上海“十三五”及更長時期重點領域立法需求研究總報告（精簡版）

“十三五”及更長時期，是上海全面深化改革、城市創(chuàng)新發(fā)展的關鍵時期?！皠?chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，是統(tǒng)領經(jīng)濟社會發(fā)展的指導思想，也是做好上海地方立法工作的重要遵循。本次課題研究，堅持以新發(fā)展理念為指引，以“十三五”及更長時期為研究時段，以本市“十三五”規(guī)劃綱要和各專項規(guī)劃為依據(jù)，以超大型城市治理現(xiàn)代化為目標，以前瞻性為標尺，以立法需求為落腳點，努力把握上海經(jīng)濟發(fā)展、社會進步、城市建設、文化繁榮、生態(tài)保護、民主法治建設的立法需求，著力描繪未來上海地方立法的基本構架，從而更好地推進法治上海建設。

一、創(chuàng)新是根本：努力激發(fā)經(jīng)濟、文化發(fā)展新活力

上海要建成“四個中心”，當好全國改革開放的排頭兵和創(chuàng)新發(fā)展的先行者，就必須加快發(fā)展方式轉變，堅定不移走創(chuàng)新驅動發(fā)展之路。未來經(jīng)濟立法需求主要在四方面：

（一）深化中國上海自貿試驗區(qū)改革。根據(jù)“對照國際最高標準、建設最好水平自由貿易區(qū)”的新要求、“三區(qū)一堡”的新定位，需要修改《中國（上海）自由貿易試驗區(qū)條例》，加快探索社會、企業(yè)、政府等多元社會主體共同參與的政府治理模式。在自由貿易港區(qū)設立并運行一段時間后，抓緊推進自由貿易港區(qū)地方立法，在確保公共安全和環(huán)境安全的基礎上，放寬入境貨物管制，建立符合國際慣例的制度規(guī)則和操作模式，拓展國家開放型經(jīng)濟體系的新發(fā)展空間。需要通過立法總結金融城體制改革經(jīng)驗，支持浦東在公共治理領域繼續(xù)先行先試，為上海乃至全國政府管理體制改革提供示范借鑒。

（二）建設具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心。高質量的法治保障水平是全球主要創(chuàng)新城市的共同特征，法律制度是否健全將決定世界對上海的認可和接納程度。制定一部保障科技創(chuàng)新中心建設的地方性法規(guī)，不僅宣示上海推進這一國家戰(zhàn)略的堅定決心，又能規(guī)范改革創(chuàng)新舉措的決策程序，為科創(chuàng)領域改革提供合法路徑。構建本市科技進步法規(guī)總框架，需要增強《上海市科學技術進步條例》有效性、針對性，使其成為本市科技領域的基本法。為使上海有源源不斷的人才資源和智力支持，需制定統(tǒng)領性的本市人才地方法規(guī)，固化本市人才體制機制改革成果，完善擇優(yōu)競爭的人才發(fā)展體制。

（三）建設國際經(jīng)濟、金融、貿易、航運中心。加強金融監(jiān)管、維護金融安全和穩(wěn)定是建設國際金融中心的題中之義。需要制定地方金融監(jiān)管條例，建立行業(yè)協(xié)同的監(jiān)管機制、監(jiān)測預警體系，同時加強對融資租賃、典當?shù)阮惤鹑谛袨榈谋O(jiān)管，保護金融消費者權益。港口是上海建設國際航運中心的核心載體。有必要結合國際航運中心建設、國際郵輪產(chǎn)業(yè)發(fā)展、綠色港口建設新形勢對《上海港口條例》作出新的規(guī)定。積極利用外資是我國對外開放戰(zhàn)略的重要內容。需要根據(jù)經(jīng)濟全球化呈現(xiàn)的新情況修訂《上海市外商投資企業(yè)審批條例》，減少外資準入限制、便利人才出入境，進一步提升本市外商投資環(huán)境法治化、國際化、便利化水平。

（四）建設數(shù)字化、網(wǎng)絡化、智能化的智慧城市。先進的基礎設施是智慧城市建設的基石。需要根據(jù)《中華人民共和國網(wǎng)絡安全法》，制定本市信息基礎設施保護的地方法規(guī)，實現(xiàn)信息基礎設施規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的全面融合。大數(shù)據(jù)是城市管理科學決策的依據(jù)，是智慧城市運行的核心支撐。為推進智慧醫(yī)療、智慧教育、智慧交通、智慧政務應用，建議啟動大數(shù)據(jù)地方立法進程。保護個人隱私、商業(yè)秘密是智慧城市發(fā)展的底線。當前個人信息及濫用已經(jīng)成為嚴重的社會問題，亟待制定專門法規(guī)，加強公共信息系統(tǒng)內個人信息保護，讓互聯(lián)網(wǎng)真正造福人民。

上海是海派文化的發(fā)祥繁榮之地，是中西文化的兼容并蓄之城，內蘊深厚、特色鮮明。要建成國際文化大都市，上海未來文化立法應著重于以下三個方面：

一是，加強公共文化服務保障。本市郊區(qū)公共文化服務水平相對薄弱，市民參與公共文化建設的積極性未能得到調動。需要根據(jù)《中華人民共和國公共文化服務保障法》，制定本市文化服務領域的基礎性法規(guī)，明確公共文化服務保障標準，強化政府財政投入，鼓勵社會力量參與，保障市民基本文化權益。

