東京、首爾非首都功能疏解經(jīng)驗及啟示

楊艷梅+蔣同明

進入新世紀以來，首都北京的“大城市病”日益嚴重，而疏解北京非首都功能，是解決首都“大城市病”的必由之路，也是實施京津冀協(xié)同發(fā)展國家戰(zhàn)略的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。眾所周知，東京和首爾也曾面臨嚴重的“大城市病”，但經(jīng)過一系列疏解舉措后，“病癥”得到了有效緩解，很多方法值得北京學習。

一、東京在非首都功能疏解中的經(jīng)驗做法

（一）加強規(guī)劃引導，促進城市功能合理分工

東京城市發(fā)展思路逐漸從關(guān)注城市規(guī)模向關(guān)注城市布局轉(zhuǎn)變。早在1956年，日本政府就制定了《首都圈整備法》，首次以法律形式明確了以東京為中心、半徑100公里的首都圈地域范圍。此后，日本政府五次編制實施了《首都圈基本規(guī)劃》，在規(guī)劃中都強調(diào)中心城區(qū)職能的分散，包括城市副中心和新城的建設。按照規(guī)劃，東京于1958年、1982年和1987年分步驟、分階段實施了“副中心”戰(zhàn)略，使副中心和中心城區(qū)一起承擔起東京的城市功能，逐步形成了“中心區(qū)—副中心—周邊新城—鄰縣中心”的多中心多圈層的城市格局。

（二）注重人口調(diào)控，通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整促進人口合理流動

東京產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整經(jīng)歷了從城市化初期的勞動密集型向資本、知識密集型逐步過渡的過程。1959年，日本政府頒布《工業(yè)控制法》，對一定規(guī)模以上的工業(yè)、大學等新增項目進行控制?！豆I(yè)控制法》的實施，促使東京大批的勞動力密集型企業(yè)和一些重化工業(yè)相繼遷出，而以研究開發(fā)型工業(yè)、都市型工業(yè)為主的現(xiàn)代城市型工業(yè)開始聚集。通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，促使勞動力逐漸轉(zhuǎn)移，大大降低了東京的人口規(guī)模。

（三）重視公共交通設施建設，方便各城市之間的聯(lián)系

在城市發(fā)展過程中，東京注重依靠軌道交通引導副中心城市的發(fā)展。日本政府修建了一條環(huán)市中心鐵路，依托各交通樞紐將各副中心串聯(lián)起來。然后再以各副中心為起點，修建了眾多呈放射狀、向近郊或鄰近城市延伸的輕軌線，并在線路末端發(fā)展新的中小城市和工業(yè)中心。目前，東京大都市圈已經(jīng)建有300多公里地鐵線和接近3000公里的鐵路線，方便人們在各城市之間穿梭。

（四）促進公共服務均等化，避免中心城區(qū)公共服務資源過度集中

為滿足非中心城區(qū)人們的各種生活需求，日本政府高度重視促進公共服務均等化。以教育為例，東京通過教育經(jīng)費投入和教師輪崗制度促進教育均等化的發(fā)展。在經(jīng)費保障方面，由較高層級政府承擔義務教育經(jīng)費的投入，以保障經(jīng)費的來源。在提高師資隊伍待遇方面，日本對公立中小學的教師按照公務員對待，由政府統(tǒng)一調(diào)劑和管理。根據(jù)法律規(guī)定，教師在同一學校連續(xù)工作不得超過5年。政府直接主導和調(diào)整各學校之間教師的定期輪轉(zhuǎn)流動，保證了區(qū)域內(nèi)師資力量和教學水平的相對均衡。

