社會組織參與城市公共服務(wù)供給的美國經(jīng)驗(yàn)及啟示

齊海麗

[摘 要]美國富有強(qiáng)大的公民社會傳統(tǒng)，一直被認(rèn)為是社會組織活動的溫床。在過去的30年間，美國的非營利組織不僅實(shí)現(xiàn)了數(shù)量的突破，而且參與城市服務(wù)供給的領(lǐng)域與范圍不斷拓寬，并與政府建立起了長期性、制度性的互動關(guān)系。這種互動關(guān)系的形成既有思想基礎(chǔ)，也有歷史原因和現(xiàn)實(shí)動力，并在實(shí)踐中形成了參與范圍廣、公法規(guī)則大量適用等特點(diǎn)。美國在長期的制度實(shí)踐中所形成的政社競爭性伙伴關(guān)系，對于正處于改革與發(fā)展過程中的中國而言具有很強(qiáng)的借鑒意義。相應(yīng)的，政府要加強(qiáng)合同管理，社會組織要強(qiáng)化自身能力建設(shè)。

[關(guān)鍵詞]社會組織 公共服務(wù) 合作治理 美國經(jīng)驗(yàn)

一、美國政社的競爭性伙伴關(guān)系的制度安排

美國富有強(qiáng)大的公民社會傳統(tǒng)，一直被認(rèn)為是社會組織活動的溫床。在美國，政府的角色被描述為“在分散多元的體系中將不同的利益整合起來”。在過去的30年間，美國的非營利組織不僅實(shí)現(xiàn)了數(shù)量的突破，而且參與服務(wù)供給的領(lǐng)域與范圍不斷拓寬，并與政府建立起了長期性、制度性的互動關(guān)系。這種參與服務(wù)的實(shí)踐探索可以追溯到20世紀(jì)60年代末70年代初，當(dāng)時面對公眾服務(wù)需求的不斷擴(kuò)大，政府開支的急速膨脹以及政府服務(wù)低效等問題，改革公共服務(wù)體制迫在眉睫，公共服務(wù)合同外包和“第三方治理”等成為醫(yī)治這些痼疾的良方。

由于政府本身存在壟斷性和官僚組織的自利性，導(dǎo)致政府部門所掌握的信息不完全，提供服務(wù)的能力有限，所以政府部門無法通過宏觀調(diào)控這只“有形的手”將資源配置達(dá)到帕累托最優(yōu)。大城市社區(qū)包含了多種多樣的政府結(jié)構(gòu)，而各個社區(qū)的結(jié)構(gòu)迥異，難以用統(tǒng)一機(jī)構(gòu)來確保大城市社區(qū)的公共服務(wù)供給。各種因素的相互影響，造就了現(xiàn)代美國公共服務(wù)供給機(jī)制的多樣化。政府面臨著諸多挑戰(zhàn)：老齡化以及隨之而來的家庭結(jié)構(gòu)的變遷重壓著青年人的肩膀，生態(tài)環(huán)境問題威脅著人們的健康，醫(yī)療保障制度處于危機(jī)狀態(tài)之中，政府已經(jīng)無法通過提高稅收和增加開支來解決這些問題，政府更無力全部承接起城市公共服務(wù)供給的重任，因此運(yùn)用市場和社會的力量來解決社會問題就成為政府的理性選擇。20世紀(jì)80年代以來，美國政府在社會服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行了較大的戰(zhàn)略調(diào)整，即政府一反以往敵視企業(yè)和第三部門的態(tài)度，開始鼓勵營利性企業(yè)與民間非營利組織展開競爭，共同參與提供社會服務(wù)，從而使公私部門關(guān)系出現(xiàn)了一個重要的趨勢，逐漸在政府和非營利組織之間形成一種競爭性的伙伴關(guān)系。到了20世紀(jì)90年代，美國政府、企業(yè)與社會組織發(fā)展呈現(xiàn)出“三足鼎立”之勢，彼此依賴的程度逐步加深。城市服務(wù)不是簡單地由公民提出要求并由公務(wù)員提供服務(wù)，相反，這些服務(wù)是源于消費(fèi)者和生產(chǎn)者之間的復(fù)雜關(guān)系，這些復(fù)雜關(guān)系協(xié)調(diào)著服務(wù)的需求和供給。對這些關(guān)系的傳統(tǒng)看法體現(xiàn)在（見圖1），其中有四種類型的參與者：公民（即消費(fèi)者）、公共官員、行政主管、基層官員，每一類參與者都分配有一定的任務(wù)[1]。

