當前國有企業(yè)對外直接投資的現(xiàn)狀、障礙與促進措施

劉建麗

由于中國特殊的經(jīng)濟體制和市場轉(zhuǎn)軌過程，中國企業(yè)對外直接投資長期以來由國有企業(yè)占據(jù)主導地位。從投資金額來看，國有企業(yè)長期以來都是中國企業(yè)對外投資的主體，其對外投資行為是中國參與國際經(jīng)濟分工的重要載體，也是中國經(jīng)濟對外開放戰(zhàn)略的縮影。截至2015年底，在非金融類對外直接投資9328億美元存量中，國有企業(yè)占比為50.4%。隨著中國經(jīng)濟規(guī)模的迅速成長，國有企業(yè)對外投資的領(lǐng)域和范圍不斷拓展，資源承諾的深度不斷加深，在能源開發(fā)、基礎(chǔ)設施建設、工程承包等領(lǐng)域的影響與日俱增。由于國內(nèi)外體制差異、自身能力和客觀環(huán)境的局限，國有企業(yè)在“走出去”的過程中也面臨重重困難和障礙，需要在宏觀制度層面加以克服。

一、國有企業(yè)海外直接投資現(xiàn)狀

（一）2008—2015年，國有企業(yè)對外投資額保持基本穩(wěn)定

國際金融危機以來，中國企業(yè)對外投資在世界投資舞臺上表現(xiàn)優(yōu)異，年投資流量保持了穩(wěn)步增長。2012年，中國非金融類對外直接投資金額達到772.2億美元，同比增長28.55%。之后數(shù)年，連續(xù)保持10%以上的增長。從數(shù)據(jù)可以看出，這種增長主要來自于非國有企業(yè)對外投資的增長。在混合所有制改革的背景下，國有企業(yè)對外投資額保持了基本穩(wěn)定?？紤]到工業(yè)企業(yè)中國有資本份額的下降，國有企業(yè)對外投資總額的持穩(wěn)實際上包含了單個企業(yè)平均投資額的增長。

（二）國有企業(yè)主導的大規(guī)模海外并購交易增長迅速

中國企業(yè)大規(guī)模海外并購助推了海外直接投資額的增長。其中，國有企業(yè)的海外并購占了較大份額。根據(jù)普華永道相關(guān)分析報告，2015年國有企業(yè)海外并購交易數(shù)量同比上漲19%。2011年，國有企業(yè)海外并購多有斬獲。中石化以35.4億美元收購葡萄牙能源公司30%股權(quán)，中國藍星（集團）股份有限公司以20億美元并購挪威?？希‥lkem）公司等交易，都是年度海外并購的大手筆。中化集團通過香港子公司以30.7億美元收購挪威國家石油公司巴西Peregrino油田40%股權(quán)，是2011年我國企業(yè)最大的境外收購項目。從并購案例數(shù)來看，能源及礦產(chǎn)行業(yè)的并購仍是行業(yè)之首，無論是并購的案例數(shù)還是并購金額均占行業(yè)第一。按照普華永道的統(tǒng)計，2011年共披露了16宗交易金額大于10億美元的海外并購交易，其中包含了14宗資源和能源領(lǐng)域交易。國有企業(yè)主導的資源和能源領(lǐng)域的海外并購仍占主導地位。2013年，中國海洋石油總公司以148億美元收購加拿大尼克森公司100%股權(quán)項目，創(chuàng)迄今中國企業(yè)海外并購金額之最。

（三）隨著監(jiān)管加強，國有企業(yè)在國際合作中的戰(zhàn)略主導力增強

數(shù)據(jù)表明，2017年中國企業(yè)對外直接投資流量降幅較大，這主要源于國家加強監(jiān)管抑制了很大部分的“非理性投資”和虛假投資，在此背景下，國有企業(yè)在對外投資和國際合作中的戰(zhàn)略主導力進一步凸顯。近年來，隨著國家戰(zhàn)略支持和國有企業(yè)自身能力的提升，國有企業(yè)在“一帶一路”沿線國家的投資額增長較快。根據(jù)中國與全球化智庫的數(shù)據(jù)分析，截至2015年 ，中國企業(yè)在“一帶一路”沿線的投資規(guī)模集中在1—10億美元的投資案例數(shù)高達407起，其次是10—100億美元的大規(guī)模投資比較多，達到121起。在“一帶一路”沿線的投資領(lǐng)域集中在采礦業(yè)、交通運輸及制造業(yè)。基礎(chǔ)設施建設和交通運輸設備領(lǐng)域的大規(guī)模投資持續(xù)增長。2014年，中國企業(yè)在鐵路領(lǐng)域的海外累計簽訂合同額為247億美元，其中中國鐵建同尼日利亞簽署的鐵路建設合同金額高達119.7億美元，這是中國企業(yè)簽署的最大金額的單筆合同。中國南北車海外總合同金額達60億美元，其中中國北車獲得波士頓284輛地鐵車輛裝備的訂單，金額為5.67億美元，是中國軌道交通設備首次進入美國市場。合并后的中國中車正積極投標美國的軌道交通項目。此外，中國中鐵參與俄羅斯的高鐵建設，合同金額高達24億元，意味著中國高鐵技術(shù)真正地走出國門。同時，中國核工業(yè)集團自主三代核電技術(shù)再出海，與阿根廷核電公司合作建設壓水堆核電站。