二、首爾在非首都功能疏解中的經(jīng)驗做法

（一）實施機構(gòu)外遷策略，限制中心城市的發(fā)展規(guī)模

1964年，韓國政府出臺了《首爾都市區(qū)限制人口增長的特別措施》，涉及行政機構(gòu)的外遷、工業(yè)和高等教育機構(gòu)設施建設和擴張的限制等策略。1969年，政府在非中心化政策中，又實施了一系列控制首爾人口增長的措施，比如對污染產(chǎn)業(yè)及與分區(qū)規(guī)則相沖突的工廠的外遷、大學的建設和擴張限制、地方學生轉(zhuǎn)學到首爾的限制、公共行政部門的外遷等內(nèi)容。1982年制定的《首都圈整備規(guī)劃法》和1994年制定的《首都圈整備規(guī)劃修訂法》對轉(zhuǎn)移分散條件又作出了更加詳細的規(guī)定，確定轉(zhuǎn)移對象主要分為公共機關(guān)、工廠和大學三類。

（二）出臺嚴格的規(guī)劃控制政策，提供法律制度保障

在功能疏解過程中，韓國政府出臺過一系列有極強法律約束力的規(guī)劃控制政策，其中最典型的是綠化帶制度和首都圈整備戰(zhàn)略。綠化帶制度是為了限制超大城市區(qū)域的膨脹，韓國政府于1971年修訂了《城市規(guī)劃法》，劃分了開發(fā)限制區(qū)即綠化帶，并于1972年首先在首爾周邊實施。按照綠化帶制度的規(guī)定，幾乎所有的城市開發(fā)活動在綠化帶內(nèi)都被嚴格禁止。在主管制度安排上，成立了首都圈整備委員會。首都圈內(nèi)新建或擴建設施或進行大規(guī)模開發(fā)時需要通過首都圈整備委員會審議通過。1982—1996年的《第一次首都圈整備規(guī)劃》在產(chǎn)業(yè)布局方面強化首爾的國家中樞管理職能，對其作為首都的國際職能和首爾本身所需職能以外的其他職能都給予限制。1997—2011年的《第二次首都圈整備規(guī)劃》對區(qū)域劃分作出了調(diào)整，對首都圈內(nèi)不同區(qū)域規(guī)劃不同主題的城市型產(chǎn)業(yè)帶，承擔首都圈的不同功能，培育自足型中心城市圈，并通過構(gòu)建廣域交通體系促進職能分散。2006—2020年的《第三次首都圈整備規(guī)劃》繼續(xù)把以首爾為中心的“單核”空間構(gòu)造向“多核連接型”空間構(gòu)造轉(zhuǎn)化，并進一步提高了首都圈的整體競爭力。此外，韓國政府還通過四次《國土綜合開發(fā)計劃》，以間接方式分散首爾過于集中的職能。

（三）加大新城建設，疏解城市職能控制人口規(guī)模

新城建設是韓國為解決首爾高度集中的職能和人口問題而提出的。20世紀70年代初，韓國確定了“建設衛(wèi)星城市，積極分散人口”的方針，制定了第一個國土綜合開發(fā)計劃（1972—1981），在首爾周邊地區(qū)建設衛(wèi)星城市，開發(fā)了若干新城，轉(zhuǎn)移了市內(nèi)一部分工廠和污染型企業(yè)。20世紀80年代末，政府又提出了建設首都圈新城鎮(zhèn)的提案，在首爾外圍距首爾中心20公里的首都圈地區(qū)建設了5個新城。進入21世紀，韓國政府啟動了第二階段的10座新城建設。這10座新城建設更加注重自足性，注重人性空間與生態(tài)環(huán)境的構(gòu)建，使住在新城的人既能享受城市的各種便利，也能享受到美麗的自然風光。

