四川小農(nóng)水建設中的問題和對策研究

李嘉寧

摘 要：四川省是中國水資源最豐富的大省之一，但由于其獨特的地理水文以及氣候結構，水資源在四川省內(nèi)的分布并不平均，這就導致缺水地區(qū)的水源引用十分重要。四川多山地，省內(nèi)分布的農(nóng)業(yè)為主的村落繁多，依靠農(nóng)業(yè)小型水利工程成為滿足當?shù)剞r(nóng)業(yè)灌溉需要最高效的手段，同時也能夠有效保證糧食生產(chǎn)安全。雖然四川省小型水利工程建設由來已久，然而在資金保證、管理維護制度的建設等方面，仍存在亟待解決的問題。本文就此做出了分析，并提出自己的政策建議。

關鍵詞：小型農(nóng)田水利工程；基礎設施；維護管理；工程資金

一、研究背景及意義

四川是我國的一個農(nóng)業(yè)大省，以占全國4.7%的耕地，養(yǎng)活了占全國6.8%的人口。在這樣的土地和人口比例現(xiàn)狀下，要保證四川省正常的農(nóng)業(yè)和居民生活用水安全，就要要把水資源利用效率要保持在一個較高的水平。然而實際的水資源利用效率卻與此不匹配。四川是一個水利資源大省，全省遍布了大大小小1400多條河流，水資源總量達2616億立方米。由于自然條件限制、政策資金缺乏，四川省的水資源開發(fā)利用率也遠低于全國平均水平。同時，這些水資源的區(qū)域和季節(jié)性分布卻極不均勻，人口稀疏的甘孜、阿壩地區(qū)水量豐足，耕地、人口、工業(yè)集中的盆地腹部地區(qū)，是整個四川最缺水的地區(qū)。水資源的季節(jié)性變化、以及客觀上農(nóng)村地區(qū)蓄水、渠系設施的不完善，四川廣大農(nóng)村地區(qū)長期以來都存在著用水困難的問題。小型農(nóng)田水利是農(nóng)村分布最廣、與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)聯(lián)系最緊密、農(nóng)民受益最直接的基礎設施，因此要保證四川省的糧食安全以及廣大農(nóng)民增產(chǎn)增收，大力發(fā)展小型農(nóng)田水利工程成為一個必然之舉。

2008年1月，四川省委、省政府先后出臺了《關于加快水利發(fā)展的決定》，指出要加快實施灌區(qū)渠系配套和小型農(nóng)田水利縣建設，有效提高水資源調(diào)蓄能力和有效灌溉面積。2011年出臺的《四川省人民政府辦公廳關于加快小型農(nóng)田水利發(fā)展的意見》中提出縣級人民政府是小型農(nóng)田水利發(fā)展的責任主體，應將小型農(nóng)田水利發(fā)展納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃。2016年出臺的《四川省人民政府農(nóng)田水利基本建設指揮部關于加快推進“十三五”千萬畝農(nóng)田水利基本建設綜合示范區(qū)建設的意見》中指出，要依托大中小微水利工程相結合的水資源配置調(diào)控體系，通過小農(nóng)水重點縣建設、“五小水利”工程建設等措施，構建全域覆蓋的農(nóng)田灌排網(wǎng)絡。

二、四川省小型農(nóng)田水利設施問題分析

1.小農(nóng)水設施建設基礎薄弱。第一，農(nóng)村小型水利設施年久失修，有相當比例的小農(nóng)水設施修建年限已長，甚至最早的有建于上世紀60、70年代，設施老化，毀壞嚴重，年久失修，其功能已退化嚴重；第二，先天不足，部分小型水庫沒有 修建渠道。部分已建渠道強度差、防滲性能差，甚至早已廢棄不用，通過幾十年的運行，渠道老化、損毀、淤堵十分嚴重，致使小型水利設施灌溉效率遠不及設計灌面。第三，后天失調(diào)。由于小型灌區(qū)不是國家支持的重點，主要由州、縣和群眾自籌，投入非常有限，日常維護多是地方政府財政和群眾自行出資維護，導致大量的溝渠淤積，清淤成為非常急切的問題。由于清淤成本高，部分渠道早已廢棄不用。舊的機制不管用，新的機制沒建立，難以發(fā)揮作用。第四，缺乏有效的蓄水及相應的配套設施會導致地方在發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)和滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要方面存在矛盾，發(fā)展產(chǎn)業(yè)就需要大量的水源供給，然而這就不能滿足生態(tài)農(nóng)業(yè)的用水需要，處理這一矛盾的根本措施就是大力發(fā)展地方小農(nóng)水工程，使得生態(tài)農(nóng)業(yè)用水與產(chǎn)業(yè)發(fā)展用水在一定程度上互不影響。

