貧困山區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和集約化經(jīng)營的策略探析

李洪英

摘 要：近年來，隨著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈加速態(tài)勢。目前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中還存在諸多問題。本文針對山區(qū)農(nóng)村土地管理的實(shí)際，有針對性地提出農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和集約化經(jīng)營策略。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；流轉(zhuǎn)；集約化經(jīng)營；策略

平昌縣轄43個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、3個(gè)管委會(huì)、1個(gè)街道辦事處，550個(gè)村（居）委會(huì)，總?cè)丝?08萬人，現(xiàn)有農(nóng)業(yè)人口80.29萬人，耕地62.32萬畝，農(nóng)民人均耕地、戶均耕地偏少，經(jīng)營分散規(guī)模較小。隨著農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)大力調(diào)整，農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)較快發(fā)展，近幾年，貧困山區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)步伐成逐年加快。由于許多配套政策、制度和管理不夠完善，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中還反映出諸多問題。為此，本文以國家級(jí)貧困山區(qū)縣——四川省平昌縣為例，就貧困山區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和集約化經(jīng)營的問題與對策進(jìn)行探析。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和集約化經(jīng)營存在的問題

隨著改革開放的不斷深入，平昌縣大量農(nóng)民外出務(wù)工，造成很多土地荒蕪無人耕種。近幾年，全縣各級(jí)政府采取對外招商引資、對內(nèi)整合資源等措施，大力實(shí)施農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，建立了以合作社為載體的產(chǎn)業(yè)化、集約化土地經(jīng)營模式，有效遏制了耕地拋荒等問題。截至2017年2月，僅平昌縣江口鎮(zhèn)采用“公司+基地+合作社+農(nóng)戶”四位一體模式，就實(shí)現(xiàn)了1.79萬畝土地、林地流轉(zhuǎn)，有效解決了勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、農(nóng)戶增收問題。但是，存在的問題也不容忽視。

1.觀念滯后，阻礙農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。部分村干部認(rèn)識(shí)不足，重視不夠，缺乏有效的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)組織、指導(dǎo)和管理手段；部分農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)認(rèn)識(shí)不足，觀念落后，影響著農(nóng)村土地正常流轉(zhuǎn)。因此，貧困山區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)尚處于初始階段，農(nóng)戶之間小范圍的轉(zhuǎn)包轉(zhuǎn)讓占主流，規(guī)模集中成片流轉(zhuǎn)土地、從事農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的龍頭企業(yè)和專業(yè)大戶較少。

2.訂立合同重視不夠，土地流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范。合同中對土地流轉(zhuǎn)的權(quán)、責(zé)、利沒有詳細(xì)明確。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同基本上是以口頭合同為主；簽訂的合同文本不夠規(guī)范，內(nèi)容不齊全，流轉(zhuǎn)面積、標(biāo)的不準(zhǔn)確，容易產(chǎn)生權(quán)益糾紛。

3.土地流轉(zhuǎn)合同管理滯后，影響了合同兌現(xiàn)。主要表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)承包合同監(jiān)督管理乏力，基層合同管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，土地流轉(zhuǎn)合同糾紛處理不及時(shí)，使流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益不能得到切實(shí)保障。往往在實(shí)施一年或兩年中，就會(huì)出現(xiàn)流轉(zhuǎn)合同執(zhí)行的糾紛，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的受益得不到保障。

4.國家政策性因素制約，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)受到影響。近年來，國務(wù)院出臺(tái)了保護(hù)基本農(nóng)田，禁止用基本農(nóng)田栽植果樹、挖塘養(yǎng)魚等一系列政策，對于確保國家糧食安全起到了重要作用。但是，目前農(nóng)村專業(yè)大戶要求成片開發(fā)土地?cái)U(kuò)大規(guī)模呈上升趨勢，在一定程度上受到了該項(xiàng)政策的一些制約。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和集約化經(jīng)營效率提升的對策

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是規(guī)模經(jīng)營的基礎(chǔ)。只有農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)搞活了，土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行良性化運(yùn)行，土地規(guī)模經(jīng)營才可能得以實(shí)現(xiàn)。

1.加強(qiáng)政府市場引導(dǎo)，加大政策宣傳力度。土地是農(nóng)民的命根子，群眾是土地流轉(zhuǎn)的主體。因此，要抓好土地流轉(zhuǎn)，必須以人為本，千方百計(jì)調(diào)動(dòng)廣大群眾的積極性。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)正處于初起步階段，政府市場引導(dǎo)十分重要。

（1）以政策宣傳為主，營造良好流轉(zhuǎn)氛圍。采取電視、廣播、墻報(bào)、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等不同形式廣泛深入宣傳有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的法律政策，印發(fā)土地流轉(zhuǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)、典型實(shí)例的小冊子，發(fā)放到農(nóng)民手中，組織學(xué)習(xí)，擴(kuò)大農(nóng)民視野，讓農(nóng)民看到土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，讓農(nóng)民依法自愿流轉(zhuǎn)土地。