二、社會組織參與服務(wù)供給的動因

（一）美國人結(jié)社傳統(tǒng)與追求效率的價值觀為政社合作奠定了思想基礎(chǔ)

美國是一個崇尚自由、愛好民主的國度。美國人拒絕參與那些他們認(rèn)為是政治的公共生活，但樂于參與那些為自己解決問題的社會活動。而美國人這種傳統(tǒng)的闡釋，最早是由法國人的托克維爾提出來的。托克維爾通過自己在美國的生活經(jīng)歷，以《論美國的民主》上下兩卷書向世人展示了美國人的結(jié)社傳統(tǒng)。在他看來，結(jié)社是一門學(xué)問，這門學(xué)問的重要性不言而喻。而美國人對結(jié)社權(quán)以及參與權(quán)的尊重，則成為美國民主的核心議題。到了20世紀(jì)，對這種參與權(quán)的關(guān)注則呈現(xiàn)了另一種發(fā)展模式。因出版了《變革社會中的政治秩序》一書而聲譽(yù)全球的美國學(xué)者亨廷頓，也較早對美國的民主參與模式給予關(guān)注。在其另一本力作《難以抉擇——發(fā)展中國家的政治參與》中，他通過分析美國特色的政治參與模式來闡釋該國公民的政治參與熱情和傳統(tǒng)。為了更好地闡釋發(fā)展與政治參與的關(guān)系，作者分析了盛行于20世紀(jì)50、60年代的以美國為代表的自由模式。當(dāng)然，作者也指出在現(xiàn)實(shí)社會中，除了美國，很少有國家接近這種模式。因而到了20世紀(jì)60、70年代，隨著美國公共服務(wù)民營化與市場化進(jìn)程的加快，研究學(xué)者則將關(guān)注點(diǎn)放在了如何尋求平衡政府與社會關(guān)系上來，因?yàn)榇頇C(jī)構(gòu)和政府部門的價值取向是不同的，他們希望建立起一個權(quán)衡目標(biāo)的機(jī)制，并運(yùn)用這個系統(tǒng)來確認(rèn)共同目標(biāo)。這樣，政府和代理機(jī)構(gòu)在處理政府事務(wù)上就更一致了[2]。在美國，人民擁有較大的主權(quán)，政策反映了他們的意愿。美國的決策體制也為公民提供了更多的機(jī)會，使公民更多地參與政府決策而非僅僅參與選舉活動，從而為促進(jìn)美國公民的自我管理過程做出了重要貢獻(xiàn)。

（二）低效率的公共服務(wù)供給模式為兩者合作創(chuàng)造了契機(jī)

