黨內(nèi)《問責(zé)條例》面臨的困境及優(yōu)化路徑

張遠(yuǎn)照

【摘 要】《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》是《中國共產(chǎn)黨員紀(jì)律處分條例》、《中國共產(chǎn)黨員廉潔自律準(zhǔn)則》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》的出臺(tái)之后的又一部黨內(nèi)法規(guī)。如何認(rèn)真執(zhí)行《問責(zé)條例》，使其在實(shí)踐起到應(yīng)有的作用，建議在執(zhí)行《問責(zé)條例》的過程中既重實(shí)體又重程序、建立健全問責(zé)監(jiān)督機(jī)制、完善問責(zé)方式的多樣性、完善問責(zé)救濟(jì)機(jī)制、完善問責(zé)機(jī)制的可操作性。

【關(guān)鍵詞】黨內(nèi)問責(zé)條例；應(yīng)然；實(shí)然

為鞏固中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政能力，保持黨的先進(jìn)性和純潔性，中央出臺(tái)了一系列黨規(guī)黨法。隨著《中國共產(chǎn)黨員紀(jì)律處分條例》、《中國共產(chǎn)黨員廉潔自律準(zhǔn)則》以及《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》的出臺(tái)，“黨要管黨、從嚴(yán)治黨、主體責(zé)任”的目標(biāo)得到落實(shí)，貪污腐敗得到相應(yīng)遏制?！吨袊伯a(chǎn)黨問責(zé)條例》（以下簡稱《問責(zé)條例》）的出臺(tái)，對(duì)于黨員干部失職失責(zé)造成嚴(yán)重后果、人民群眾反映強(qiáng)烈、損害黨執(zhí)政的政治基礎(chǔ)的要嚴(yán)肅追究責(zé)任，既追究主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任，又追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，這無疑是依規(guī)治黨的又一大進(jìn)步。如何認(rèn)真執(zhí)行《問責(zé)條例》，建議在執(zhí)行《問責(zé)條例》的過程中應(yīng)注意和處理好以下幾個(gè)問題

一、《問責(zé)條例》面臨之困境

（一）重實(shí)體輕程序

《問責(zé)條例》對(duì)問責(zé)情形、問責(zé)方式以及問責(zé)意義等做出了相關(guān)規(guī)定，然而對(duì)具體的問責(zé)程序、步驟卻沒有給出明確答復(fù)。《問責(zé)條例》第八條規(guī)定：問責(zé)決定應(yīng)當(dāng)由黨中央或者有管理權(quán)限的黨組織作出。其中對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)干部，紀(jì)委（紀(jì)檢組）、黨的工作部門有權(quán)采取通報(bào)、誡勉方式進(jìn)行問責(zé)；提出組織調(diào)整或者組織處理的建議；采取紀(jì)律處分方式問責(zé)，按照黨章和有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序執(zhí)行。本條對(duì)黨組織作為問責(zé)主體、問責(zé)方式等實(shí)體問題進(jìn)行了明確規(guī)定，但對(duì)問責(zé)的程序未做詳細(xì)，在實(shí)施條例時(shí)應(yīng)當(dāng)既注意實(shí)體規(guī)定，同時(shí)重視問責(zé)的啟動(dòng)方式、步驟、順序、時(shí)效等程序。

（二）監(jiān)督軟化

《問責(zé)條例》第九條對(duì)監(jiān)督有所涉及，條例實(shí)施中應(yīng)注重條文的剛性。第九條明確規(guī)定受到問責(zé)的黨的領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)向問責(zé)決定機(jī)關(guān)寫出書面檢討，并在民主生活會(huì)或者其他黨的會(huì)議上作出深刻檢查。建立健全問責(zé)典型問題通報(bào)曝光制度，采取組織調(diào)整或者組織處理、紀(jì)律處分方式問責(zé)的，一般應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開。從文義解釋的角度理解，該條采用了“一般應(yīng)當(dāng)”的概念，并未對(duì)特別情況進(jìn)行界定，據(jù)此，問責(zé)條例在實(shí)施過程中的監(jiān)督機(jī)制有可能被弱化。在問責(zé)條例實(shí)施中應(yīng)注意問責(zé)的剛性，對(duì)問責(zé)的程序、結(jié)果等除涉及法定不公開之外，原則上應(yīng)公開，特別是在黨內(nèi)的公開。

