基于農(nóng)戶參與視角下的土地整治與新農(nóng)村建設(shè)耦合創(chuàng)新模式

何東娟

摘要：城鎮(zhèn)化的快速擴(kuò)張直接導(dǎo)致了耕地占補(bǔ)不平衡的矛盾進(jìn)一步激化。土地整理作為合理配置土地資源，提高土地綜合生產(chǎn)力，緩解耕地壓力的重要手段，與新農(nóng)村建設(shè)有著密不可分的關(guān)系。要實(shí)現(xiàn)建設(shè)新農(nóng)村的歷史重任，就要把農(nóng)民這一最主要的受益主體拉入到土地整理建設(shè)當(dāng)中，從土地整理項(xiàng)目的決策、實(shí)施、竣工和后期管護(hù)的全過程都加大農(nóng)民的參與程度，這正實(shí)現(xiàn)為民服務(wù)的新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)戶參與度；土地整治項(xiàng)目；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；一體化發(fā)展

1引言

1.1研究背景

土地整治是一項(xiàng)合理規(guī)劃土地資源、提高土地綜合生產(chǎn)力、改善生產(chǎn)生活條件以及景觀生態(tài)環(huán)境的工程技術(shù)手段。土地證理工作是否能夠順利的進(jìn)行直接影響到我國的新農(nóng)村建設(shè)重任。首先，新農(nóng)村建設(shè)要求實(shí)現(xiàn)“生產(chǎn)發(fā)展、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主、生活寬?！钡目傮w目標(biāo)。土地是農(nóng)民基本的生產(chǎn)資料和生活保障資料，承載著農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施、生產(chǎn)條件和鄉(xiāng)村面貌，土地整理活動(dòng)最基本的研究對(duì)象是土地涉及土地的開發(fā)、復(fù)墾和利用等。同時(shí)，農(nóng)民是新農(nóng)村建設(shè)最直接的受益主體，也是與土地整治項(xiàng)目實(shí)施過程關(guān)系最密切的群體，因此在土地整理過程中建立完善的農(nóng)民參與機(jī)制。土地證理包括土地證理項(xiàng)目的決策過程、實(shí)施過程、監(jiān)督管理過程，要建立完善的公眾參與制度，就必須使農(nóng)民全程參與到土地證理項(xiàng)目的整個(gè)過程當(dāng)中，從而保證土地整治項(xiàng)目的科學(xué)性、合理性和正確性，進(jìn)而通過土地整治活動(dòng)引領(lǐng)新農(nóng)村建設(shè)。

1.2農(nóng)村建設(shè)與土地整治的國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

1.2.1國外農(nóng)村建設(shè)與土地整治研究現(xiàn)狀

在對(duì)土地整治的性質(zhì)及其與農(nóng)村建設(shè)關(guān)系的認(rèn)識(shí)上，許多國家都將土地整治看作是一項(xiàng)鄉(xiāng)村發(fā)展活動(dòng)。葡萄牙學(xué)者JC Coelho、PA Printo等人將土地整治項(xiàng)目（Land Consolidation Project，LCP）解釋為一種鄉(xiāng)村發(fā)展活動(dòng)，認(rèn)為綜合的土地整治項(xiàng)目在地域上被界定為鄉(xiāng)村土地開發(fā)活動(dòng)。土地整治項(xiàng)目的實(shí)施將引起農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)中各種條件向有利于使可耕地面積增加、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展和農(nóng)戶收入提高的方向發(fā)生變化，從而成為鄉(xiāng)村發(fā)展的重要?jiǎng)恿ΑＭ恋卣卧跉W洲往往被當(dāng)作是一種關(guān)系鄉(xiāng)村重大發(fā)展的關(guān)鍵性活動(dòng)。土地整治的政策就是土地資源規(guī)劃當(dāng)中的部分條款，是為了服務(wù)鄉(xiāng)村的景觀生態(tài)建設(shè)。不僅如此，土地整治活動(dòng)還體現(xiàn)著新農(nóng)村建設(shè)當(dāng)中促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高農(nóng)民收入、促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步等方面的要求，為新農(nóng)村建設(shè)提供了重大保障。