二、國有企業(yè)跨國投資面臨的制度障礙與外部風險

（一）國家安全審查制度對國有企業(yè)投資的限制

世界各國普遍對國外企業(yè)并購本國企業(yè)建立了國家安全審查制度。美國對外國公司并購本國企業(yè)的安全審查是要是由外國投資委員會（CFIUS）負責的。美國規(guī)制外資并購、保護國家安全的基本法——《埃克森-佛羅里奧法案》規(guī)定，只要有足夠的證據(jù)表明外國并購會危及美國國家安全，總統(tǒng)就有權(quán)力暫?；蛑兄乖擁棽①?。值得注意的是，“9·11”事件后，美國對國家安全的審查范圍更廣。美國要求對收購國有公司的大多數(shù)交易進行更為嚴格的安全審查，并延長了審查時間。由加拿大投資局負責的該國對外資并購審查在法律上并無明確的“國家安全”標準，而是以“凈利益”標準進行判斷。加拿大還將金融、能源、交通及文化與通訊列為四大敏感行業(yè)，對這四大行業(yè)的外國投資予以嚴格限制或者禁止；英國、法國、德國、日本等國也都對外資并購建立了國家安全審查制度，對損害本國利益的交易進行限制。由于中國國有企業(yè)涉及的行業(yè)多屬于經(jīng)濟命脈行業(yè)或壟斷行業(yè)，一些國家經(jīng)常以影響國家經(jīng)濟安全、政治安全為由阻止其對本國企業(yè)的并購。

（二）當?shù)鼐用窈蛧HNGO對中國企業(yè)存在社會責任缺失的指責

快速發(fā)展的國內(nèi)經(jīng)濟和城市化進程使中國對石油、天然氣、鐵礦石等能源、資源的消費需求持續(xù)上升。現(xiàn)在，中國已成為世界第二大石油進口國，中國鋼鐵企業(yè)的原料需求也已占到全球鐵礦石需求的60%。伴隨著中國國有企業(yè)頻繁地到海外進行資源尋求型投資，中國企業(yè)也招致了當?shù)鼐用窈鸵恍㎞GO的不滿和批評。事實上，有些中國企業(yè)在過分追求自身目標過程中忽視了企業(yè)社會責任的履行。2011年的贊比亞大選就圍繞支持還是反對中國在贊比亞的大規(guī)模投資熱展開了辯論。民族主義團隊的勝出一定程度上反映了贊比亞選民對中國企業(yè)和中國資本的負面情緒，是我國政府和企業(yè)不得不正視和深思的問題。當然，我們應該看到的是，中國企業(yè)在非洲一些國家的大部分投資仍然受到歡迎，中國在輸出資本的同時，改善了當?shù)氐幕A(chǔ)設施，帶去了先進的管理經(jīng)驗，為當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展作出了積極的貢獻。endprint

（三）“競爭中立”原則對國有企業(yè)投資的限制

國際投資中的競爭中立原則是由美國副國務卿霍馬茨在2011年5月提出的，他在發(fā)表的文章《競爭中立：保證全球競爭的合理基礎(chǔ)》中認為，新興國家的國有企業(yè)和國家支持的企業(yè)在現(xiàn)代版政府產(chǎn)業(yè)政策的支持下，具備了美國私人企業(yè)所沒有的競爭優(yōu)勢。這種在所謂國家資本主義模式下新興國家的海外投資方式，違背了“競爭中立”原則。這對美國所倡導的自由市場資本主義造成威脅。在霍馬茨看來，在全球推行所謂的“競爭中立框架”，比如稅收中立、融資中立和監(jiān)管中立的原則，會幫助私人企業(yè)、國有企業(yè)和政府支持的企業(yè)在一個“水平的競技場”上競爭。這一原則本質(zhì)上是針對中國國有企業(yè)對外投資的限制條件。西方普遍認為，中國國有企業(yè)長期獲得政府提供的低息貸款、稅收減免等財政補貼和低價土地資源等優(yōu)惠政策支持，因此在國際市場享有不公平的競爭優(yōu)勢。以違背公平競爭原則為由，中國國有企業(yè)的海外投資與并購遇到了重重阻力。中國石油公司中海油競購美國石油公司優(yōu)尼科一案即為美國國會出面干預中國國有企業(yè)海外投資行動的典型。事實上，西方國家對各類企業(yè)的各種變相補貼也始終存在。