在20世紀(jì)越來越明顯的情況是，官僚制度是政府的主要決策者。政策的制定者和官僚等級最頂端的執(zhí)行者在病態(tài)的官僚體制中總是通過宣傳規(guī)章來實(shí)行控制。與之相伴而生的則是官僚體制運(yùn)行效率每況愈下，日漸為公眾所不能容忍。官僚機(jī)構(gòu)缺乏能力，效率低下、不負(fù)責(zé)任、頑固不化，導(dǎo)致其缺乏市場開拓精神，沒有動力促動其成員尋求方法削減成本、增加產(chǎn)出，真正為公眾提供切實(shí)所需的服務(wù)。對于官僚個體來說，個人工資所得并不是他們?nèi)粘Ｊ杖氲闹饕獊碓矗麄兊氖杖敫嗟氖莵碜杂诜欠ǖ呢斘锴滞?。官僚總是可以找到理由來要求獲取更多的利益，從而導(dǎo)致政府預(yù)算不斷膨脹，經(jīng)濟(jì)效率在官僚的工作中被忽視乃至拋棄，并且政府作為公共服務(wù)提供中的壟斷者，沒有其他的競爭者可以給它施加壓力，因此政府在工作過程中缺乏提高效率的動機(jī)。那么對于政府來說，需要考慮的就只剩下如何擴(kuò)展自己的利益和滿足哪些重要選民的利益了?？偟膩碚f，政府所面臨的問題有兩方面特征，首先，這些問題沒有確定的性質(zhì)，任何一個地方、任何一件事情，任何一個人都會發(fā)生改變；其次，這些問題并不能通過市場基于自身利益的一種調(diào)節(jié)而發(fā)生改變，也就是說必須有組織地針對這些問題開展活動，這些活動至少包括：（1）統(tǒng)一的至少是合作的公共行動；（2）議會必須成為后盾；（3）充足的資金可供調(diào)配；（4）打持久戰(zhàn)的決心[3]。endprint

三、社會組織參與服務(wù)供給的特點(diǎn)

（一）社會組織參與的范圍廣， 涉及的公共服務(wù)項(xiàng)目多

美國一直以來就有社會組織提供公共服務(wù)的歷史傳統(tǒng)，在老年人服務(wù)、兒童托管、衛(wèi)生服務(wù)等領(lǐng)域，社會組織發(fā)揮著重要的作用。據(jù)統(tǒng)計，在這些領(lǐng)域中，社會組織提供的公共服務(wù)占到一半以上。同時，非營利組織還是家庭服務(wù)、精神健康、兒童服務(wù)服務(wù)、殘疾人服務(wù)和就業(yè)培訓(xùn)、文化與藝術(shù)服務(wù)等公共服務(wù)的主要提供者。美國的公共機(jī)構(gòu)自從20世紀(jì)90年代就開始精簡，官僚機(jī)構(gòu)的很多事情都不是自己完成的，而是依靠授權(quán)和委托等方式由其他行為主體來完成的。非營利組織在公共行動中承擔(dān)重要責(zé)任，也成為美國行政執(zhí)行的另一大特點(diǎn)。也正是在這一過程中，非營利組織得到了鍛煉和發(fā)展，日益發(fā)展成為一支重要的力量。美國的社會組織成熟得益于政府對非營利組織參與服務(wù)供給的財政支持。美國有嚴(yán)格的財政補(bǔ)貼制度，很多美國非營利組織都將向公眾提交稅收申報材料作為組織自身的義務(wù)，這些材料中主要涉及的是非營利組織在金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)中所繳納的各項(xiàng)費(fèi)用，通常以光盤或者書面的形式出現(xiàn)。以美國的雷斯頓社區(qū)協(xié)會為例，該社區(qū)位于美國弗吉尼亞州北部，這是擁有一定的商業(yè)區(qū)和家庭所有者的協(xié)會，社區(qū)內(nèi)的土地等共同財產(chǎn)都是由協(xié)會所有，該協(xié)會社會責(zé)任感很強(qiáng)，承擔(dān)著改善社區(qū)居民環(huán)境和提高居民娛樂休閑的重任，而且這些公共物品與服務(wù)的供給并沒有得到公共部門的資金支持。