以廣元市利州區(qū)為例。農(nóng)田水利規(guī)劃中節(jié)水灌溉目標11.8萬，實際有效面積7.5萬。主要種植作物是金銀花，藥用或者茶業(yè)使用，如果小型水利設施建設符合實際要求，這本來是當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的一大推力。然而，當?shù)卮嬖诮邓畷r空分布不均的典型問題，并且大部分地區(qū)由于缺少資金，有效可用的儲水設施十分缺乏，一些高山地區(qū)由于地勢落差大，汲水成本比較高，如果不從水源地汲水，單靠水塘汲水，成本依然會很高，這就導致了難以有效供給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水所需的結果。部分已建成或者未建成的渠系管道無法及時投入使用，村與村之間的水源分配不合理，如果有恰當?shù)膬λ扒稻W(wǎng)絡，就可以把儲水在不同的村落之間按農(nóng)業(yè)和生活所需進行有效配置。

2.后期管理養(yǎng)護機制滯后。目前財力投入不足，導致管理經(jīng)費不足，管理機構不健全，致使小型農(nóng)田水利工程建成后管理粗放，維護管理不足，出現(xiàn)了各種問題，嚴重影響了人民的正常生產(chǎn)和生活。由于資金短缺，即使大力扶持水利建設與管理，在規(guī)劃布局、項目安排和資金補助上給予很大傾斜；但難有較多資金用于水利工程的建設配套，致使部分工程無法按期啟動，開工建設的也很難按計劃竣工驗收。項目建成后管理粗放，除由國家管理和控制的大中型水利工程外，不少小型水利工程基本上處于弱（無）管理狀態(tài)。主要原因除了經(jīng)費原因外還存在水利工程權責不明的問題，市、縣水利專業(yè)技術人員普遍老化缺乏，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利服務機構弱化，運行機制不全等?，F(xiàn)行的運管機制，已經(jīng)遠遠不能滿足基層對小農(nóng)水的建養(yǎng)管需求。

以巴中市巴州區(qū)漁溪鎮(zhèn)三清廟村為例，村內(nèi)水利設施有塘、雨水池、渠道，這些水利設施很多是在土地流轉后由民間資本投資建設的。另外村內(nèi)塘口等小農(nóng)水設施按水面入股，15年底已經(jīng)建成一部分以建設小型水庫為形式的民營水利工程。也正是因為民間資本的引入，目前村里存在已建成水庫的產(chǎn)權歸屬問題，水利工程建設項目是由政府引進的，出資是來源于民間資本和社會資本，修建水利工程所占用的土地是“租賃”村民的，這產(chǎn)權所屬不明確的現(xiàn)狀引發(fā)了水利工程的管理問題，日常養(yǎng)護費用到底是由出資方承擔還是由政府財政和村民共同承擔成為當?shù)匾粋€急需解決的問題。

三、政策建議

1.拓寬小農(nóng)水工程資金渠道。有效整合各方面資金，建立健全“政府投入為主導，農(nóng)戶、信貸、社會投入為補充”的多元投入機制，合理規(guī)劃用于小農(nóng)水工程、小農(nóng)水重點線建設的財政資金。按照受益主體與籌資投勞主體相對應的原則引導受益群眾投資。在優(yōu)先確定責、權的基礎上，大力引進業(yè)主，積極利用信貸資金，鼓勵發(fā)展民營水利。嚴格資金監(jiān)管制度，嚴格實行報賬制。項目資金使用情況在項目區(qū)進行公示，接受多方監(jiān)督，增加資金透明度，提高資金使用效率。

2.加強小農(nóng)水工程的管理和維護。小農(nóng)水建設工程如果得不到有效管理和維護，便不能長久發(fā)揮作用。為了實現(xiàn)高利用效率、長遠的利用期限、合理的水源分配，需要通過明晰產(chǎn)權、確定管理主體、落實管理責任、搞活經(jīng)營權、保障受益權、核實權屬證書，建立小型水利工程管護的長效機制。為了形成以農(nóng)民自愿出資出勞為主體的小農(nóng)水建設管護新模式，可以考慮在項目區(qū)建立農(nóng)民用水戶協(xié)會，配合“一事一議”制度，讓農(nóng)民用水戶代表參與管理和監(jiān)督，使農(nóng)民真正成為小農(nóng)水項目的受益主體。

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