（四）來自投資東道國的各種國家風險

國家風險包括主權(quán)風險、政治風險、經(jīng)濟風險、安全風險和社會風險等。近年來，屢屢曝出中國企業(yè)投資海外遭遇各種外部風險而導致投資血本無歸的案例。在一些政局動蕩、社會混亂、恐怖主義活動盛行的國家或地區(qū)，國有企業(yè)的許多海外投資在風險評估方面都是盲目和缺乏審慎調(diào)查的，一些極端情況下，會導致投資血本無歸。例如，在2011年的利比亞政局動蕩過程中，共有13家央企在利比亞的項目全部暫停，造成了不必要的損失。這些投資主要集中在基建、電信領(lǐng)域。參與非洲鐵路、港口等基建投資，不確定性風險也不少，除了當?shù)丨h(huán)保與交通規(guī)劃政策隨時能“叫?！辫F路或港口建設，早已圈進大片土地的國際大型礦產(chǎn)公司同樣設置種種障礙——如果中國企業(yè)所建設的鐵路要通過它們擁有礦產(chǎn)區(qū)域“地權(quán)”（即地表的土地產(chǎn)權(quán)），他們就會漫天要價逼中國企業(yè)購買地權(quán)。此外，中外勞動者工作習慣、勞動力成本差異等等都可能構(gòu)成中國企業(yè)投資的陷阱。凡此種種，都警示中國國有企業(yè)在對外投資時不可存有僥幸心理，投資風險的考量需放在首要位置。

三、新時期促進國有企業(yè)對外投資的舉措

（一）通過政府間投資合作協(xié)議保障國有企業(yè)投資的順利實施

隨著“一帶一路”倡議的廣泛接受和實施，中國和東盟區(qū)域經(jīng)濟一體化的深入推進，以及中國與非洲國家合作的不斷深化，中國政府與相關(guān)國家政府高層互動的制度框架更趨完善，未來幾年有望簽署更多的投資合作框架協(xié)議以及具體的項目投資合作協(xié)議。這些發(fā)展中國家恰恰也是未來幾年中國國有企業(yè)投資的主要目標市場，因此，通過政府間投資合作協(xié)議的簽署推動國有企業(yè)在相關(guān)國家投資，并盡可能保障資金和人員安全，是當前時期有效的對外投資促進措施。

（二）積極推進混合所有制改革，破除“競爭中立”原則的限制

深化國有資本投資體制改革，加快推動國有資本投資平臺組建，使相當部分的國有資本運營由實轉(zhuǎn)虛，避免國有資本以直接的實體經(jīng)營性出現(xiàn)，在運營層次通過股權(quán)多元化的股份公司實施對外投資行為，能夠很大程度上避免西方社會“競爭中立”原則的限制。而且，在一些經(jīng)營領(lǐng)域，國有資本直接運營很難保障最高的投資回報率。在此方面，可以借鑒德國經(jīng)驗，當國有企業(yè)很難保證更高的效率時，就退出直接經(jīng)營，轉(zhuǎn)而通過參股私人投資企業(yè)而獲得投資收益。涉及公共服務和基礎(chǔ)設施領(lǐng)域的國有企業(yè)，仍可探索混合所有制改革，在引入私人資本以后，為保障公共利益，可以特設擁有否決權(quán)的少數(shù)股權(quán)，即類似于“金股”制度的少數(shù)國有股權(quán)。這樣既能保證產(chǎn)權(quán)主體清晰下的企業(yè)運行效率，又能防止公共利益受損。

（三）加強國有企業(yè)對外投資風險預警管理

很多情況下，國有企業(yè)對外投資損失是由于經(jīng)驗欠缺所造成的“非惡意”國有資產(chǎn)流失。當前來看，國有企業(yè)對外投資的風險是巨大的，這些風險包括政治風險、經(jīng)濟風險、社會風險和交易風險。有些風險是企業(yè)自身難以抵御和承擔的。因此，在我國境外投資風險保障制度還未完善之前，在政府層面建立對外投資風險預警機制，企業(yè)投資之前的信息咨詢服務也應該納入政府的服務范圍，通過加強駐外使領(lǐng)館的信息搜集職能和定向派遣投資環(huán)境考察團的方式，調(diào)查重點國家和區(qū)域的投資環(huán)境，建設統(tǒng)一的海外投資風險預警和信息服務平臺，保障國有企業(yè)投資安全。

（四）引導國有企業(yè)強化對外投資中的社會責任管理

國有企業(yè)對外投資事關(guān)中國與投資所在國的長期合作關(guān)系。為獲得長遠的經(jīng)濟合作和投資機會，中國企業(yè)尤其是國有企業(yè)當更加關(guān)注當?shù)孛癖姷暮袈暫驮V求，強化社會責任擔當，改善中國企業(yè)在當?shù)氐恼w形象。現(xiàn)實中，不少中國企業(yè)已經(jīng)履行了對投資區(qū)域的捐助和幫扶等形式的社會責任， 但這些企業(yè)疏于整合和宣傳自身對當?shù)氐呢暙I，客觀上也造成了當?shù)孛癖妼χ袊鴩衅髽I(yè)的誤解。管理部門可以在國有企業(yè)編制社會責任報告時，引導其突出海外投資社會責任部分，并在當?shù)剡\營過程中強化社會責任意識，提升國有企業(yè)在投資地的公眾形象。endprint