發(fā)展為要?jiǎng)?chuàng)新為魂推動(dòng)國(guó)家級(jí)新區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的思考與建議

郭丁文

國(guó)家級(jí)新區(qū)是由黨中央、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立，承擔(dān)國(guó)家重大發(fā)展和改革開(kāi)放戰(zhàn)略任務(wù)的綜合功能區(qū)。改革是國(guó)家級(jí)新區(qū)的初心，創(chuàng)新是國(guó)家級(jí)新區(qū)的稟賦，發(fā)展是國(guó)家級(jí)新區(qū)的使命。從1992年國(guó)家決定成立上海浦東新區(qū)，直到最近國(guó)家決定設(shè)立河北雄安新區(qū)。25年來(lái)，國(guó)家級(jí)新區(qū)承載國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，以改革激發(fā)發(fā)展活力、以創(chuàng)新凝聚建設(shè)動(dòng)能，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放、推動(dòng)改革創(chuàng)新中發(fā)揮了重要作用。2016年，全國(guó)18個(gè)新區(qū)GDP總和為39002億元，以占全國(guó)0.2%的陸地面積和2%的人口，創(chuàng)造了全國(guó)5.2%的經(jīng)濟(jì)總量，各新區(qū)在區(qū)域發(fā)展中發(fā)揮了示范帶動(dòng)和支撐引領(lǐng)作用。但是國(guó)家級(jí)新區(qū)在發(fā)展過(guò)程中也存在著一些問(wèn)題：部分新區(qū)不同程度存在規(guī)劃執(zhí)行不嚴(yán)、資源節(jié)約集約利用程度不高、產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)、改革創(chuàng)新探索不夠等問(wèn)題。部分新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)層次不清、管理體制不順、運(yùn)營(yíng)效率不高，難以支撐實(shí)現(xiàn)新區(qū)宏大的戰(zhàn)略定位。“唯改革者進(jìn)，唯創(chuàng)新者強(qiáng)，唯改革創(chuàng)新者勝”。國(guó)家級(jí)新區(qū)要構(gòu)建以體制創(chuàng)新為先導(dǎo)、科技創(chuàng)新為核心、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新為基礎(chǔ)的全面創(chuàng)新體系，引導(dǎo)創(chuàng)新要素流動(dòng)聚集，促進(jìn)創(chuàng)新資源集成聚變，將國(guó)家級(jí)新區(qū)打造成帶動(dòng)力強(qiáng)的國(guó)家區(qū)域創(chuàng)新中心。

一、優(yōu)化管理體制——以國(guó)家級(jí)新區(qū)為重點(diǎn)統(tǒng)籌推進(jìn)綜合功能平臺(tái)建設(shè)