美國的非營利組織參與服務(wù)供給的范圍非常廣泛，甚至監(jiān)獄都實(shí)行了民營化，而專業(yè)的社工機(jī)構(gòu)也在社區(qū)矯正工作中發(fā)揮了重要的作用。美國矯正協(xié)會可以追溯到1870年，是專業(yè)人員的組織，行使著大量可以影響矯正政策的職能，包括人員培訓(xùn)以及行政機(jī)關(guān)與項(xiàng)目的鑒證?？v貫其整個歷史，美國矯正協(xié)會已經(jīng)通過建立標(biāo)準(zhǔn)與促進(jìn)諸如康復(fù)等漸進(jìn)性改革，在獄政方面培養(yǎng)了專業(yè)精神。實(shí)際上，美國矯正協(xié)會的標(biāo)準(zhǔn)幾乎支配著監(jiān)獄運(yùn)作所有的方面，遵守美國矯正協(xié)會的標(biāo)準(zhǔn)可以作為政府與私人公司簽訂合同的標(biāo)準(zhǔn)，矯正協(xié)會的標(biāo)準(zhǔn)也會帶來其他方面的重要收益。例如，聯(lián)邦矯正鑒證委員會就要求鑒證要符合美國矯正協(xié)會的標(biāo)準(zhǔn)，這反過來有助于私人公司吸引投資者。在1960年代與1970年代監(jiān)獄改革的情形中，美國矯正協(xié)會的指南變成了聯(lián)邦法院的“主要參考”，因而實(shí)際上確立矯正標(biāo)準(zhǔn)的是美國矯正協(xié)會而非政府機(jī)關(guān)[4]。

（二）社會組織的參與行為中公法規(guī)則的大量適用

合同在本質(zhì)上就是一個法律過程。美國是個依法治理的憲政共和國，合同決定是一個政治過程。這一過程從憲法開始往下，通過立法過程和行政機(jī)構(gòu)一直到作出合同決定和管理合同這一層次。這一過程是受到被總稱為公法的憲法、法令、行政令、條約、規(guī)章以及司法先例的約束的[5]。憲法的可執(zhí)行性是維持這一體制的基礎(chǔ)，在這種體制中，所有政府權(quán)力的實(shí)施都要受到限制。立法、行政和司法權(quán)的聯(lián)合行使，向來意味著在各獨(dú)立的權(quán)力之間存在一種無中心的協(xié)作，這些獨(dú)立權(quán)力是根據(jù)明確表述或隱含的憲法準(zhǔn)則進(jìn)行協(xié)同行動。聯(lián)邦政府往往想將權(quán)力延伸至涉及幾個州的共同事務(wù)上，但是各州也想在繼續(xù)遵循憲法基本原則的前提下，在涉及自己內(nèi)部事務(wù)的方面保持自治。因此，美國的政府體制在很大程度上依賴權(quán)力的非集中化，在這種體制下，關(guān)系的協(xié)調(diào)是通過同等地位的權(quán)力間的協(xié)作，而不是由一個突出的單一權(quán)力中心的主宰來實(shí)現(xiàn)的。突出的元素是存在的，但總是受到約束。公共合同是作為公共法律結(jié)構(gòu)中的一部分發(fā)揮功用的法律工具，因此，理解公共合同管理的公法基礎(chǔ)是很重要的。每項(xiàng)合同本身對合同雙方來說是套有約束力的規(guī)則，任何一方都可以實(shí)施強(qiáng)制力，而不像大多數(shù)行政規(guī)則一樣，把強(qiáng)制的權(quán)限交給了有關(guān)的政府機(jī)構(gòu)，許多聯(lián)邦和州的法令也在管制公共合同的簽訂和管理。有效的公共合同管理，既需要理解和恰當(dāng)?shù)剡\(yùn)用公法，也需要發(fā)達(dá)的管理技術(shù)。對公法作用的尊重并不意味著偏好更多的法律偏好和限制。美國憲法中制定了很多關(guān)于實(shí)際運(yùn)作產(chǎn)生的問題的條款，這些條款產(chǎn)生了很多我們今天發(fā)現(xiàn)的當(dāng)代公共合同運(yùn)作的特征，它們同時為合同的使用提供了邊界，并形成了許多政府在其中從業(yè)的產(chǎn)業(yè)輪廓[6]。規(guī)則的關(guān)鍵特征包括：由專業(yè)行政部門制定，明確而清晰地闡述了僅限于委托立法的法律與政策的含義，盡管范圍或?qū)捇蛘?，但總關(guān)系到塑造未來情境。規(guī)則制定是美國人對政府提出要求的直接后果，法令與規(guī)則相互依賴，法令為規(guī)則提供法律權(quán)威及其制定的各種過程；規(guī)則則為法令提供切實(shí)的技術(shù)細(xì)節(jié)，而且規(guī)則制定具有適應(yīng)不斷變化的環(huán)境的能力，這一點(diǎn)正是法律本身所缺少的[7]。

