檢察辦案組織研究

周娜+殷凱

摘 要：長(zhǎng)期以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)辦案實(shí)行辦案人承辦、部門(mén)負(fù)責(zé)人審核、檢察長(zhǎng)（檢察委員會(huì)）決定的“三級(jí)審批制”辦案模式，在特定時(shí)期適應(yīng)了我國(guó)檢察工作的發(fā)展需要。但是，隨著依法治國(guó)和司法體制改革的縱深推進(jìn)，該種模式辦案主體與決定主體相互分離，“辦而不決，決而不辦”，檢察官主體地位缺失，難以適應(yīng)新時(shí)期對(duì)檢察工作提出的要求。構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、監(jiān)督完善的辦案組織已經(jīng)迫在眉睫。

關(guān)鍵詞：檢察辦案；組織；改革

中圖分類(lèi)號(hào)：D926.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-4379-（2017）29-0093-03

作者簡(jiǎn)介：周娜（1971-），女，漢族，遼寧葫蘆島人，學(xué)士學(xué)位，遼寧省遼陽(yáng)市人民檢察院，副檢察長(zhǎng)，研究方向：法律；殷凱（1967-），男，漢族，遼寧遼陽(yáng)人，學(xué)士學(xué)位，遼寧省遼陽(yáng)市人民檢察院法律政策研究室，主任，研究方向：法律。

對(duì)于檢察辦案組織，法律沒(méi)有做出明確規(guī)定。2015年9月，最高人民檢察院出臺(tái)《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干意見(jiàn)》），提出了“實(shí)行獨(dú)任檢察官或檢察官辦案組的辦案組織形式”，為檢察辦案組織的構(gòu)建指明了方向，2017年，我省全面推開(kāi)司法責(zé)任制改革試點(diǎn)工作，但是，在改革試點(diǎn)中如何操作實(shí)施，則需要對(duì)檢察辦案組織有一個(gè)正確的理解。本文將從檢察辦案組織的基礎(chǔ)理論著手，以我市當(dāng)前檢察官辦案責(zé)任制改革為分析支點(diǎn)，研究探索檢察辦案組織的具體形式以及如何構(gòu)建符合檢察實(shí)際的辦案組織。

一、檢察辦案組織的基礎(chǔ)理論

（一）檢察辦案組織的概念

作為檢察權(quán)運(yùn)行最基本單元，檢察辦案組織在檢察實(shí)踐中存在已久，但對(duì)其概念的界定一直都只學(xué)術(shù)上的探討，無(wú)論是刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法，還是人民檢察院組織法等等，從未有任何一部法律對(duì)其概念做出明確規(guī)定。長(zhǎng)期司法實(shí)踐中實(shí)行的“檢察人員承辦、辦案部門(mén)負(fù)責(zé)人審核、檢察長(zhǎng)或者檢察委員會(huì)決定”的辦案模式，辦案權(quán)與決定權(quán)相互分離。筆者認(rèn)為，按照中央提出的司法責(zé)任制改革初衷，檢察辦案組織不僅是檢察權(quán)運(yùn)行的載體，更是司法責(zé)任承擔(dān)者，是辦案權(quán)和辦案責(zé)任的統(tǒng)一體。對(duì)檢察辦案組織較為科學(xué)的界定應(yīng)當(dāng)是：檢察機(jī)關(guān)依法履行司法辦案職責(zé)時(shí)，在檢察長(zhǎng)（檢委會(huì)）的領(lǐng)導(dǎo)下，根據(jù)各業(yè)務(wù)條線的案件數(shù)量、類(lèi)型以及案件難易程度等情況，采取的由檢察官負(fù)責(zé)并決定、檢察輔助人員協(xié)助的案件承辦及責(zé)任承擔(dān)的組織形式。

（二）檢察辦案組織的特點(diǎn)

1.檢察辦案組織是辦案權(quán)與決定權(quán)相統(tǒng)一的組織。從司法實(shí)踐看，在改革前舊的辦案組織中，辦案檢察官一般只負(fù)責(zé)辦案，最多具有所謂的建議權(quán)，根本不具有決定權(quán)。業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人一般具有審核權(quán)，而決定權(quán)掌握在檢察長(zhǎng)（主管副檢察長(zhǎng)）和檢察委員會(huì)手中。在改革后新的檢察權(quán)運(yùn)行模式，省院權(quán)力清單規(guī)定將部分案件決定權(quán)賦予檢察官行使。