（三）問責(zé)方式單一化

一般情況下問責(zé)方式應(yīng)包含橫向問責(zé)和縱向問責(zé)的方式。橫向問責(zé)包括檢查、通報(bào)、改組、停職檢查、調(diào)整職務(wù)、責(zé)令辭職、降職、免職、質(zhì)詢等措施?？v向問責(zé)包括自上而下的問責(zé)和自下而上兩種?！秵栘?zé)條例》第七條僅從橫向問責(zé)的方式進(jìn)行，且不包括質(zhì)詢的方式。另外，就縱向問責(zé)而言，《問責(zé)條例》全文大都只注重上級(jí)對(duì)下級(jí)的自上而下的問責(zé)方式，于自下而上的問責(zé)方式卻很少提及，黨內(nèi)民主要求黨內(nèi)問責(zé)應(yīng)注意問責(zé)方式的多樣性。

（四）權(quán)利救濟(jì)體系之闕如

《問責(zé)條例》全文主要關(guān)注責(zé)任的追究，并未賦予被追究責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)的救濟(jì)權(quán)利。追究失職失責(zé)人員的主體責(zé)任是《問責(zé)條例》的應(yīng)有之義，但于失職人員的追究亦必須遵循相應(yīng)的程序和原則，并賦予被追究主體相應(yīng)的權(quán)利和救濟(jì)途徑。未遵循相關(guān)程序和原則的問責(zé)是“人治”的問責(zé)方式，這難免會(huì)導(dǎo)致冤假錯(cuò)案的發(fā)生，挫敗黨員的積極性。

（五）缺乏可操作性

《問責(zé)條例》條文中采用“一定范圍內(nèi)通報(bào)”、“造成嚴(yán)重后果的”以及“造成惡劣影響”等具有概括性和原則性的規(guī)定。然而現(xiàn)實(shí)生活中對(duì)上述概念進(jìn)行具體認(rèn)定時(shí)存在困難，以《問責(zé)條例》第十一條和第十二條為例進(jìn)行說明，該條例第十一條規(guī)定各省、自治區(qū)、直轄市黨委，中央各部委，中央國家機(jī)關(guān)各部委黨組（黨委），可以根據(jù)本條例制定實(shí)施辦法。中央軍事委員會(huì)可以根據(jù)本條例制定相關(guān)規(guī)定。該條例第十二條規(guī)定，本條例由中央紀(jì)律檢查委員會(huì)負(fù)責(zé)解釋。該條例第十一條盡管規(guī)定了制定實(shí)施辦法的主體，但未就該實(shí)施辦法是否需要備案以及違反條例時(shí)的后果作出規(guī)定。該條例第十二條亦只規(guī)定了問責(zé)條例的解釋主體，并未對(duì)解釋的效力以及解釋的提起主體等做出明確的解答。因此《問責(zé)條例》在實(shí)施過程中應(yīng)對(duì)相關(guān)概念進(jìn)行明確的界定。

二、《問責(zé)條例》之應(yīng)然性建議

（一）重視執(zhí)行《問責(zé)條例》的實(shí)施程序。

在認(rèn)真執(zhí)行《問責(zé)條例》的過程中，應(yīng)注意具體的操作程序。建議：其一建立啟動(dòng)程序。問責(zé)的啟動(dòng)可以分為依申請(qǐng)啟動(dòng)和依職權(quán)啟動(dòng)問責(zé)程序。依申請(qǐng)啟動(dòng)的主體可以是自然人、法人或其他組織。依職權(quán)啟動(dòng)的主體有管理權(quán)限的黨組織。其二調(diào)查程序。在發(fā)現(xiàn)存在失職的情況下，相關(guān)調(diào)查主體應(yīng)立即采取調(diào)查措施，防止證據(jù)丟失。其三聽取意見程序。在對(duì)涉嫌失職失責(zé)的主體進(jìn)行調(diào)查時(shí)，應(yīng)允許其有陳述和申辯的機(jī)會(huì)。其四決定程序。在前述步驟的基礎(chǔ)上，問責(zé)機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)失職的程度、失職的危害性等做出相應(yīng)的決定。其五救濟(jì)程序。問責(zé)主體發(fā)現(xiàn)問責(zé)對(duì)象不存在或被問責(zé)人的行為符合黨紀(jì)法規(guī)時(shí)，應(yīng)采取停止問責(zé)或其他救濟(jì)措施。