（三）規(guī)范化的治理機(jī)制

美國公共服務(wù)合同制管理一般經(jīng)由三個階段，第一階段：明確服務(wù)供給需求。主要是政府機(jī)關(guān)及相關(guān)部分，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和財政狀況提出自己所需物品或服務(wù)，并對所需物品或服務(wù)做出詳細(xì)說明，然后制定相應(yīng)的供給規(guī)劃。第二階段：制定服務(wù)外包的預(yù)算。服務(wù)供給是選擇自我生產(chǎn)還是服務(wù)外包，關(guān)鍵在于政府對這兩種選擇所做的成本分析。在對兩種方式進(jìn)行對比之后，服務(wù)外包的決策隨之產(chǎn)生。接下來的工作就是做好預(yù)算工作，以保證公共服務(wù)供給。第三階段：簽訂采購合同。根據(jù)采購是否通過競爭實(shí)現(xiàn)等不同情況，政府通過招標(biāo)方式向營利組織與非營利部門發(fā)布招標(biāo)廣告，在有效應(yīng)、回應(yīng)性等標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)衡下，選擇最佳的購買對象，簽訂合同。第四階段：執(zhí)行采購合同。采取必要的措施，督促賣方履行合同，在質(zhì)量、數(shù)量、性能及交貨期等方面達(dá)到合同要求。另外，美國采購制度允許未中標(biāo)的報價方或者簽約人對于政府不合理的行為提出抗議，由中立的第三方（即仲裁機(jī)構(gòu)）聽取抗議并做出裁決。一般合同糾紛分為投標(biāo)抗議和合同索賠兩類，美國公共服務(wù)外包經(jīng)歷了由“設(shè)計型”向“績效型”轉(zhuǎn)變的趨勢。后一種外包形式，是在20世紀(jì)90年代公共行政的新公共管理理念取得主導(dǎo)地位后出現(xiàn)的?；诳冃У耐獍问介L期應(yīng)用于政府服務(wù)中，就像高速路養(yǎng)路費(fèi)和固體廢物管理一樣，越來越受到州公共事業(yè)部門的青睞。因?yàn)槌３Ｊ芾в诳冃陆?、成本上升或者兩者兼而出現(xiàn)，這些部門想只支付結(jié)果，而不支付活動。支付費(fèi)用的數(shù)量和付費(fèi)時間、服務(wù)者受到的激勵和困擾的程度、服務(wù)者提交進(jìn)程報告的頻率，以及服務(wù)提供者在制定績效指標(biāo)過程中的參與程度，都將影響績效型外包的模式。設(shè)計合同力圖規(guī)制服務(wù)提供者的行為，其依據(jù)的理論是，只有提供服務(wù)的一條佳徑。這一合同的特點(diǎn)是：為投入和過程付費(fèi)，容易造成政府與社會組織之間的敵對關(guān)系[8]。endprint

（四）政府將非營利組織視為公共服務(wù)供給的重要合作伙伴

美國政府與非營利組織的關(guān)系相當(dāng)密切，政府對非營利組織的支持源遠(yuǎn)流長，美國不僅主動從一些公共服務(wù)領(lǐng)域中退出，而且還為非營利組織在這些領(lǐng)域中更好地發(fā)揮作用提供強(qiáng)有力的資金支持和政策扶持。在這個過程中，一個重要的政府-非營利組織的伙伴關(guān)系形成了，用于處理國家的社會服務(wù)需求。這種關(guān)系可以通過非營利組織參與人類服務(wù)得到的政府財政支持得到論證。美國非營利組織在社會公共服務(wù)的供給方面享有很大的決策權(quán)和自治權(quán)，在社會項(xiàng)目管理方面也享有較大的發(fā)言權(quán)。