2.檢察辦案組織為自己職務(wù)行為承擔(dān)責(zé)任。在改革前舊的辦案組織模式下，雖然層層把關(guān)，看似管理嚴(yán)密，實(shí)則系統(tǒng)內(nèi)部權(quán)責(zé)不明晰，絕大部分情況都由集體承擔(dān)責(zé)任，檢察官一般只對(duì)案件事實(shí)和證據(jù)負(fù)責(zé)。在改革后新的辦案組織模式下，檢察官既具有辦案權(quán)又具有決定權(quán)，并承擔(dān)終身責(zé)任。

（三）檢察辦案組織的功能

一是能夠獨(dú)立辦案。檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)主要是通過(guò)辦理案件的形式來(lái)行使。獨(dú)立辦案意味著辦案組織可以在法律規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)進(jìn)行偵查、審查逮捕、審查起訴等活動(dòng)，執(zhí)法辦案受到法律保護(hù)。

二是能夠獨(dú)立作出決定。辦案組織就是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部獨(dú)立辦理具體案件的基本單位。獨(dú)立辦案意味著其能夠依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，在職責(zé)范圍內(nèi)作出符合法律規(guī)定的決定，而且這一決定不能被其他組織徑行改變，其他組織如有意見(jiàn)分歧，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)上級(jí)審議決定。

三是能夠獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。辦案組織在辦理具體案件的過(guò)程中，就相關(guān)事實(shí)和法律問(wèn)題獨(dú)立作出決定，如批準(zhǔn)逮捕、提起公訴等等，這些決定的作出既是權(quán)力行使的表象，更是責(zé)任承擔(dān)的基礎(chǔ)。因此，能否獨(dú)立承擔(dān)辦案責(zé)任是鑒定辦案組織真實(shí)與否的重要標(biāo)準(zhǔn)。

二、國(guó)內(nèi)外研究狀況

（一）國(guó)內(nèi)檢察改革目前辦案組織研究狀況

各業(yè)務(wù)部門(mén)普遍采用獨(dú)任檢察官或者檢察官辦案組的組織形式。自偵部門(mén)暫按原工作模式運(yùn)行，主要采用團(tuán)隊(duì)制檢察官辦案組織形式，偵監(jiān)、控申、監(jiān)所等業(yè)務(wù)部門(mén)主要采用獨(dú)任檢察官辦案組織形式，公訴、民行部門(mén)一般采用獨(dú)任檢察官和專(zhuān)業(yè)化檢察官辦案組織形式，案件管理、研究室、預(yù)防等其他綜合業(yè)務(wù)部門(mén)主要采用獨(dú)任檢察官辦案組織形式。進(jìn)入員額的領(lǐng)導(dǎo)干部既可以獨(dú)任制辦案，也可以進(jìn)入辦案組辦案，但均要求承辦一定數(shù)量的案件。

（二）我市檢察改革目前辦案組織搭建狀況

根據(jù)案件數(shù)量、類(lèi)型、難易程度等情況，自偵部門(mén)主要采用團(tuán)隊(duì)制檢察官辦案組織形式，偵查監(jiān)督部門(mén)主要采取獨(dú)任檢察官和臨時(shí)辦案組兩種形式，公訴部門(mén)按照金融、侵財(cái)、毒品、未檢等區(qū)分成立專(zhuān)業(yè)化辦案組，民行部門(mén)成立行政執(zhí)行專(zhuān)業(yè)化辦案組，案件管理、法律政策研究、預(yù)防等其他綜合業(yè)務(wù)部門(mén)主要采用獨(dú)任檢察官辦案組織形式。按照內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革后的職能分工，合理分配檢察官員額，科學(xué)設(shè)置檢察官辦案組。在前期工作基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善健全以檢察官為中心的辦案組織，動(dòng)態(tài)合理配備檢察官助理和書(shū)記員，最大限度用好用活用足現(xiàn)有輔助力量。

