對(duì)礦山地質(zhì)環(huán)境保證金制度落實(shí)的思考

劉海濤+白克勝+包毅+賈會(huì)新+楊帆

摘要：筆者從生產(chǎn)工作實(shí)際出發(fā)，按照《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》的基本要求，結(jié)合編制規(guī)范和一些地方文件要求，對(duì)礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理保證金制度的落實(shí)加以思考，從保證金制度的意義，管理要求、方案編制水平、報(bào)告審查等幾個(gè)方面對(duì)礦山地質(zhì)環(huán)境保證金制度進(jìn)行了初步探討，從技術(shù)及管理角度談幾點(diǎn)看法。

關(guān)鍵詞：保證金制度；管理要求；編制水平；審查管理

1.保證金制度的形成及意義

自2000年以來，國務(wù)院及相關(guān)管理部門就以通知、規(guī)劃等形式對(duì)建立礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度進(jìn)行了明確要求，2005年國務(wù)院《關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦山資源開發(fā)秩序的通知》提出“積極推進(jìn)礦山生態(tài)環(huán)境保證金制度等生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償機(jī)制；2006年財(cái)政、國土、環(huán)保聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于逐步建立礦山地質(zhì)環(huán)境治理和生態(tài)環(huán)境恢復(fù)責(zé)任機(jī)制的指導(dǎo)意見》；2008年國務(wù)院授權(quán)國土資源部明確提出全面實(shí)施礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度。2009年5月國土資源部制定實(shí)施了《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》，確定了實(shí)施礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案編制和礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度；

礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理保證金是國土資源管理部門向采礦權(quán)人收取的，旨在保證采礦權(quán)人在采礦過程中以及礦山停辦、關(guān)閉或閉坑時(shí)，切實(shí)履行礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理義務(wù)的資金，屬于押金f生質(zhì)。

礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理保證金制度作為生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制的重要內(nèi)容，是礦山地質(zhì)環(huán)境管理的重要手段，是責(zé)、權(quán)、利有機(jī)統(tǒng)一的重要體現(xiàn)，是治理恢復(fù)財(cái)政專項(xiàng)保障長效機(jī)制的有益補(bǔ)充，是礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)經(jīng)費(fèi)投入的重要保障。

2.保證金管理的基本要求

保證金的繳存數(shù)額，根據(jù)國土資源行政主管部門審批通過的礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案，在科學(xué)評(píng)估采礦造成的礦山地質(zhì)環(huán)境破壞損失的基礎(chǔ)上，由具有相關(guān)資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)核算確定。保證金納入同級(jí)財(cái)政監(jiān)督管理體系，實(shí)行保證金企業(yè)所有、政府監(jiān)管、專戶儲(chǔ)存、專戶管理、?？顚Ｓ?，嚴(yán)禁挪作他用。

國土資源行政主管部門建立礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金的繳存核算制度，保證采礦權(quán)人所繳存的礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金不得低于礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)所需費(fèi)用?？h級(jí)以上（含）國土資源行政主管部門是采礦權(quán)人礦山環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理義務(wù)履行情況的監(jiān)督檢查主體；擁有對(duì)恢復(fù)治理落實(shí)情況和環(huán)境監(jiān)測(cè)情況進(jìn)行檢查、制止和查處的權(quán)利；

采礦權(quán)人必須根據(jù)本行政區(qū)內(nèi)保證金的繳存標(biāo)準(zhǔn)和繳存辦法，足額繳存保證金。采礦權(quán)人未履行礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)義務(wù)，則由相應(yīng)的地方國土資源行政主管部門動(dòng)用該保證金進(jìn)行礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)，并向該采礦權(quán)人追繳礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)資金的不足部分。