1.2.2國內(nèi)農(nóng)村建設(shè)與土地整治研究現(xiàn)狀

主要是以高向軍為代表的學(xué)者們，對(duì)土地整治與新農(nóng)村建設(shè)二者的關(guān)系、相互促進(jìn)內(nèi)容以及具體實(shí)踐中二者的結(jié)合模式等進(jìn)行了理論性的研究。高明秀等通過借鑒農(nóng)村土地整治與國際經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為土地整治日趨成為農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容和手段，新農(nóng)村建設(shè)則成為土地整治的重要任務(wù)和目標(biāo)，并提出了我國土地整治與新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展的策略。陶文星認(rèn)為，首先，土地整理的目標(biāo)與新農(nóng)村建設(shè)的總體目標(biāo)是一致的；但是內(nèi)容并不是完全相同，有所交叉；功能上相互促進(jìn)相互彌補(bǔ)；整體呈現(xiàn)出相輔相成的依賴關(guān)系。吳次芳、李展等人針對(duì)土地整治的理論體系進(jìn)行了相應(yīng)得研究，并且就土地整治與新農(nóng)村建設(shè)之間的關(guān)系話題展開了實(shí)踐探索活動(dòng)，研究發(fā)現(xiàn)土地整理在新農(nóng)村建設(shè)任務(wù)中起著關(guān)鍵性的不可替代的作用。

2河北省農(nóng)村建設(shè)與土地整治現(xiàn)狀及存在問題

2.1二者本質(zhì)統(tǒng)一，相互促進(jìn)的認(rèn)識(shí)存在不足

土地整治是實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。“生產(chǎn)發(fā)展”處于第一位，只有生產(chǎn)發(fā)展了，才能為“生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”創(chuàng)造物質(zhì)基礎(chǔ)。

新農(nóng)做建設(shè)作為我國的歷史性重任，在政治和社會(huì)輿論方面得到了積極的響應(yīng)，土地整治關(guān)乎農(nóng)村的長期繁榮發(fā)展，需要有農(nóng)民的積極參與，新農(nóng)村建設(shè)體現(xiàn)了惠民、利民的政策要求，又與土地整治互動(dòng)有著密不可分的關(guān)系，在一定程度上為，新農(nóng)村建設(shè)的實(shí)施為土地整治互動(dòng)注入了活力和生機(jī)。當(dāng)下，土地整治活動(dòng)得到政府和農(nóng)民群眾的鼎力支持，廣泛吸取群眾意見，積極吸納各方人才，為我國的新農(nóng)村建設(shè)提供更廣闊的發(fā)展前景和發(fā)展?jié)摿?，同時(shí)也使土地整治活動(dòng)上升到戰(zhàn)略層面。土地整治是一項(xiàng)全面改善基層基礎(chǔ)設(shè)施，提高耕地綜合生產(chǎn)力，增加糧食產(chǎn)量和農(nóng)民收入等方面的系統(tǒng)工程，涉及田間、水路、交通、村容風(fēng)貌等多方面的綜合整理。

2.2規(guī)劃銜接不到位，聯(lián)動(dòng)機(jī)制不健全

土地整治、新農(nóng)村建設(shè)都是系統(tǒng)工程，需要國土、水利、交通、農(nóng)業(yè)、電力等部門參與配合，而這些部門條塊分割，缺乏良好的溝通機(jī)制與統(tǒng)一的政策。在實(shí)際建設(shè)中，出于部門利益的考慮，部門之間，建設(shè)工程項(xiàng)目之間，缺乏溝通協(xié)調(diào)，以自身利益為的現(xiàn)象比比皆是。就拿電力工程項(xiàng)目來看，經(jīng)常出現(xiàn)土地整治工作成了國土部門的“獨(dú)臺(tái)戲”；同樣的情況也經(jīng)常發(fā)生在新路由情況變化導(dǎo)致工程建設(shè)效率低下、返工。不可否認(rèn)的是，土地整治活動(dòng)與新農(nóng)村建設(shè)有著密切的聯(lián)系，但是相關(guān)部門之間無法形成合力，不能有效地撬動(dòng)聯(lián)合機(jī)制，土地整治的項(xiàng)目管理部門、農(nóng)村基層組織和當(dāng)?shù)卣块T不能有效地銜接起來。

2.3后期管護(hù)不到位

土地整治項(xiàng)目竣工之后，并不代表工程的全部終結(jié)，后期維護(hù)管理是使得土地整治項(xiàng)目效益得以長期保持的重要保證。土地整治項(xiàng)目的綜合效益來說，一般分為經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益。但目前的土地整治活動(dòng)通常是以提高耕地產(chǎn)出為主要目標(biāo)，忽視生態(tài)環(huán)境保護(hù)，遺留下很多環(huán)境問題，再加上后期管護(hù)不到位的問題，更是加重了土地整治項(xiàng)目“重建設(shè)，輕管護(hù)”的現(xiàn)象。由于土地整理項(xiàng)目的施工地點(diǎn)都是在戶外，經(jīng)常會(huì)發(fā)生諸如電線、變壓器等農(nóng)用基礎(chǔ)設(shè)施被盜的情況發(fā)生，更有甚者，防護(hù)林中的樹苗也有被盜的情形。這種現(xiàn)象屢屢發(fā)生的根源在于防護(hù)意識(shí)薄弱、管理資金缺乏、不已看管等因素。首先，現(xiàn)有的土地整治項(xiàng)目往往注重工程的進(jìn)度而忽視工程質(zhì)量和后期的維護(hù)問題，直接導(dǎo)致資產(chǎn)流失，項(xiàng)目效益下降；其次，土地整治項(xiàng)目的工程款項(xiàng)一般都是由上級(jí)政府撥款，數(shù)額有限，如果后期發(fā)生基礎(chǔ)設(shè)施損壞等問題，如果資金不到位，是沒有辦法修復(fù)的，同樣使得項(xiàng)目效益降低；最后，土地整治活動(dòng)帶來的生態(tài)效益沒能引起足夠的重視，生態(tài)防護(hù)林一般地處偏遠(yuǎn)，長期無人看管，容易荒廢破壞，導(dǎo)致生態(tài)效益無法落實(shí)。endprint