（三）國(guó)外研究狀況

獨(dú)任制是檢察辦案組織基本形態(tài)。無(wú)論是大陸法系的法國(guó)、德國(guó)、臺(tái)灣地區(qū)還是英美法系的美國(guó)等國(guó)家，檢察官都是一級(jí)獨(dú)立的辦案組織，檢察官對(duì)自己所承辦案件都具有決定權(quán)，并為此承擔(dān)責(zé)任，檢察官在行使辦案權(quán)力時(shí)，特別就相關(guān)法律問(wèn)題作出決定時(shí)，其享有相當(dāng)大的決定權(quán)，這種權(quán)力表現(xiàn)在其上級(jí)（主任檢察官或者檢察長(zhǎng)等）不能徑行改變其決定，且這種權(quán)力受到法律保護(hù)。如：美國(guó)的檢察職能以個(gè)人負(fù)責(zé)制為基礎(chǔ)，具體表現(xiàn)在檢察官在辦理具體案件過(guò)程中，有權(quán)獨(dú)立地就案件的調(diào)查和起訴作出決定，并且享有極大的自由裁量權(quán)。endprint

檢察官獨(dú)立履職享有職業(yè)保障。域外國(guó)家和地區(qū)普遍實(shí)行檢察人員分類(lèi)管理制度、賦予檢察官職務(wù)豁免權(quán)、嚴(yán)格規(guī)范檢察官選任、懲戒程序，有效保證檢察官獨(dú)立履行辦案職責(zé)。如，德國(guó)檢察人員根據(jù)崗位職責(zé)和任職條件不同，大致可以分為：檢察官、副檢察官（司法公務(wù)員）、書(shū)記員和其他公務(wù)員四大類(lèi)。檢察官之外的人員由檢察長(zhǎng)從經(jīng)過(guò)專(zhuān)業(yè)技能培訓(xùn)獲得合格證書(shū)的申請(qǐng)者中錄用和管理，不設(shè)置相應(yīng)的業(yè)務(wù)部門(mén)對(duì)其進(jìn)行管理。德國(guó)檢察官實(shí)行任職終身制，具有較大的獨(dú)立性，身份受法律保護(hù)，非因法定事由不被免職，且其職業(yè)準(zhǔn)入制度相當(dāng)嚴(yán)格，成為檢察官須經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的選任程序。

檢察官獨(dú)立履職受司法化監(jiān)督。檢察官雖然能獨(dú)立履行職責(zé)，但因其行為具有法律意義、產(chǎn)生法律效果，對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)狀態(tài)產(chǎn)生影響，所以其行為必須受監(jiān)督制約，以保證法律得到正確實(shí)施、正義得到最大化實(shí)現(xiàn)。為此兩大法系國(guó)家均設(shè)計(jì)了符合檢察官制度特點(diǎn)的監(jiān)督制約機(jī)制，以保障檢察官公正辦案。

三、構(gòu)建檢察權(quán)獨(dú)立行使的檢察辦案組織的路徑選擇

（一）明確檢察官獨(dú)任制為檢察機(jī)關(guān)基本辦案組織

構(gòu)建獨(dú)任制的檢察官辦案組織，明確檢察官是檢察機(jī)關(guān)司法辦案的基本單元，其直接對(duì)檢察長(zhǎng)和檢委會(huì)負(fù)責(zé)，中間不存在其他層級(jí)。讓檢察官獨(dú)立開(kāi)展事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)分析和法律適用等工作。檢察官辦案責(zé)任制度的核心在于確立檢察官的獨(dú)立司法人格，“獨(dú)立”的標(biāo)準(zhǔn)十分明確，即檢察官在辦理案件是獨(dú)立發(fā)表自己的意見(jiàn)，且該意見(jiàn)必須是充分的，其他檢察官（包括檢察長(zhǎng)）只能對(duì)辦理案件檢察官的法律文書(shū)進(jìn)行形式審核，而不能直接改變辦案檢察官的意見(jiàn)。具體在設(shè)置檢察官辦案組織時(shí)，可根據(jù)需要建立不同的辦案組，實(shí)行不在具體案件辦理過(guò)程中的專(zhuān)業(yè)化辦案。

獨(dú)任檢察官依照法律規(guī)定和檢察長(zhǎng)委托履行職責(zé)；主任檢察官除履行檢察官職責(zé)外，還負(fù)責(zé)辦案組承辦案件的組織、指揮、協(xié)調(diào)以及對(duì)辦案組成員的管理等工作；業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人除作為檢察官或主任檢察官承辦案件外，還履行組織研究涉及本部門(mén)業(yè)務(wù)的法律政策問(wèn)題，召集檢察官聯(lián)席會(huì)議討論重大、疑難、復(fù)雜案件，為承辦案件的獨(dú)任檢察官或者檢察官辦案組提供參考意見(jiàn)，負(fù)責(zé)本部門(mén)司法行政管理及黨建隊(duì)建等工作。檢察輔助人員的職權(quán)依據(jù)檢察機(jī)關(guān)檢察人員職權(quán)劃分指導(dǎo)意見(jiàn)執(zhí)行。檢察官助理在檢察官的指導(dǎo)和安排下，協(xié)助檢察官履行司法辦案職責(zé)。原則上，除檢察官親歷性事項(xiàng)以及在職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)辦案事項(xiàng)作出處理決定外，檢察官在司法辦案工作中的其他職責(zé)都可以由檢察官助理承擔(dān)。書(shū)記員在檢察官的指導(dǎo)和安排下，完成司法辦案過(guò)程中事務(wù)性、程序性工作任務(wù)。