四、美國城市公共服務(wù)供給中的政社合作的經(jīng)驗(yàn)啟示

發(fā)達(dá)國家政社合作供給公共服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)表明，合作生產(chǎn)充分利用了機(jī)制，并且發(fā)揮了社會組織的資源優(yōu)勢，有助于提升政府管理效率、提高經(jīng)濟(jì)利益，具有潛在的社會效益。上述各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、文化傳統(tǒng)和政治制度等都存在很大差異，因此社會組織參與城市治理的模式選擇也不盡相同。從這些國家和地區(qū)政府購買服務(wù)的實(shí)踐中可以看出，一個國家在不同社區(qū)治理的時期和階段所采取的形式、內(nèi)容以及模式都應(yīng)與當(dāng)時社會所處的政治、經(jīng)濟(jì)和社會文化傳統(tǒng)等現(xiàn)實(shí)環(huán)境密切相關(guān)。目前，中國政府正處于市場化進(jìn)程中，學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家公共服務(wù)供給的成功經(jīng)驗(yàn)，對于深化我國公共服務(wù)改革具有非常重要的借鑒意義。

（一）多元主體共治成為公共服務(wù)供給的主流趨勢

人類在解決各種發(fā)展問題的制度選擇中，政府、市場和非營利組織是最為常用的三種組織形式。公共部門通常被期望不能出錯，至少公眾是這樣認(rèn)為的，部分原因是納稅人期望政府應(yīng)對他們的錢負(fù)責(zé)。另外，公共部門也常被期望要關(guān)心公民的權(quán)利，而不應(yīng)僅僅關(guān)心經(jīng)濟(jì)事務(wù)?；谝陨弦约捌渌矫娴睦碛?，公共部門的行政官員和民選代表都發(fā)現(xiàn)承認(rèn)錯誤是不會受到歡迎的，因此他們都試圖尋找將錯誤減少到最低限度或拒絕承認(rèn)的方法。許多傳統(tǒng)的、確認(rèn)責(zé)任的方法有助于發(fā)現(xiàn)錯誤所在，但這些傳統(tǒng)的方法卻不能有效地防止將來繼續(xù)出錯。但每一種組織形式都有自身的優(yōu)勢和劣勢，為此，通過運(yùn)用“第三方治理”實(shí)現(xiàn)優(yōu)劣互補(bǔ)，是加大公共服務(wù)供給數(shù)量、提升公共服務(wù)供給質(zhì)量、優(yōu)化公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)的有效選擇。作為新公共管理運(yùn)動的發(fā)起國家，美國和英國等國家都是公共服務(wù)市場化程度相對較高的國家，雖然在美國的最近幾年的發(fā)展過程中出現(xiàn)了逆向合同承包上升的發(fā)展趨勢，但合同外包等民營化的改革路徑，仍然在其經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步中發(fā)揮了不可替代的作用。相比較而言，中國政府以前在公共服務(wù)供給領(lǐng)域?qū)嵭小按蟀髷垺?，社會組織的發(fā)展空間受到了擠壓，而市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會建設(shè)能力的提升，使得社會組織獲得了發(fā)展的春天。社會組織的興起已成為社會發(fā)展趨勢，政社合作是解決雙方?jīng)_突的方法，它使得政府與社會組織在實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的過程中實(shí)現(xiàn)資源的最大效用。這種關(guān)系引入的關(guān)鍵是信任、承諾和共同愿景。信任對于信心和鼓勵思想交流至關(guān)重要；承諾允許技術(shù)和方法上的共同改善；共同愿景的實(shí)現(xiàn)，取決于雙方在實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)達(dá)成一致。一個成功的伙伴關(guān)系的標(biāo)志是公開、創(chuàng)新、公平、分擔(dān)風(fēng)險以及通過解決問題來消除矛盾。