3河北省農(nóng)民參與土地整治現(xiàn)狀及存在問題

3.1參與土地整治項(xiàng)目的時(shí)間點(diǎn)晚

一般情況下，村支書等村干部會(huì)在土地整治項(xiàng)目的項(xiàng)目決策階段就得知了該村會(huì)進(jìn)入土地整治階段，這部門村干部占到農(nóng)村人口的14%；還有一小部分農(nóng)民是在土地整治項(xiàng)目的設(shè)計(jì)規(guī)劃階段得知消息的，可以對(duì)相應(yīng)的規(guī)劃提出自己的建議；50%的被調(diào)查農(nóng)民是在工程項(xiàng)目施工階段知道，這一階段，多數(shù)被調(diào)查農(nóng)民只是好奇關(guān)注，真正提出問題和建議或者參與的農(nóng)民數(shù)量很少；18%的被調(diào)查農(nóng)民在竣工驗(yàn)收階段才知道土地整治工程?！白钕Ｍ裁磿r(shí)間開始參與土地整治”的調(diào)查結(jié)果顯示，58%的被調(diào)查農(nóng)民認(rèn)為在立項(xiàng)階段最合適，30%選擇規(guī)劃階段，10%選擇建設(shè)階段，2%選擇驗(yàn)收階段。

3.2參與渠道及方式單一

農(nóng)民參與土地證理活動(dòng)的方式有很多，比如說在項(xiàng)目決策設(shè)計(jì)階段可以提出建議，在土地整治活動(dòng)的實(shí)施過程中通過做義工的方式也可以達(dá)到參與的目的，還可以在項(xiàng)目的后期管護(hù)當(dāng)中，一起監(jiān)督管理。通常參與土地整治活動(dòng)的方式就三種，一是提出建議，二是做義工，三是監(jiān)督管理。這三種方式的人員占總?cè)藬?shù)的百分比分別是45%、33%和10%。從中可以看出，提建議的方式是一種比較受到大家認(rèn)可的最簡便的方法，能夠最直接的反映農(nóng)民的真實(shí)意愿。

3.3參與人員結(jié)構(gòu)不合理

土地證理不僅僅涉及到振幅，更多的是一項(xiàng)惠民政策，所以農(nóng)民應(yīng)當(dāng)盡其所能地參與到土地整治項(xiàng)目中來，無論男女老少，都可以參與進(jìn)來。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，成年男子、婦女以及老年人的占比分別是68%、25%和7%。另外，土地整治參與人員中，村干部比例70%，有外出打工經(jīng)歷者占了40%。從中可以看出，土地整治項(xiàng)目中，雖然有公眾參與，但是大多局限于村干部和男性村民，對(duì)婦女和老粘人的關(guān)注不夠。

3.4渴望成立統(tǒng)一組織

我國目前的土地整治項(xiàng)目都是由上級(jí)政府參與投資，涉及到村的，一般是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者縣級(jí)國土資源部門提出土地整治規(guī)劃建議，然后再一級(jí)一級(jí)自上而下的開展。村集體、農(nóng)民一般無機(jī)會(huì)也無力提出。在針對(duì)“是否有必要成立土地整治農(nóng)民組織，讓農(nóng)民自己決定土地整治事宜”的調(diào)查中，87%的被調(diào)查農(nóng)民認(rèn)為有必要成立土地整治農(nóng)民組織。如果成立土地整治農(nóng)民組織，60%的被調(diào)查農(nóng)民選擇愿意參加，36%選擇不愿參加，但可以推選別人?！皯?yīng)該通過何種途徑推選土地整治組織代表”的調(diào)查結(jié)果顯示，62%的被調(diào)查農(nóng)民選擇通過選舉推選代表，35%選擇自愿參加。由此可見，絕大多數(shù)農(nóng)民希望有自己的組織決定自己的事情，參與土地整治決策、實(shí)施、監(jiān)督等，更方便、真實(shí)、充分地反映自己的愿望，保障自己的權(quán)益。但只有35%的農(nóng)民愿意參加組織，這可能與當(dāng)前農(nóng)民收入較低、更關(guān)注家庭經(jīng)濟(jì)利益有關(guān)。

