即確定符合土壤環(huán)境的功能定位，并進(jìn)一步確定土地利用性質(zhì)，制定相應(yīng)的修復(fù)策略。具體而言，從項(xiàng)目所在區(qū)域分析、上位規(guī)劃解讀、文化底蘊(yùn)和生態(tài)環(huán)境條件等方面確定項(xiàng)目開發(fā)定位，確定用地邊界及規(guī)劃時(shí)序，并根據(jù)場(chǎng)地污染現(xiàn)狀的不同污染物和污染程度采取不同的修復(fù)策略。

區(qū)別不同的開發(fā)模式，對(duì)于污染較為嚴(yán)重的土地，根據(jù)污染物確定修復(fù)方法，可優(yōu)先選擇以開發(fā)開敞空間和工業(yè)遺產(chǎn)為依托的模式，通過覆土處理，再在良性土壤上種植適應(yīng)力強(qiáng)的植被，形成優(yōu)質(zhì)景觀；對(duì)于污染程度較低的地塊，可以選擇產(chǎn)業(yè)置換的開發(fā)模式，依靠土壤自身能力和植被進(jìn)行生態(tài)修復(fù)。

四、耦合環(huán)境修復(fù)的規(guī)劃設(shè)計(jì)是棕地再開發(fā)的關(guān)鍵

該策略即根據(jù)土壤條件及其污染物采取耦合環(huán)境的修復(fù)方式，綜合周邊用地情況，確定規(guī)劃用地性質(zhì)、設(shè)計(jì)方案。通過聯(lián)動(dòng)周邊發(fā)展、混合用地功能和開發(fā)文化資源等設(shè)計(jì)策略，使規(guī)劃設(shè)計(jì)有章可循。

1.聯(lián)動(dòng)周邊發(fā)展

棕地在開發(fā)規(guī)劃設(shè)計(jì)中應(yīng)注重與周邊用地的聯(lián)系，集中集約開發(fā)，增加社會(huì)效益。建議采用以新型產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)舊產(chǎn)業(yè)、以整體開發(fā)帶動(dòng)零散用地及捆綁開發(fā)等多元方式，通過行為指導(dǎo)、附加土地出讓條件和分期分批投入市場(chǎng)等規(guī)劃策略提高項(xiàng)目的執(zhí)行力。

2.混合用地功能

在棕地再開發(fā)規(guī)劃設(shè)計(jì)中，依據(jù)總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃確定地塊的功能定位及主導(dǎo)功能。綜合土地修復(fù)狀況和土壤環(huán)境承載力，優(yōu)先解決各類設(shè)施的供應(yīng)問題，完善城市綜合服務(wù)功能，使地塊由單一功能的土地類型轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣木C合性服務(wù)片區(qū)，吸引更多的人群消費(fèi)，增加經(jīng)濟(jì)效益。

3.開發(fā)文化資源。

在棕地再開發(fā)規(guī)劃中，場(chǎng)地內(nèi)具有保留價(jià)值的工業(yè)廠房建筑、生產(chǎn)設(shè)備等對(duì)延續(xù)棕地歷史文化起著重要作用。首先，應(yīng)全面整治污染源頭企業(yè)，提高這些企業(yè)的技術(shù)生產(chǎn)水平，淘汰落后產(chǎn)業(yè)。其次，對(duì)于質(zhì)量較好的建（構(gòu)）筑物，保護(hù)能夠體現(xiàn)地塊工業(yè)遺產(chǎn)特色風(fēng)貌、延續(xù)地塊文化底蘊(yùn)的建（構(gòu)）筑物。最后，根據(jù)工業(yè)廠房損壞程度、使用年限及地塊近遠(yuǎn)期再開發(fā)的要求，更新整治較為完整的區(qū)域，改建破敗建筑，如改造為博物館、展覽館和特色酒吧等。

五、后期環(huán)境監(jiān)管是棕地再開發(fā)的持續(xù)保證

該策略即根據(jù)項(xiàng)目的規(guī)劃和修復(fù)策略，確保項(xiàng)目順利進(jìn)行和避免二次污染，通過建立規(guī)劃管理主體、制定獎(jiǎng)懲措施和加強(qiáng)公眾參與等策略，加強(qiáng)后期監(jiān)管。

1.建立規(guī)劃管理主體

在污染場(chǎng)地開發(fā)過程中往往涉及土地使用性質(zhì)變更、土地開發(fā)強(qiáng)度控制和環(huán)境影響評(píng)估等環(huán)節(jié)，這些職能權(quán)限分散于國土資源管理局、規(guī)劃局、發(fā)改委和環(huán)保局等多個(gè)部門。在實(shí)際項(xiàng)目中，往往出現(xiàn)各部門互相推諉的情況，為了加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)，需要政府建立規(guī)劃管理主體，統(tǒng)籌各部門職責(zé)和采取多部門聯(lián)合審批的方式。

2.制定獎(jiǎng)懲措施

對(duì)于開發(fā)為商業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)等帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的棕地改造項(xiàng)目，政府可采取引導(dǎo)性措施，如開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移、放寬管理要求等，鼓勵(lì)企業(yè)自建配套設(shè)施。對(duì)于開發(fā)為公園、廣場(chǎng)等公用用途的棕地改造項(xiàng)目，政府可采用指令性的預(yù)防控制手段，提高違法成本和受懲罰幾率，對(duì)有悖規(guī)劃的棕地規(guī)劃許可申辦不予通過，對(duì)發(fā)現(xiàn)的已違規(guī)的企業(yè)強(qiáng)制整改。

3.加強(qiáng)公眾參與

整個(gè)過程需要政府機(jī)構(gòu)規(guī)定責(zé)任義務(wù)、非營利組織制定標(biāo)準(zhǔn)、開發(fā)者和社區(qū)居民參與再開發(fā)方案，不同治理組織從各個(gè)方面對(duì)棕地開發(fā)規(guī)劃進(jìn)行管理和監(jiān)督，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)修復(fù)過程中存在的問題，及時(shí)補(bǔ)救和調(diào)整規(guī)劃修復(fù)方案，提高規(guī)劃彈性。endprint