（二）政府要加強(qiáng)合同管理能力

在私人主體在治理的每一個領(lǐng)域都舉足輕重的時代，契約既是至關(guān)重要的行政政策工具，也是責(zé)任性的潛在源泉。政社合作不會自動管理自己，在合作供給的過程中可能會出現(xiàn)道德風(fēng)險、逆向選擇風(fēng)險、責(zé)任風(fēng)險和尋租風(fēng)險等問題，為此政府需要對契約合同進(jìn)行管理，規(guī)避在管理中可能出現(xiàn)的風(fēng)險。哈佛學(xué)者Steven Kelman提出了“戰(zhàn)略合同制”，并將合同管理者應(yīng)該具備的能力總結(jié)為以下幾點(diǎn)： 制定戰(zhàn)略和設(shè)定目標(biāo)；激勵合同承包商以飽滿的熱情和公共目的為宗旨開展工作；績效管理；在合同承包商和終極使用者之間進(jìn)行橫向管理；與上級機(jī)構(gòu)之間的縱向管理；管理同外部環(huán)境的關(guān)系，包括參加專業(yè)會議等[5]。服務(wù)供給契約與政府傳統(tǒng)的采購商品合同還存在很多不一樣的地方，傳統(tǒng)的產(chǎn)品采購模式中由高度專業(yè)性的契約設(shè)計組成，在這一張合同中，包括對合同執(zhí)行細(xì)節(jié)的詳細(xì)說明、精細(xì)的執(zhí)行程序以及正式的行政監(jiān)督，因?yàn)閷τ谟行蔚漠a(chǎn)品而言，這些工作執(zhí)行起來難度不大，而對于無形的服務(wù)而言，這種采購模式的適用性就顯得極為有限。因?yàn)檫@種不同類型的合同參與者和合同參與類型，考慮政府的合同管理能力進(jìn)而迎接未來的挑戰(zhàn)是至關(guān)重要的。事實(shí)上，沒有哪一個政府能聲稱自己已經(jīng)具備了足夠的合同管理能力。以信息溝通能力為例，在美國這樣一下高度復(fù)雜和技術(shù)導(dǎo)向的社會中，控制信息的人最容易執(zhí)掌權(quán)力?，F(xiàn)代信息社會中，溝通不利是導(dǎo)致合同制治理失敗的一個原因。當(dāng)公共服務(wù)供給由傳統(tǒng)的單一主體轉(zhuǎn)變?yōu)楹贤獍畷r，溝通渠道的匱乏可能會嚴(yán)重干擾信息和思想的流動，這樣既會導(dǎo)致服務(wù)運(yùn)行體制不暢，也可能會帶來服務(wù)目標(biāo)的混亂和公眾價值期望的降低。當(dāng)決策者在開始進(jìn)行購買服務(wù)過程之前，如果考慮到了溝通策略，對于政府是很有幫助的，特別是當(dāng)購買者與生產(chǎn)者（或者是合同的伙伴們）關(guān)系不好的時候，溝通技能就顯得更為重要。在絕大多數(shù)情況下，合同制并非微不足道，它會對周圍的群體產(chǎn)生影響。為此，公共管理者需要有一個清晰無誤的溝通策略，以使得合同制的含義能被表達(dá)出來。這種溝通策略還要貫穿于合同管理過程的始終，此種健康、有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制形成的關(guān)鍵在于四個行為主體明確自身的角色定位，并且重視與其他行為主體的互動關(guān)系，在合作中尋求協(xié)調(diào)。因?yàn)檎c社會組織存在著多樣性，合作要求建立某種正式的溝通和決策方式來把這兩個部門之間，以及各組成部門之間的信息流動系統(tǒng)化?，F(xiàn)在公共部門和私人部門在這些問題上的思考是分離的，這種狀況需要改變，需要更為清楚地認(rèn)識到實(shí)際存在的混合經(jīng)濟(jì)。而這并不是建議創(chuàng)造單一的、綜合性的公共-私人部門規(guī)劃和決策方式來確定所有的地方性資金有效考慮的事情和有關(guān)決策，這種發(fā)展會遭到各方的抵制，事實(shí)確實(shí)如此。但在絕大多數(shù)地方一些“不相干的事實(shí)”和混亂狀況之間，存在充足的空間來進(jìn)行信息分享與合作，提高資源的使用效率，并可能有助于達(dá)成富有成效的合作。endprint

（三）加強(qiáng)社會組織能力建設(shè)