（二）建立健全問責(zé)監(jiān)督機(jī)制。

陽光是最好的防腐劑。對(duì)于黨員干部的問責(zé)應(yīng)在黨內(nèi)實(shí)行“公開是原則，不公開是例外”的原則，必要時(shí)也應(yīng)該向社會(huì)公開。建議：其一問責(zé)公開。一般而言，除涉及法定不公開的問責(zé)外，問責(zé)的啟動(dòng)、調(diào)查、決定、救濟(jì)等過程都要接受黨員的監(jiān)督以及新聞媒體和公民的監(jiān)督，這些過程都要以明示的方式進(jìn)行公開。其二完善體制外監(jiān)督。允許非涉案人員、團(tuán)體和組織等主體對(duì)失職失責(zé)領(lǐng)導(dǎo)成員進(jìn)行監(jiān)督、舉報(bào)、控告，并依法保護(hù)上述人員的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利免受不法侵害。其三.完善新聞?shì)浾摫O(jiān)督力度。新聞媒體一方面要真實(shí)曝光領(lǐng)導(dǎo)人員的違紀(jì)行為；另一方面處理機(jī)關(guān)對(duì)新聞媒體曝光的責(zé)任人員必須進(jìn)行處理。

（三）完善問責(zé)方式的多樣性。

多元化的問責(zé)方式是解決黨員干部違紀(jì)問題的關(guān)鍵。其一堅(jiān)持事前問責(zé)與事后問責(zé)相結(jié)合。在事前問責(zé)方面，可以采取質(zhì)詢、備案的方式進(jìn)行問責(zé)；在事后問責(zé)方面，可以采取檢查、通報(bào)、改組、停職檢查、調(diào)整職務(wù)、責(zé)令辭職、降職、免職等方式進(jìn)行問責(zé)。其二堅(jiān)持橫向問責(zé)與縱向問責(zé)相結(jié)合。即既允許上級(jí)對(duì)下級(jí)進(jìn)行問責(zé)，亦允許下級(jí)通過向中央及上級(jí)紀(jì)委、巡視組反映推動(dòng)對(duì)上級(jí)進(jìn)行問責(zé)，同級(jí)部門之間通過向上級(jí)黨組申請(qǐng)，由上級(jí)黨組進(jìn)行監(jiān)督與問責(zé)。

（四）完善問責(zé)救濟(jì)機(jī)制。

問責(zé)機(jī)制既是追責(zé)機(jī)制，亦是救濟(jì)機(jī)制。實(shí)現(xiàn)事前救濟(jì)、事中救濟(jì)和事后救濟(jì)相結(jié)合。追責(zé)主體在進(jìn)行追責(zé)時(shí)，應(yīng)告知被追責(zé)主體追責(zé)的事由；在追責(zé)過程中，應(yīng)允許被追責(zé)主體有陳述、申辯的機(jī)會(huì)，追責(zé)機(jī)關(guān)在追責(zé)時(shí)予以必要的考慮；在追責(zé)行為完成后，對(duì)于不應(yīng)該追責(zé)或錯(cuò)誤追責(zé)的被追責(zé)主體應(yīng)采取必要的救濟(jì)措施。

（五）完善問責(zé)機(jī)制的可操作性。

不具有可操作性和實(shí)踐性的規(guī)范永遠(yuǎn)只能停留在紙質(zhì)層面，無法轉(zhuǎn)換為現(xiàn)實(shí)的規(guī)范秩序。建議在制訂《問責(zé)條例》的具體辦法中對(duì)條例中相關(guān)抽象的概念做進(jìn)一步具體的解釋和量化。另外，應(yīng)將提請(qǐng)解釋的主體以及條例解釋的效力提交有權(quán)主體進(jìn)行裁決。在此基礎(chǔ)上，其還必須將條例的解釋報(bào)相關(guān)主體備案，使《問責(zé)條例》既實(shí)現(xiàn)其可操作性的功能也實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)的統(tǒng)一。endprint