二是，促進文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。需要根據(jù)國家文化產(chǎn)業(yè)促進法立法進程，制定促進本市文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎性法規(guī)，鼓勵社會資本進入、規(guī)范政府管理行為、促進文化與科技的融合，更好滿足文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求。

三是，弘揚社會主義核心價值觀。奉獻助人，抑惡揚善，是中華民族的傳統(tǒng)美德。需要根據(jù)《中華人民共和國國家勛章和國家榮譽稱號法》，制定面向本市所有市民的榮譽市民表彰制度；出臺鼓勵見義勇為的地方法規(guī)，加大獎勵保護力度、建立更好保障體系，鼓勵更多市民挺身而出、弘揚正氣。

二、協(xié)調出效益：努力實現(xiàn)上海城市精細化管理

城市是社會進步和人類文明的產(chǎn)物。城市建設管理是一項復雜精密的系統(tǒng)工程。上海要走向美好未來，必須樹立底線思維、實現(xiàn)精細管理、注重城市安全。地方立法是重要支持與保障。未來上海城市管理立法需求體現(xiàn)在四個方面：

（一）推進上海城市更新。城市更新是上海規(guī)劃建設用地規(guī)模“負增長”情況下，改變“大拆大建”模式，走內涵式發(fā)展的新選擇。需要總結《上海市城市更新實施辦法》實施成果，開展相關地方立法，強化成片、成街坊歷史風貌區(qū)保存，重視居民居住改善。建設“水量上要消峰、水質上要減污、雨水資源要利用”的海綿城市，需要修改《上海市排水管理條例》，設定新的規(guī)劃建設標準，充分發(fā)揮建筑、道路和綠地等對雨水的吸納和釋放功能，提高城市基礎設施抗災能力。

（二）完善城市住房建設和管理制度。貫徹中央關于租售并舉的新思路新政策，需要修改《上海市房屋租賃條例》，建立適合長期租賃居住的住房產(chǎn)品和制度安排，鼓勵先租后買再改善的梯度住房消費模式。回應社會關切，需要加快本市保障性住房地方立法，完善三類住房保障供后管理制度，建立統(tǒng)一的住房保障“準入”與“退出”機制，明確對騙取保障和拒不退保人的法律責任。

（三）構建一體化綜合交通體系。一方面構造暢達、安全的交通出行領域，修改《上海市出租汽車管理條例》，保護乘客權益，提升服務質量，規(guī)范出租汽車企業(yè)、網(wǎng)約車平臺、駕駛員等各自行為，促進這一行業(yè)健康發(fā)展。另一方面構建文明、綠色的靜態(tài)交通管理，制定停車管理地方法規(guī)，支持公共停車設施建設，完善停車收費機制，鼓勵資源挖潛與共享，推廣住宅小區(qū)錯時利用周邊停車資源，破解停車難題。endprint

（四）強化城市公共安全保障。加強快遞郵寄安全管理，需要制定地方快遞行業(yè)地方法規(guī)，推行“收寄驗視、實名收寄、過機安檢”等三項制度，促進快遞市場健康有序發(fā)展，保障與城市公共安全。在公共交通領域，需要增加安全運營管理，設施檢修維護，大客流情況處置等制度規(guī)范；在公用事業(yè)領域，需要加強對供水、排水、堤防、燃氣、供電等各類生命線工程的法制保護力度；在公共建筑領域，需要制定房屋安全使用管理條例，明確房屋業(yè)主和使用人的主體責任，建立本市房屋周期性強制檢測、強制維修、限制使用等法律制度，同時保障電梯運行安全。

三、綠色創(chuàng)未來：努力建設市民向往的生態(tài)之城

黨的十八大第一次把生態(tài)文明建設提升到全局高度。堅持綠色發(fā)展，加快建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設新格局，《上海城市總體規(guī)劃2016-2040》提出了建設更具韌性、更可持續(xù)的生態(tài)之城的目標愿景。未來城市綠色發(fā)展應率先從下述三方面著手：

（一）支持資源節(jié)約集約利用。“十三五”規(guī)劃提出：推動資源利用方式根本轉變，加強全過程節(jié)約管理，大幅提高資源利用綜合效益。這一領域立法需求主要是健全再生資源回收利用體系和加強生活垃圾管理。需要建立企業(yè)和社區(qū)合作模式，建立運行有效的廢棄物回收利用運作網(wǎng)絡；加強對資源化利用技術的政策扶持，實行生活垃圾跨區(qū)域處置環(huán)境補償制度，以法治力量引導推動垃圾分類減量。