（二）健全檢察官獨(dú)立履職保障機(jī)制

一是完善人員分類(lèi)管理。將檢察人員分為檢察官、檢察輔助人員、行政人員三大類(lèi)，并細(xì)化檢察官員額配置，建立各類(lèi)檢察人員單獨(dú)等級(jí)管理序列，實(shí)行按期晉升，暢通檢察人員職務(wù)級(jí)別的晉升渠道，明確不同人員的崗位職責(zé)以及績(jī)效考評(píng)辦法。同時(shí)，落實(shí)薪酬待遇，并適當(dāng)拉大不同類(lèi)別檢察人員薪酬待遇差距，真正讓優(yōu)秀檢察人員“進(jìn)得來(lái)”“留得住”、“升得上去”。

二是取消中間審批環(huán)節(jié)，廢除“三級(jí)審批”制。檢察官在檢察長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)下獨(dú)立承辦案件，不再經(jīng)過(guò)審批。審查逮捕、審查起訴案件，一般由獨(dú)任檢察官承辦，重大、疑難、復(fù)雜案件也可以由檢察官辦案組承辦。獨(dú)任檢察官、主任檢察官對(duì)檢察長(zhǎng)（分管副檢察長(zhǎng)）負(fù)責(zé)，在職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)辦案事項(xiàng)作出決定。檢察院直接受理立案?jìng)刹榈陌讣?，一般由檢察官辦案組承辦，簡(jiǎn)單案件也可以由獨(dú)任檢察官承辦。決定初查、立案、偵查終結(jié)等事項(xiàng)，由主任檢察官或獨(dú)任檢察官提出意見(jiàn)，經(jīng)職務(wù)犯罪偵查部門(mén)負(fù)責(zé)人審核后報(bào)檢察長(zhǎng)（分管副檢察長(zhǎng)）決定。訴訟監(jiān)督等其他法律監(jiān)督案件，可以由獨(dú)任檢察官承辦，也可以由檢察官辦案組承辦。獨(dú)任檢察官、主任檢察官對(duì)檢察長(zhǎng)（分管副檢察長(zhǎng)）負(fù)責(zé)，在職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)辦案事項(xiàng)作出決定。

三是完善職業(yè)保障機(jī)制。對(duì)納入員額制管理的檢察官，應(yīng)享受身份保障。除非因故意或重大過(guò)失造成錯(cuò)案，且經(jīng)法定程序，檢察官身份不被隨意解除。

（三）創(chuàng)新檢察官獨(dú)立履職的內(nèi)部監(jiān)督模式

1.通過(guò)履行案件審批、審核與審議權(quán)，實(shí)現(xiàn)縱向監(jiān)督

一是檢察長(zhǎng)（分管副檢察長(zhǎng)）通過(guò)審批案件、聽(tīng)取情況匯報(bào)、簽發(fā)法律文書(shū)等方式，對(duì)司法辦案活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。

二是加強(qiáng)檢委會(huì)建設(shè)，落實(shí)對(duì)重大、疑難、復(fù)雜案件的有效監(jiān)督。第一，創(chuàng)新設(shè)立檢察長(zhǎng)決策輔助機(jī)構(gòu)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，審議由檢察長(zhǎng)依法決定的案件，確保多數(shù)案件得到充分討論，實(shí)現(xiàn)多層次監(jiān)督。第二，制定檢察院檢察委員會(huì)組成及工作辦法，在機(jī)構(gòu)組成與職責(zé)、議題提請(qǐng)、議題審議、決定執(zhí)行和督辦等多方面進(jìn)一步細(xì)化；第三，市級(jí)院制定派員列席基層檢察委員會(huì)會(huì)議制度，加強(qiáng)對(duì)基層檢察院檢察委員會(huì)議事工作科學(xué)指導(dǎo)和有效監(jiān)督。第四，制定檢察委員會(huì)專(zhuān)職委員案件實(shí)體審查工作制度，充分發(fā)揮專(zhuān)職委員自身司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富、辦理復(fù)雜疑難案件能力和調(diào)研能力強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)對(duì)案件辦理的有效監(jiān)督，提高檢委會(huì)審議案件質(zhì)量和議事效率。