（2）綜合利用合規(guī)劃，選準(zhǔn)選好產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目。每個(gè)村（居）要把土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營專業(yè)合作社、基地、大戶承包的典型，組織到外面觀摩學(xué)習(xí)，了解市場、行業(yè)，根據(jù)各地的條件選好發(fā)展項(xiàng)目，并納入年度目標(biāo)考核，縣目督、農(nóng)業(yè)、國土等部門進(jìn)行半年或年終考核，嚴(yán)格獎(jiǎng)懲。

2.強(qiáng)化組織協(xié)調(diào)作用，搭建好服務(wù)平臺(tái)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要建立健全土地流轉(zhuǎn)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室，并承擔(dān)日常管理和與業(yè)主協(xié)調(diào)相關(guān)工作；充分依托農(nóng)業(yè)服務(wù)站或經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室建立土地流轉(zhuǎn)專業(yè)服務(wù)辦公室，做到有領(lǐng)導(dǎo)、有人員、有辦公場所，配備相應(yīng)的辦公設(shè)備，收集發(fā)布土地流轉(zhuǎn)信息；村建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，設(shè)立土地流轉(zhuǎn)信息員，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)做好本村土地流轉(zhuǎn)信息的收集、報(bào)送的有項(xiàng)事宜。

3.制訂支持配套政策，激勵(lì)土地流轉(zhuǎn)。一是財(cái)政扶持政策，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年要在財(cái)政預(yù)算中安排一定的土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營發(fā)展基金，對連續(xù)5年規(guī)模經(jīng)營土地面積1000畝以上的承包大戶、合作社給予獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼。對土地流轉(zhuǎn)工作開展好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，對從事種養(yǎng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的，在涉農(nóng)扶持范圍內(nèi)優(yōu)先予以安排。二是協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)制定信貸支持政策。要求各類金融機(jī)構(gòu)特別是農(nóng)村信用合作社，切實(shí)加強(qiáng)對承包大戶、專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)等規(guī)模經(jīng)營主體的支持和服務(wù)，在貸款金額和擔(dān)保手續(xù)上要盡量放寬條件和簡化程序。三是完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的醫(yī)療保障和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。四是建立多層次的農(nóng)村保障體系。建立農(nóng)村計(jì)劃生育、生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置、社會(huì)互助，以及發(fā)展和完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度等多層次的農(nóng)村保障體系，解除農(nóng)戶轉(zhuǎn)包或出租全部承包地的后顧之憂。

4.建立健全糾紛調(diào)處機(jī)制，促進(jìn)土地有序流轉(zhuǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)以農(nóng)業(yè)服務(wù)站或經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室為依托，建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解委員會(huì)，村以調(diào)解委員會(huì)為依托，確定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營糾紛調(diào)解員，在財(cái)政預(yù)算中預(yù)算一定的辦公經(jīng)費(fèi)，充分發(fā)揮鎮(zhèn)村兩級(jí)的糾紛調(diào)處職能，確保土地流轉(zhuǎn)雙方權(quán)益不受侵害，確保土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營的加速推進(jìn)。

5.堅(jiān)持土地流轉(zhuǎn)原則，促進(jìn)合法合規(guī)流轉(zhuǎn)。一是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須保持農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)不變的原則。對于流轉(zhuǎn)后的土地，必須用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，決不能挪作它用。二是必須堅(jiān)持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須執(zhí)行國家法規(guī)政策，依法簽定合同；農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須尊重農(nóng)民的選擇和意愿，堅(jiān)持有償流轉(zhuǎn)，實(shí)行必要的合理經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。三是必須堅(jiān)持實(shí)事求是、積極穩(wěn)妥的原則。土地流轉(zhuǎn)要根據(jù)客觀條件量體裁衣，不能盲目進(jìn)行、拔苗助長，否則勢必帶來不良后果。

6.建立健全土地流轉(zhuǎn)制度，促進(jìn)農(nóng)村土地機(jī)制創(chuàng)新。一是要完善制度，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。制定完善土地流轉(zhuǎn)的政策法規(guī)，確保土地流轉(zhuǎn)規(guī)范、有序的進(jìn)行。二是大力培養(yǎng)農(nóng)村土地市場，探索建立土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制，并通過市場機(jī)制形成合理的土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格。培育和發(fā)展各種類型的為土地流轉(zhuǎn)提供服務(wù)的中介組織。三是建立調(diào)節(jié)機(jī)制，防止土地使用權(quán)過于集中，確保土地轉(zhuǎn)讓的公平性和競爭性。

三、結(jié)語

綜上所述，貧困山區(qū)土地流轉(zhuǎn)中要建立健全各種配套措施，嚴(yán)格管理，尊重農(nóng)民意愿，維護(hù)農(nóng)民利益，充分考慮他們的后顧之憂，不斷探索建立適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的市場化流轉(zhuǎn)體制機(jī)制。endprint