國(guó)家級(jí)新區(qū)是重要的綜合性經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，地域面積寬廣，規(guī)劃范圍一般均涵蓋開(kāi)發(fā)區(qū)、高新區(qū)等園區(qū)，部分新區(qū)甚至包括綜保區(qū)、自貿(mào)區(qū)、自主創(chuàng)新示范區(qū)等平臺(tái)。這些園區(qū)和平臺(tái)均肩負(fù)著體制機(jī)制改革、開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)新發(fā)展、產(chǎn)業(yè)集聚等各有側(cè)重但相對(duì)單一的主體功能。要以國(guó)家級(jí)新區(qū)為重點(diǎn)，統(tǒng)籌推進(jìn)各類功能平臺(tái)建設(shè)，形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心增長(zhǎng)極。一是在發(fā)展布局上統(tǒng)籌。目前，國(guó)家級(jí)新區(qū)已實(shí)現(xiàn)東中西部和東北地區(qū)全覆蓋。新區(qū)要以“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展等國(guó)家戰(zhàn)略為引領(lǐng)，統(tǒng)籌所在區(qū)域內(nèi)自貿(mào)區(qū)、園區(qū)、綜保區(qū)、自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)，形成集約效應(yīng)，放大集成優(yōu)勢(shì)。特別是要將自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)在更大范圍推廣復(fù)制工作與國(guó)家級(jí)新區(qū)建設(shè)統(tǒng)籌考慮，綜合布局，以現(xiàn)有國(guó)家級(jí)新區(qū)為基礎(chǔ)和核心建設(shè)自貿(mào)區(qū)，打造內(nèi)陸開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)示范區(qū)。二是在規(guī)劃功能上融合。國(guó)家級(jí)新區(qū)綜合了產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市建設(shè)、生態(tài)優(yōu)化、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、對(duì)外開(kāi)放等功能，集中了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享發(fā)展的各個(gè)方面。建議將國(guó)家級(jí)新區(qū)的規(guī)劃功能與其他各類平臺(tái)的功能進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃定位上的耦合、主體功能上的結(jié)合、規(guī)劃范圍上的重合。鼓勵(lì)新區(qū)依托現(xiàn)有的國(guó)家級(jí)和省級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域等，建設(shè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，打造一批特色鮮明的專業(yè)園區(qū)，不斷壯大產(chǎn)業(yè)集群，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集聚優(yōu)勢(shì)，提高新區(qū)產(chǎn)業(yè)綜合競(jìng)爭(zhēng)力和企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益。三是在運(yùn)營(yíng)管理上整合。要避免各類功能區(qū)重合造成的體制磨擦，減少管理磨合，努力增強(qiáng)工作合力。不斷增強(qiáng)新區(qū)行政統(tǒng)籌能力，整合行政管理資源，創(chuàng)新行政管理體制，提高行政效率，進(jìn)一步拓展新區(qū)的輻射帶動(dòng)功能。