4河北省創(chuàng)新模式

4.1成立土地整治農(nóng)民組織，完善組織保障

河北省土地整治中心已經(jīng)著手準(zhǔn)備推行建立土地整治農(nóng)民組織，該組織由當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府、國土整理行政主管部門、相關(guān)業(yè)務(wù)部門、村委會(huì)、普通農(nóng)民代表構(gòu)成，主體是項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民，國土及相關(guān)業(yè)務(wù)部門作為業(yè)務(wù)、技術(shù)指導(dǎo)。旨在通過進(jìn)一步培育和完善土地整理項(xiàng)目中的利益相關(guān)者，借助投票選拔制度選拔出相關(guān)的利益代表，由這些利益代表組成利益團(tuán)體，參與到土地整治的全過程當(dāng)中，充分表達(dá)利益相關(guān)者的利益訴求，通過構(gòu)建有效地溝通渠道，進(jìn)一步促進(jìn)利益表達(dá)的有效性和及時(shí)性。以有組織的力量形成一定意義上的“壓力集團(tuán)”，只有把農(nóng)民集中到一起，聆聽公眾的意見，才能保證農(nóng)民的利益不受侵害。

4.2建立農(nóng)民全程參機(jī)制

在土地整治項(xiàng)目的決策階段，所有參與土地整治過程的農(nóng)民在政策允許范圍內(nèi)集中到一起，由自發(fā)組成的農(nóng)名組織充分發(fā)表自身意見。

在土地整治項(xiàng)目的實(shí)施階段，參與進(jìn)來的農(nóng)民有權(quán)知道具體項(xiàng)目的設(shè)計(jì)方案、進(jìn)度安排和資金去向等問題，起到真正的工程監(jiān)工的監(jiān)督作用。甚至可以把一些技術(shù)含量不高的工作分包給農(nóng)民自己，這種方法既可以提高農(nóng)民的參與積極性，又可以適當(dāng)增加農(nóng)民的外來收入。

在竣工驗(yàn)收階段，土地整治項(xiàng)目的驗(yàn)收組是由各個(gè)承包單位和本村農(nóng)民共同分派不同的人員共同租車，從受益者、經(jīng)營者兩個(gè)角度對(duì)工程項(xiàng)目進(jìn)行驗(yàn)收。

后期管護(hù)階段，土地整治農(nóng)民組織作為直接受益群體，承擔(dān)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各單項(xiàng)工程的管護(hù)責(zé)任；同時(shí)，在專業(yè)人員技術(shù)指導(dǎo)下，建立耕地管護(hù)、農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)、道路工程管護(hù)、農(nóng)田防護(hù)設(shè)施管護(hù)、村莊內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)等相關(guān)制度，在制度指導(dǎo)下，落實(shí)管護(hù)責(zé)任。

4.3規(guī)劃銜接

新農(nóng)村建設(shè)與土地整治在規(guī)劃內(nèi)容、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)劃方法設(shè)計(jì)等方面都有很大的區(qū)別，兩者的協(xié)調(diào)規(guī)劃卻很重要。在項(xiàng)目規(guī)劃的安排上，將兩者在用地?cái)?shù)量上捆綁，即在土地整治項(xiàng)目規(guī)劃中，確定搬遷村莊和安置村莊的位置、規(guī)模，掌握新增耕地的數(shù)量和分布情況，一個(gè)做大，一個(gè)做小。村莊內(nèi)部的規(guī)劃和布局交由建設(shè)局領(lǐng)導(dǎo)辦公室負(fù)責(zé)。而在農(nóng)田溝渠、道路規(guī)劃與村莊內(nèi)部給排水和道路規(guī)劃等方面需要統(tǒng)一規(guī)劃，密切協(xié)調(diào)。這樣可以保證國土部門和建設(shè)部門發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，各司其職，各盡其能。

結(jié)論：土地整治和新農(nóng)村建設(shè)都是我國現(xiàn)階段針對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)中出現(xiàn)問題提出的重大決策。土地整治是一項(xiàng)利民惠民的緊要工程，必須建立農(nóng)民參與機(jī)制，廣泛跳動(dòng)農(nóng)民的積極性，撬動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)和土地整治活動(dòng)之間的聯(lián)合機(jī)制，優(yōu)化兩者的運(yùn)行模式，才能真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村整體生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境改善，從而推動(dòng)社會(huì)主義發(fā)展。endprint