政社合作供給公共服務(wù)，不僅取決于政府管理理念的變遷、管理手段的更新，還在一定程度上依賴于購買對象的承接能力。如果社會組織沒有能力承接政府外包出去的服務(wù)，無疑會對購買效果產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)，帶來巨大的損失。事實(shí)上，政府會選擇什么樣的社會組織作為合作對象，不僅取決于政府的政策選擇，還在很大程度上依賴于社會組織的能力。作為公共服務(wù)供給的當(dāng)然行為主體，政府之所以飽受批評，原因就在于官僚主義帶來的競爭意識缺乏和服務(wù)供給的低效率，這也是政府選擇政社合作而非直接生產(chǎn)的原因。政府之外的市場組織和社會組織成為公共服務(wù)供給的合作伙伴，一個必要條件就是這些組織之間通過充分的競爭，實(shí)現(xiàn)服務(wù)供給的質(zhì)量和效率的提高。如果這些組織通過內(nèi)部指定的方式參與到服務(wù)供給中來，這種購買就失去了原有的價值和意義，購買行為就流于形式了。西方國家的治理變革歷程表明，政府選擇社會組織作為公共服務(wù)供給的伙伴，既是由于兩者有共同的目標(biāo)追求，更是由于社會組織與企業(yè)組織、社會組織之間通過充分的競爭能夠?qū)崿F(xiàn)效率的提升。競爭是激發(fā)組織活力和提升組織效率的有效途徑，雖然社會組織以公益為目的，不追求利潤，但這并不代表社會組織可以沒有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的支撐。國內(nèi)外社會組織發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)可以說明，政府財政支持體系的缺位，大批營利性組織向公益領(lǐng)域的逐步滲透，非營利組織迅速的發(fā)展，使得非營利組織的資源獲取難度系數(shù)加大。在競爭過程中， 不僅存在非營利組織間的競爭，還會出現(xiàn)非營利組織與營利組織的競爭。競爭被非營利組織管理者視為追求組織目標(biāo)和使命的主要方式和手段。庫珀曾以美國西南部的某個州的項(xiàng)目管理合同為例，說明美國的非營利組織在參與政府招標(biāo)合同中的競爭性。該項(xiàng)目數(shù)額高達(dá)每年6億美元，而且是一項(xiàng)執(zhí)行聯(lián)邦社會服務(wù)創(chuàng)新的立法新項(xiàng)目，因此是一個頗具市場競爭潛力的項(xiàng)目，在政府的標(biāo)書發(fā)出后，既有來自企業(yè)的低標(biāo)的，也有來自長期從事社會性服務(wù)的非營利組織的高標(biāo)的，而且在投標(biāo)者中還有兩家非營利組織，這兩家組織各具特色，居于末位之上的投標(biāo)者是一個著名的非營利社會服務(wù)機(jī)構(gòu)，經(jīng)驗(yàn)豐富，而且了解居民的需求；另一家標(biāo)的第二的投標(biāo)者，則是一個活躍的全國性倡導(dǎo)集團(tuán)。這個案例說明，美國的政府給予了非營利組織競標(biāo)的機(jī)會，而該國的非營利組織也注重加強(qiáng)自身的能力建設(shè)，并最終在政府的購買服務(wù)中脫穎而出。

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American Experience and Revelation of Social Organizations

Participating in the Supply of Urban Public Service

Qi Haili

（School of Humanities， Shanghai Ocean University，Shanghai 201306，China）

[Abstract]The United States has a strong tradition of civil society. It has long been considered a best place for social organizations. Over the past 30 years， non-profit organizations in the United States have not only achieved a breakthrough in terms of quantity， but also widened the scope of participating in the supply of urban services， and it has established long-term and institutional interactive relationship with the government. The formation of this interactive relationship has both ideological foundation and historical reason and practical motivation. In practice， it has formed the characteristics of wide participation scope and wide application of public law rules. The political & social competitive partnership formed by the United States in the long-term system practice has very strong reference significance for China in the process of reform and development. The government should strengthen the contract management ability， and social organizations should strengthen their capacity.

[Key words]social organizations； public service； governing by contract； American experienceendprint