3.保證金制度實(shí)施過程中存在的問題

3.1保證金的征收比例問題

根據(jù)查閱有關(guān)資料，各地保證金繳納計(jì)算方式各不相同，有些是根據(jù)礦山開采的產(chǎn)量按每噸礦2～15元或者售價(jià)的2%～4%計(jì)算；有些就是簡單的按照破壞面積×30元/m2計(jì)算；有的是按照年銷售額利潤的5%左右進(jìn)行控制；有些是按照不同礦種0.001～7.2元/m2的收繳標(biāo)準(zhǔn)×開采的破壞面積×開采方式影響系數(shù)×年度來進(jìn)行計(jì)算；筆者認(rèn)為這些方法均缺乏合理性和科學(xué)性。根本沒有考慮恢復(fù)治理區(qū)植被的立地生存條件，恢復(fù)治理工程與礦區(qū)的礦種、開采方式、地形地貌、氣候植被等多種因素密切相關(guān)，這些征收方式與實(shí)際的治理成本不能建立固定的計(jì)算聯(lián)系。還是應(yīng)該建立一種以技術(shù)承擔(dān)單位為主體，以恢復(fù)治理目標(biāo)為導(dǎo)向，按照實(shí)際治理需要，動(dòng)態(tài)管理征收和使用保證金，隨采隨治，年度考核的綜合管理體系，以達(dá)到保證金征收的科學(xué)性和合理性；

3.2礦山企業(yè)的接受程度問題

①礦山建設(shè)前期經(jīng)濟(jì)分析論證不到位，礦山恢復(fù)治理保證金未納入成本控制，對(duì)保證金征收沒有心理準(zhǔn)備，礦山企業(yè)有相當(dāng)?shù)牡钟|情緒；

②采礦生產(chǎn)周期較長，礦區(qū)圈占范圍較大，粗放式開采等前期遺留問題較多，導(dǎo)致恢復(fù)費(fèi)用占比較大，受市場及經(jīng)營影響，礦山企業(yè)對(duì)足額繳存保證金壓力巨大；

③對(duì)一些采區(qū)內(nèi)的群采和歷史遺留問題原則上由礦山企業(yè)承擔(dān)恢復(fù)治理責(zé)任，礦山企業(yè)不理解；

④習(xí)慣于粗放式開采，日常監(jiān)管不力，不按照設(shè)計(jì)執(zhí)行，不進(jìn)行邊開采邊治理，不按綠色礦山要求建設(shè)等等都導(dǎo)致阪復(fù)治理的難度增大，所需投資更多，治理費(fèi)用更高等一些列問題，礦山企業(yè)對(duì)此認(rèn)識(shí)不足；

⑤受保證金的返還、利用以及支付方式等管理體系不健全影響，導(dǎo)致征收后的大筆資金閑置，致使保證金的作用和效果不能完全到位和充分發(fā)揮，礦山企業(yè)對(duì)保證金政策理解不夠，認(rèn)為返還希望渺茫；缺乏對(duì)保證金所有權(quán)、使用權(quán)和管理利用的充分認(rèn)識(shí)。

3.3恢復(fù)治理方案編制水平問題

《規(guī)定》要求恢復(fù)治理方案的編制單位應(yīng)該具備地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估資質(zhì)或者地質(zhì)災(zāi)害治理工程勘查、設(shè)計(jì)資質(zhì)和良好的相關(guān)工作業(yè)績；編制人員必須具有經(jīng)國土資源部組織的礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理方案業(yè)務(wù)培訓(xùn)且考核合格的專業(yè)技術(shù)人員方可從事方案的編制工作。報(bào)國土資源部審查的“治理方案”，其經(jīng)過培訓(xùn)的編制人員必須有5名以上，報(bào)省級(jí)國土資源行政主管部門審查的“治理方案”，其經(jīng)過培訓(xùn)的編制人員必須有3名以上。

礦山開發(fā)利用的影響因素眾多，是一個(gè)動(dòng)態(tài)多變的立體空間變化過程，較難實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)的預(yù)測(cè)，而且治理費(fèi)用計(jì)取受時(shí)間推移影響，與勞動(dòng)力價(jià)格、材料價(jià)格、管理成本等市場因素有關(guān)，不確定性因素較多，遵循不同的治理標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致的治理效果和預(yù)算費(fèi)用也不一樣，

目前由于缺乏統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)體系，造成編制單位執(zhí)行的參考標(biāo)準(zhǔn)五花八門，缺乏系統(tǒng)的管理和統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，有些地方監(jiān)管單位對(duì)從業(yè)人員管理不嚴(yán)，只看單位資質(zhì)從而忽略了編制人員的資格要求，造成從業(yè)人員混雜，方案編制深度參差不齊，達(dá)不到預(yù)期治理效果，多數(shù)方案存在治理方案模式化，針對(duì)性不強(qiáng)，工作量計(jì)算簡單化，施工組織省略化，方案編制隨意化、配套方案不完整、評(píng)估工作精度不足等技術(shù)問題，比如預(yù)測(cè)評(píng)估時(shí)，有的編制單位不結(jié)合礦山開采設(shè)計(jì)，不將礦山設(shè)計(jì)的工業(yè)布局疊加到預(yù)測(cè)圖件中，僅統(tǒng)計(jì)現(xiàn)狀布局和預(yù)測(cè)期采場的變化情況，從而大大減少了預(yù)測(cè)評(píng)估的面積，造成恢復(fù)治理工程量的嚴(yán)重不足。另外，恢復(fù)治理方案包含礦山建設(shè)地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估工作，因此在方案的編制人員中還應(yīng)該有具備地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估資格的人員，比如河北省要求地災(zāi)評(píng)估的主編人員必須具有副高級(jí)以上職稱并且是取得省級(jí)以上培訓(xùn)合格證書的人員才可以；endprint