二、創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制——探索經(jīng)濟(jì)功能區(qū)與行政管理區(qū)融合發(fā)展的體制機(jī)制

新區(qū)管理體制和運(yùn)行機(jī)制的設(shè)置，要契合新區(qū)的區(qū)劃實(shí)際，要適應(yīng)新區(qū)的發(fā)展階段，更要支撐新區(qū)的戰(zhàn)略使命?？偟囊笫歉鶕?jù)新區(qū)發(fā)展的實(shí)際需要，不斷增強(qiáng)新區(qū)行政統(tǒng)籌能力，創(chuàng)新行政管理體制，提高行政效率。一是實(shí)施契合新區(qū)戰(zhàn)略使命的管理層級(jí)。新區(qū)作為黨中央、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的戰(zhàn)略新區(qū)，在全國(guó)改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)大局中具有舉足輕重、不可替代的戰(zhàn)略地位。黨中央、國(guó)務(wù)院在批復(fù)設(shè)立新區(qū)時(shí)，明確各省級(jí)黨委、政府在各國(guó)家級(jí)新區(qū)建設(shè)中的主體責(zé)任。這種責(zé)任既是一種行政責(zé)任，也是一種法定職責(zé)，更是一種政治擔(dān)當(dāng)。在國(guó)家級(jí)新區(qū)建設(shè)過(guò)程中，省級(jí)的職責(zé)不能弱化、虛化、邊緣化，也不能被替代。國(guó)家級(jí)新區(qū)宜由所在?。ㄖ陛犑校h委、政府直接組織建設(shè)、直接實(shí)施管理。新區(qū)作為?。ㄖ陛犑校┫聦賹蛹?jí)或派出機(jī)構(gòu)，應(yīng)履行省級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。這種省直轄的管理體制，既是推動(dòng)新區(qū)加快發(fā)展的體制保障，也是我國(guó)地方行政管理體制改革的積極探索。二是探索全覆蓋大部制扁平化的高效運(yùn)行體制。經(jīng)濟(jì)管理基本職能的全覆蓋，是推動(dòng)國(guó)家級(jí)新區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的制度性基礎(chǔ)。國(guó)家級(jí)新區(qū)的發(fā)展，離不開(kāi)項(xiàng)目引領(lǐng)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人才支撐，需要充分發(fā)揮企業(yè)的市場(chǎng)主體作用。新區(qū)必須具備推動(dòng)項(xiàng)目、服務(wù)企業(yè)、引進(jìn)人才的各項(xiàng)職能。新區(qū)管理機(jī)構(gòu)最基本的職能應(yīng)當(dāng)包括基本建設(shè)管理（涉及發(fā)改、住建、國(guó)土、規(guī)劃、環(huán)保、人防、消防等部門）、企業(yè)開(kāi)辦和商事管理（涉及工商、稅務(wù)、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)、海關(guān)、金融、商務(wù)、經(jīng)信等部門）、人才服務(wù)（涉及到人社、教育、衛(wèi)計(jì)等部門）。這三方面的職能，不宜以精兵簡(jiǎn)政的名義或由屬地行政區(qū)管理替代的方式弱化。在基本職能健全的前提下，新區(qū)要積極探索大部門制改革，通過(guò)“歸并同類職能、整合鏈狀職能”等方式優(yōu)化職能職責(zé)，通過(guò)職能優(yōu)化帶動(dòng)部門歸并，形成“決策、執(zhí)行、監(jiān)督相對(duì)分離”，“審批與執(zhí)法有效匹配”的管理體系。新區(qū)要積極探索優(yōu)化行政層級(jí)等方面的改革，構(gòu)建“新區(qū)主導(dǎo)、園區(qū)支撐、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道為基礎(chǔ)”的行政管理體系。在經(jīng)濟(jì)功能層面，形成“新區(qū)——園區(qū)（經(jīng)開(kāi)區(qū)、高新區(qū)、綜保區(qū)管委會(huì)）”兩級(jí)管理體系。在行政管理方面，形成“新區(qū)——鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）”兩級(jí)管理體系。三是適時(shí)推動(dòng)行政區(qū)劃調(diào)整。國(guó)家級(jí)新區(qū)要在推進(jìn)行政區(qū)劃調(diào)整、整合行政管理資源，進(jìn)一步拓展新區(qū)的輻射帶動(dòng)功能方面進(jìn)行積極探索。國(guó)家和地方以國(guó)家級(jí)新區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整為突破口，積極探索區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制。在新區(qū)普遍實(shí)行“省直轄新區(qū)，新區(qū)轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道”的三級(jí)地方行政區(qū)劃體制，積極推動(dòng)減少地方行政層級(jí)的改革；探索服務(wù)產(chǎn)城融合、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的行政區(qū)劃管理體制，如在城區(qū)試行以城市控規(guī)功能單元為基礎(chǔ)的社區(qū)、街道區(qū)劃體制，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、推動(dòng)科技創(chuàng)新——打造驅(qū)動(dòng)發(fā)展的科技創(chuàng)新中心