（四）推行“遷都”政策，滿足城市可持續(xù)發(fā)展的需要

2007年7月，韓國政府開始建設新的行政首都城市——世宗特別自治市。2012年7月1日，韓國“行政中心城市”世宗市正式誕生，成為韓國最年輕的道（?。┘壋鞘?。在中央行政職能分工方面，韓國中央部門中包括青瓦臺（總統(tǒng)）和國會在內(nèi)的外交、統(tǒng)一、法務、國防、行政安全、女性等部門仍留在首爾，其他位于首爾、果川和京畿道地區(qū)的政府機關(guān)都搬遷到了世宗市。韓國政府計劃分三個階段，到2030年將世宗市建成人口50萬的行政中心復合城市，成為韓國平衡國土經(jīng)濟發(fā)展，承接新首都功能的自足發(fā)展、綠色、創(chuàng)新、和諧宜居的行政中心城市。

（五）改善交通利用體系，全面治理交通擁堵

一是構(gòu)建了首都圈廣域交通設施體系，降低了首爾的交通壓力。比如，通過首都圈整備規(guī)劃，分階段擴充鐵路，把交通體系從道路依賴型改善為低費用、高效率的鐵路運輸分擔型。二是通過全面創(chuàng)新，提高大眾對公交和軌道出行的主動選擇率。首爾于2004年實施了公交改革，通過管理模式的創(chuàng)新，打造快速公交系統(tǒng)網(wǎng)絡，引入智能服務系統(tǒng)，改善乘車環(huán)境，成功躋身為世界公認的“公交都市”。三是通過收取交通擁堵費、尾號限行、停車限制等制度以及一些市政工程改造來降低汽車的使用率。

三、東京和首爾非首都功能疏解對北京市的啟示

目前，面對日益嚴重的“大城市病”問題，北京作為我國的首都，應在京津冀一體化發(fā)展的背景下，加快疏解非首都功能，淘汰低端產(chǎn)業(yè)，調(diào)控人口規(guī)模，朝著更加符合“四個中心”戰(zhàn)略定位的方向發(fā)展。鑒于北京的發(fā)展與東京、首爾的相似性，東京、首爾的經(jīng)驗值得借鑒。

（一）加強功能疏解與區(qū)域協(xié)同發(fā)展的結(jié)合

東京和首爾在解決自身“大城市病”問題時，都注重首都圈整體規(guī)劃的發(fā)展，并通過地方廣域圈政策等來均衡區(qū)域發(fā)展。由此，北京可以通過京津冀協(xié)同發(fā)展來找發(fā)展出路。目前，京津冀協(xié)同發(fā)展已經(jīng)上升到國家戰(zhàn)略，中央成立了京津冀協(xié)同發(fā)展領導小組，出臺了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》。北京可以將功能疏解戰(zhàn)略與區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略密切聯(lián)系起來，加強與河北、天津的協(xié)同合作，加大對不適合在北京發(fā)展產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移力度，鼓勵政府機構(gòu)、企業(yè)外遷。

（二）重視規(guī)劃指導和法律保障體系的構(gòu)建

日本政府自20世紀50年代開始先后制定了五次發(fā)展規(guī)劃和《首都圈整備法》等數(shù)十項相關(guān)法律，并根據(jù)國際背景變化、國內(nèi)戰(zhàn)略要求和東京歷史使命的變遷，不斷作出調(diào)整和完善。同時，為了保證首都圈建設項目的順利實施，還制定了多項操作層面的法律，包括《城市規(guī)劃法》、《建筑基準法》、《土地基本法》等指導和規(guī)范項目建設的法律，還包括一些保證首都圈規(guī)劃實施機構(gòu)的建立、相關(guān)稅收和資金政策的法律法規(guī)。韓國政府也通過設立頂層管理制度和制定具有法律地位的《首都圈整備規(guī)劃法》和三次《首都圈整備規(guī)劃》等，強有力地促進首爾城市功能的疏解。同樣，北京非首都功能疏解和京津冀協(xié)同發(fā)展要想得到持續(xù)有效地推進，應該有統(tǒng)一的規(guī)劃指導和法律保障，要分別從國家層面和區(qū)域?qū)用嬷贫ㄟm合發(fā)展的規(guī)劃和法律體系，以理順發(fā)展思路，統(tǒng)一發(fā)展理念。