此外，受預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)不完善的客觀影響，很多編制單位對(duì)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行存在很大的隨意陛，即使是一些出臺(tái)了預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)的省份，也存在標(biāo)準(zhǔn)粗糙和執(zhí)行不力的問題，有些地方存在多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)并存的現(xiàn)象，采用不同的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算出的治理估算費(fèi)用差距是很大的。因此恢復(fù)治理項(xiàng)目的技術(shù)工程手段與費(fèi)用定額還亟待規(guī)范，方案編制的預(yù)算質(zhì)量還有待進(jìn)一步提高。

方案編制單位做為礦山企業(yè)的委托承擔(dān)單位，存在直接利益關(guān)系，往往普遍站在能讓企業(yè)承擔(dān)得起的角度出發(fā)開展方案編制工作，有的方案甚至連可接受的最低水平的礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理要求都達(dá)不到；當(dāng)采礦權(quán)人逃避或其他原因?qū)е码y以落實(shí)礦山實(shí)質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理責(zé)任時(shí)，收繳的保證金往往不足以進(jìn)行基本的礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理，更談不上高水平的礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理；

3.4方案評(píng)審與審查的管理問題

①應(yīng)該將評(píng)審承擔(dān)單位的選取納入政府采購中，通過公開競標(biāo)的方式優(yōu)選評(píng)審承擔(dān)單位；一來增強(qiáng)公信力，二來也能杜絕評(píng)審帶來的一些權(quán)錢交易的弊病。

②由于專家評(píng)審時(shí)僅對(duì)資質(zhì)提出要求，未對(duì)編制人員提出審查要求，這就造成了參編人員魚目混雜，參差不齊，嚴(yán)重影響方案的編制質(zhì)量；所以建議行政主管部門應(yīng)該按照規(guī)定要求強(qiáng)化對(duì)從業(yè)人員的管理和審查；

③管理部門審查的重點(diǎn)內(nèi)容包括關(guān)于對(duì)評(píng)審意見是否已按要求進(jìn)行修改一項(xiàng)，這對(duì)行政主管部門不好把握，建議增加專家組長復(fù)核的環(huán)節(jié)，由專家組長給出修改復(fù)核意見，以便增加行政主管部門審查的可操作性；

總結(jié)：礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理保證金制度是政府監(jiān)管部門對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用管理制度的有益補(bǔ)充和完善，是與世界發(fā)達(dá)國家礦山管理通用做法的接軌，該制度能夠有效地促進(jìn)礦山企業(yè)主動(dòng)履行礦山環(huán)境保護(hù)義務(wù)和恢復(fù)治理責(zé)任的落實(shí)，這筆資金遵循“企業(yè)所有、政府監(jiān)管、專戶存儲(chǔ)、專款專用的原則，使政府管理、監(jiān)督礦山企業(yè)履行恢復(fù)治理責(zé)任和義務(wù)有措施和力度，也促使礦山企業(yè)自身重視保護(hù)與恢復(fù)治理工作，充分考慮治理費(fèi)用和經(jīng)濟(jì)效益等問題，從而自我約束，加強(qiáng)保護(hù)、規(guī)范開采，主動(dòng)降低環(huán)境恢復(fù)的成本。從而進(jìn)入一個(gè)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的良性循環(huán)軌道。同時(shí)，應(yīng)加快礦山地質(zhì)環(huán)境治理技術(shù)規(guī)程和礦山地質(zhì)環(huán)境治理工程的預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)，加強(qiáng)從業(yè)人員和資質(zhì)單位的培訓(xùn)和監(jiān)督管理，提高恢復(fù)治理方案的編制水平，從而使礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理工作的行業(yè)水平整體提高。endprint