科技創(chuàng)新是構(gòu)建創(chuàng)新體系的基礎(chǔ)。要以國(guó)家級(jí)新區(qū)為重點(diǎn)，統(tǒng)籌自主創(chuàng)新示范區(qū)、大學(xué)城、未來(lái)科技城、國(guó)家雙創(chuàng)示范基地等功能平臺(tái)建設(shè)，將國(guó)家級(jí)新區(qū)打造成為區(qū)域創(chuàng)新中心。一是高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)大學(xué)城。大學(xué)是國(guó)家創(chuàng)新之源。一座城市沒(méi)有高品質(zhì)的大學(xué)難以稱之為偉大的城市，一座新區(qū)沒(méi)有高品質(zhì)的大學(xué)城也難以稱之為國(guó)家級(jí)新區(qū)。部分國(guó)家級(jí)新區(qū)已擁有大學(xué)，部分新區(qū)正在建設(shè)大學(xué)城，也有極少數(shù)新區(qū)缺少大學(xué)。要結(jié)合“雙一流”建設(shè)，將大學(xué)品質(zhì)提升與功能拓展和新區(qū)建設(shè)有機(jī)結(jié)合。國(guó)家和地方要通過(guò)專項(xiàng)政策因地制宜地支持在國(guó)家級(jí)新區(qū)建設(shè)大學(xué)城，鼓勵(lì)所在城市的高校以搬遷、建設(shè)分校和研究院等方式入駐大學(xué)城。二是著力提升創(chuàng)新基礎(chǔ)能力。堅(jiān)持優(yōu)存量與促增量并重，發(fā)揮高校和科研院所的引領(lǐng)作用，強(qiáng)化企業(yè)的創(chuàng)新主體地位，瞄準(zhǔn)國(guó)際高端、面向國(guó)際前沿，做精做特研發(fā)機(jī)構(gòu)、做優(yōu)做強(qiáng)產(chǎn)業(yè)研究院，建設(shè)一批國(guó)家產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心和技術(shù)創(chuàng)新中心，提升創(chuàng)新基礎(chǔ)能力。鼓勵(lì)新區(qū)積極爭(zhēng)取參與國(guó)家科技創(chuàng)新2030重大項(xiàng)目，推進(jìn)高校和科研院所的科技基礎(chǔ)設(shè)施和創(chuàng)新資源共享。積極爭(zhēng)取國(guó)家支持，組建一批在重大創(chuàng)新領(lǐng)域具有國(guó)際水平、突出學(xué)科交叉的國(guó)家實(shí)驗(yàn)室，形成創(chuàng)新能力強(qiáng)、開(kāi)放程度高的綜合性國(guó)家科學(xué)中心。三是完善科技成果轉(zhuǎn)化和普惠創(chuàng)新支持機(jī)制。支持實(shí)施科技成果轉(zhuǎn)化行動(dòng)，支持全面下放創(chuàng)新成果處置權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)，提高科研人員成果轉(zhuǎn)化收益分享比例，支持科研人員兼職和離崗轉(zhuǎn)化科技成果。建立從實(shí)驗(yàn)研究、中試到生產(chǎn)的全過(guò)程科技創(chuàng)新融資模式，促進(jìn)科技成果資本化、產(chǎn)業(yè)化。實(shí)行以增加知識(shí)價(jià)值為導(dǎo)向的分配政策，加強(qiáng)對(duì)創(chuàng)新人才的股權(quán)、期權(quán)、分紅激勵(lì)。增加財(cái)政科技投入，重點(diǎn)支持基礎(chǔ)前沿、社會(huì)公益和共性關(guān)鍵技術(shù)研究。推動(dòng)落實(shí)企業(yè)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除和擴(kuò)大固定資產(chǎn)加速折舊實(shí)施范圍政策，強(qiáng)化對(duì)創(chuàng)新產(chǎn)品的首購(gòu)、訂購(gòu)支持，激勵(lì)企業(yè)增加研發(fā)投入。強(qiáng)化金融支持，大力發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)投資。更好發(fā)揮企業(yè)家作用，包容創(chuàng)新對(duì)傳統(tǒng)利益格局的挑戰(zhàn)，依法保護(hù)企業(yè)家財(cái)產(chǎn)權(quán)和創(chuàng)新收益。四是構(gòu)建創(chuàng)新功能支撐體系。以高校、科研院所、企業(yè)為支撐，加快高新技術(shù)、高端設(shè)備、高級(jí)人才、創(chuàng)新企業(yè)、創(chuàng)新品牌和高水平服務(wù)等創(chuàng)新要素的培育和聚集，發(fā)展以技術(shù)、品牌、質(zhì)量為核心的新產(chǎn)品、新產(chǎn)業(yè)和新市場(chǎng)，完善區(qū)域創(chuàng)新體系。打造由大學(xué)城、高新園區(qū)、產(chǎn)業(yè)新城組成的“創(chuàng)新三角”，構(gòu)建“生產(chǎn)集群——?jiǎng)?chuàng)新平臺(tái)——城市服務(wù)與創(chuàng)新服務(wù)”三個(gè)層面的創(chuàng)新功能支撐體系。更好發(fā)揮新區(qū)在整合創(chuàng)新要素方面的積極作用，強(qiáng)化新區(qū)科技管理、知識(shí)產(chǎn)權(quán)服務(wù)等方面的職能，以新區(qū)為平臺(tái)打通產(chǎn)學(xué)研金用的體制障礙和制度壁壘，暢通科技成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化的途徑。endprint