三是建立檢察官聯(lián)席會(huì)議制度，確保對(duì)案件實(shí)現(xiàn)橫向監(jiān)督。對(duì)提請(qǐng)檢委會(huì)和專(zhuān)門(mén)委員會(huì)審議的案件必須經(jīng)檢察官聯(lián)席會(huì)議事前討論，這是以檢察官集體智慧、會(huì)診解決案件辦理中遇到的疑難、復(fù)雜、敏感問(wèn)題和有重大意見(jiàn)分歧的有效做法，也是加強(qiáng)內(nèi)部辦案監(jiān)督的一項(xiàng)重要舉措。

四是檢察官負(fù)責(zé)對(duì)所配備的檢察輔助人員辦案中執(zhí)行紀(jì)律和規(guī)范司法行為進(jìn)行監(jiān)督管理。

五是檢察官辦案組中的主任檢察官對(duì)本辦案組辦案工作負(fù)責(zé)，同時(shí)對(duì)本組中檢察官、檢察輔助人員辦案中執(zhí)行紀(jì)律和規(guī)范司法行為進(jìn)行監(jiān)督管理。

2.通過(guò)對(duì)案件管理檢查、流程監(jiān)控和質(zhì)量評(píng)查，實(shí)現(xiàn)橫向監(jiān)督

一是采用案件流程管理手段，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)督。案件管理部門(mén)以案件受理、分流、辦理、結(jié)案等環(huán)節(jié)為關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，對(duì)辦案流程是否合法、規(guī)范、及時(shí)、完備進(jìn)行全程、同步、動(dòng)態(tài)的流程監(jiān)控；對(duì)涉案財(cái)物進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)法律文書(shū)管理、案件信息公開(kāi)工作進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)，杜絕辦案中的隨意性和選擇性。

二是開(kāi)展案件質(zhì)量評(píng)查，實(shí)現(xiàn)“倒逼”監(jiān)督。成立了案件質(zhì)量評(píng)查機(jī)構(gòu)，從有關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)和基層院資深檢察官或業(yè)務(wù)骨干中挑選人員，設(shè)立刑事監(jiān)督、民事行政監(jiān)督、刑事執(zhí)行監(jiān)督、自偵案件監(jiān)督等五個(gè)專(zhuān)業(yè)評(píng)查小組，將通過(guò)重點(diǎn)評(píng)查、隨機(jī)評(píng)查、專(zhuān)項(xiàng)評(píng)查和個(gè)案評(píng)查等方式，從事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)采信、法律適用、辦案程序等方面客觀、公正、全面評(píng)價(jià)辦案質(zhì)量，有效防止錯(cuò)案、嚴(yán)重瑕疵案件的發(fā)生。

三是建立執(zhí)法檔案，實(shí)現(xiàn)“留痕”監(jiān)督。每名員額檢察官均建立執(zhí)法檔案，有關(guān)履職情況、完成工作任務(wù)情況、案件檢查評(píng)查情況、研修成果、獲獎(jiǎng)勵(lì)情況、責(zé)任追究情況、業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)情況都將直接記載其中，并報(bào)有關(guān)部門(mén)備查。

檢察辦案組織是履行檢察職能的基本主體，根據(jù)司法規(guī)律和檢察工作實(shí)際，確立以獨(dú)任檢察官為主體的基本辦案組織是保障檢察職能正確履行的前提，也是解決檢察官“辦案，不決定，但負(fù)責(zé)”現(xiàn)象的題中應(yīng)有之義。當(dāng)然，在健全辦案組織的同時(shí)，更應(yīng)完善相關(guān)的配套機(jī)制，如實(shí)施人員分類(lèi)序列管理制度、健全職業(yè)保障制度、厘清檢察官與檢察長(zhǎng)或者檢察委員會(huì)的關(guān)系等等，確保辦案組織搭建順暢，真正實(shí)現(xiàn)司法責(zé)任制改革的初衷——誰(shuí)辦案誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)決定誰(shuí)負(fù)責(zé)。endprint