（三）充分發(fā)揮市場和制度的作用

東京和首爾疏解成功是在遵循市場規(guī)律的基礎上，如對產(chǎn)業(yè)和勞動者從業(yè)崗位進行疏導，進而引導人口流動?！毒┙蚣絽f(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》中將疏解對象確定為一般性制造業(yè)、區(qū)域性物流基地和區(qū)域性批發(fā)市場、部分教育醫(yī)療等公共服務功能以及部分行政性、事業(yè)性服務機構(gòu)等四大領域。在具體實施過程中，應遵從市場規(guī)律、充分發(fā)揮制度的引領帶動作用，才能保證落到實處。對轉(zhuǎn)移出去的企業(yè)，政府要從市場規(guī)律出發(fā)，幫助企業(yè)謀劃好的出路，必要時要提供制度和政策支持，以扶助企業(yè)在新地區(qū)得到穩(wěn)定發(fā)展。

（四）培育不同層次和各具特色的功能區(qū)

依據(jù)產(chǎn)業(yè)空間分工和協(xié)作規(guī)律，日本首都圈積極推動大中小城市的產(chǎn)業(yè)聯(lián)動，有效提升了區(qū)域的整體競爭力。例如，在城市開發(fā)地區(qū)培育各種類型的功能城市，包括工業(yè)城市、住宅城市、研究學園以及流通中心等；確立并發(fā)展大城市的主導產(chǎn)業(yè)，形成大城市間的產(chǎn)業(yè)分工；培育中核都市圈的產(chǎn)業(yè)集群，在中核圈域內(nèi)形成產(chǎn)業(yè)鏈，加強模塊化產(chǎn)業(yè)協(xié)作；以東京為中心城市的首都圈，以業(yè)務核城市為核心的據(jù)點城市群、以中核城市為核心的自立都市圈共同形成了分散的網(wǎng)絡狀空間結(jié)構(gòu)。首爾的經(jīng)驗是“對于新城的建設必須注重特色和自足性，避免市民‘鐘擺式的工作和生活方式，避免出現(xiàn)‘交通潮汐”。北京自20世紀90年代開始進行新城建設，在《北京城市總體規(guī)劃（2004—2020）綱要》中提出，要建設通州等11座具有相對獨立性、成規(guī)模的新城，并重點發(fā)展通州、順義和亦莊3個新城。但是因新城發(fā)展自足性不強，導致中心城和新城出現(xiàn)了交通擁堵嚴重、人口承載量不足，未能有效發(fā)揮新城的支撐作用。今后，有必要加強新城的自足性建設，加強產(chǎn)業(yè)發(fā)展、提供住房保障等，注重特色發(fā)展，將新城真正打造成為發(fā)展主題鮮明、人口和產(chǎn)業(yè)支撐力強，宜居優(yōu)美的城市次中心。

（五）要重視打造便捷的區(qū)域交通基礎設施網(wǎng)絡

日本首都圈在發(fā)展形成過程中，始終貫徹立體建設的原則，構(gòu)筑了城區(qū)地鐵—區(qū)域輕軌—國家級高速鐵路立體化軌道交通網(wǎng)絡，縮短了中心城市與周邊城市、居住區(qū)與商務區(qū)之間的時間距離，有效減緩了汽車交通所帶來的環(huán)境污染問題。首爾也非常重視發(fā)展軌道交通，致力于提高居民乘坐公共交通的出行率。目前，緩解北京巨大的交通壓力，極為重要的是在京津冀大范圍內(nèi)構(gòu)建全方位一體化的交通體系，讓天津和河北部分地區(qū)充分發(fā)揮區(qū)域性交通樞紐職能，適當疏解北京作為全國交通樞紐的巨大壓力。同時，要借鑒國外先進的管理方式，不斷提升公交、軌道等大眾交通服務的水平，降低私家車使用率，有效緩解城市交通擁堵以及由此帶來的環(huán)境污染。