四、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新——打造引領(lǐng)未來(lái)的區(qū)域現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)高地

各國(guó)家級(jí)新區(qū)要堅(jiān)持提質(zhì)改造和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入相結(jié)合、大眾創(chuàng)業(yè)與萬(wàn)眾創(chuàng)新相結(jié)合、智能制造與高端服務(wù)相結(jié)合、軍民融合與產(chǎn)城融合相結(jié)合，以政府投資帶動(dòng)社會(huì)投資，以產(chǎn)業(yè)基金引導(dǎo)民間投入，積極培育新產(chǎn)品、新技術(shù)、新業(yè)態(tài)和新模式，強(qiáng)力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)保持中高速、產(chǎn)業(yè)發(fā)展邁向中高端，促進(jìn)國(guó)家級(jí)新區(qū)構(gòu)建創(chuàng)新能力強(qiáng)、品質(zhì)服務(wù)優(yōu)、協(xié)作緊密、環(huán)境友好的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)新體系。一是推動(dòng)產(chǎn)業(yè)體系優(yōu)化升級(jí)。國(guó)家級(jí)新區(qū)要依托現(xiàn)有工業(yè)基礎(chǔ)，發(fā)揮基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)、把創(chuàng)新擺在發(fā)展的核心位置，主攻高端技術(shù)應(yīng)用開(kāi)發(fā)和產(chǎn)業(yè)化。圍繞產(chǎn)業(yè)集約化、集聚化、集成化，突出高端、智能、融合發(fā)展，按照“主動(dòng)減量、優(yōu)化存量、引導(dǎo)增量”的要求，積極培育新產(chǎn)品、新技術(shù)、新業(yè)態(tài)，減少無(wú)效和低端供給，擴(kuò)大有效和中高端供給，實(shí)現(xiàn)先進(jìn)制造業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)雙輪驅(qū)動(dòng)，農(nóng)業(yè)與二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，擴(kuò)大有效需求與提升有效供給兩端發(fā)力，強(qiáng)力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)保持中高速、產(chǎn)業(yè)發(fā)展邁向中高端，著力構(gòu)建以制造業(yè)為主體、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為支撐、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。二是率先推動(dòng)新興業(yè)態(tài)疊加創(chuàng)新。推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，培育發(fā)展新動(dòng)能，關(guān)鍵在新產(chǎn)品、新技術(shù)、新業(yè)態(tài)的發(fā)展。國(guó)家級(jí)新區(qū)要在新興業(yè)態(tài)集成、疊加、蝶變創(chuàng)新上下功夫。授權(quán)新區(qū)率先建立新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)的統(tǒng)計(jì)評(píng)價(jià)體系，為新產(chǎn)品新業(yè)態(tài)提供質(zhì)量評(píng)估、產(chǎn)品評(píng)價(jià)等標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)。促進(jìn)服務(wù)業(yè)與制造業(yè)良性互動(dòng)發(fā)展，避免將發(fā)展服務(wù)業(yè)與制造業(yè)對(duì)立起來(lái)的傾向。要按全產(chǎn)業(yè)鏈的思路布局產(chǎn)業(yè)，通過(guò)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)提升制造業(yè)，通過(guò)制造業(yè)集聚人才和就業(yè)人口，通過(guò)就業(yè)人口培育生活性服務(wù)業(yè)市場(chǎng)，共同推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和城市品質(zhì)提升。要將國(guó)家級(jí)新區(qū)打造成為國(guó)企功能紓解、企業(yè)區(qū)域總部和多功能分部建設(shè)的集聚區(qū)，著力培育一批國(guó)際化企業(yè)集團(tuán)、打造一批區(qū)域性領(lǐng)軍企業(yè)、扶持一批創(chuàng)新型小微企業(yè)，提升產(chǎn)品質(zhì)量和品牌塑造，創(chuàng)新拓展?fàn)I銷渠道方式，鼓勵(lì)推進(jìn)國(guó)際產(chǎn)能合作，打造集研發(fā)、生產(chǎn)、銷售、服務(wù)于一體的綜合性產(chǎn)業(yè)鏈條。三是積極推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。國(guó)家級(jí)新區(qū)要著力在“三去一降一補(bǔ)”方面積極探索，特別是在降成本、補(bǔ)短板、優(yōu)服務(wù)方面走在前列，國(guó)家各部門和地方也要為國(guó)家級(jí)新區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提升優(yōu)質(zhì)服務(wù)，提供支持。在國(guó)家級(jí)新區(qū)普遍推行大工業(yè)電價(jià)政策和電力需求側(cè)改革、直供電改革。廣泛推進(jìn)提高工業(yè)用地價(jià)格，實(shí)施產(chǎn)業(yè)用地差別化地價(jià)的改革，通過(guò)一升一降（適當(dāng)提升工業(yè)用地價(jià)格、降低服務(wù)業(yè)用地成本）優(yōu)化土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)節(jié)約集約用地。參照前海、平潭、橫琴的政策，在國(guó)家級(jí)新區(qū)普遍實(shí)行企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅減按15%計(jì)征的政策，適當(dāng)降低企業(yè)稅賦成本。優(yōu)化人才服務(wù)環(huán)境，放開(kāi)國(guó)家級(jí)新區(qū)戶籍管理門檻，下放醫(yī)療機(jī)構(gòu)審批和醫(yī)療器械管理審批權(quán)限，增強(qiáng)教育、衛(wèi)生公共服務(wù)資源覆蓋面，為人才引進(jìn)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，促進(jìn)形成人才雁群效應(yīng)。endprint