（二）加強污染防治。國家和上?！笆濉币?guī)劃提出深入實施污染防治行動計劃，實行最嚴格的環(huán)境保護制度。農(nóng)業(yè)面源污染防治、土壤污染防治、輻射污染防治是上海在該領域立法的重中之重：需要建立治理農(nóng)業(yè)源污染的聯(lián)動機制，從源頭控制污染物的產(chǎn)生及進入環(huán)境；根據(jù)土壤污染防治法、放射性污染防治法等法律制定相關法規(guī)，明確監(jiān)管主體及監(jiān)管措施，保障食品安全、人體健康。

（三）加強生物生態(tài)保護。國家和本市“十三五”規(guī)劃綱要對嚴守生態(tài)空間作出具體部署，生態(tài)系統(tǒng)保護將成為未來環(huán)保領域立法的重點。為貫徹長江大保護戰(zhàn)略、支持崇明世界級生態(tài)島建設，未來應著力于保護長江口珍稀水生生物的立法、保護濕地資源的立法，加強對中華鱘等珍稀水生生物的保護，建立濕地資源信息管理平臺，設立不同類型層級的濕地保護區(qū)，建立濕地生態(tài)補償機制。

四、開放為路徑：努力建設法治完善的國際化都市

把握中國特色社會主義事業(yè)總體布局，要求正確處理發(fā)展中的重大關系，為發(fā)展更高層次的開放型經(jīng)濟搭好基石。民主法治關乎社會發(fā)展重大關系的方方面面，更是人民當家作主的體現(xiàn)。

（一）推動人大工作與時俱進。十八大以來，中央對推進人大建設和工作提出了一系列新要求新任務。以此為背景，需要加強重大事項決定權的立法、規(guī)范性文件備案審查的立法，更好的體現(xiàn)人民當家作主。加強人大代表履職監(jiān)督的立法，確保代表更好地為民履職；加強人大對任命人員的監(jiān)督立法，促進國家機關工作人員為民、務實、清廉。

（二）加強法治政府建設。法治政府的建設應從政府行為規(guī)范和政府財政規(guī)范兩方面著手。從政府行為規(guī)范角度，需要推進政務誠信建設立法、政府信息公開共享立法、行政執(zhí)法監(jiān)督立法，確立創(chuàng)新體制下的容錯機制，實現(xiàn)本市各級政府治理能力現(xiàn)代化、法治化；從政府財政規(guī)范角度，需要推進政府預算績效管理立法、預算信息公開立法，加強財政監(jiān)督立法，完善政府采購制度相關法規(guī)，建立現(xiàn)代財政制度，實現(xiàn)法治財政。

（三）推進司法行政領域改革。隨著上海在全國率先啟動司法改革試點，司法改革的法治保障需求也在逐步顯現(xiàn)。需要根據(jù)國家法律，加快本市社區(qū)矯正工作地方立法進程，對社區(qū)矯正工作流程、矯正措施和方法等作出規(guī)定。落實中央《關于健全統(tǒng)一司法鑒定管理體制的實施意見》，通過地方立法明確健全統(tǒng)一的司法鑒定管理體制，嚴格執(zhí)業(yè)責任、強化監(jiān)督管理。

四是，加強民族、宗教、外事工作。加強民族、宗教等領域的地方立法，對于鞏固和發(fā)展最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線，保持社會安定有序具有重要意義。需要修改《上海市少數(shù)民族權益保障條例》《上海市宗教事務條例》，開展境外非政府組織境內活動管理地方立法，堅持管理和服務并重，體現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化國際大都市的應有形象和治理水平。

五、共享是目標：努力讓全市人民共享上海發(fā)展成果

堅持共享發(fā)展，必須堅持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享。民生保障和社會治理是人民共享發(fā)展成果的題中之義。養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、就業(yè)是社會建設領域的重要環(huán)節(jié)。

（一）加快完善老年人、兒童、殘疾人權益保障體系。按照“十三五”規(guī)劃確定的“以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為補充、醫(yī)養(yǎng)結合”的養(yǎng)老服務格局，通過立法固化專業(yè)養(yǎng)老服務業(yè)進社區(qū)的扶持政策，吸引社會力量參與養(yǎng)老機構運營管理，建立養(yǎng)老基本公共服務合格供應商制度；從立法層面加強對“困境兒童”的保護及救助，同時通過立法來預防青少年犯罪；完善無障礙環(huán)境建設相關政策標準，促進基本公共服務均等化，解決影響殘疾人、老年人基本生活的家庭環(huán)境障礙。

（二）發(fā)展保障人民健康的衛(wèi)生事業(yè)。上海市“十三五”規(guī)劃對深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革作出部署。需要適時制定地方法規(guī)，保障城鄉(xiāng)居民享有平等的基本醫(yī)療衛(wèi)生公共服務；將《上海市醫(yī)患糾紛預防與調解辦法》上升為地方性法規(guī)，進一步完善醫(yī)患雙方溝通機制，維護醫(yī)療機構正常秩序，發(fā)展良性醫(yī)患關系。

（三）推進率先實現(xiàn)教育現(xiàn)代化。未來立法應填補本市學前教育、中外合作辦學、民辦教育等領域的空白，加快普惠性學前教育、現(xiàn)代職業(yè)教育、民辦教育、家庭教育立法，全面深化教育綜合改革。同時，還需要加快保障中小學校辦學自主權和防控校園暴力的立法，明確學校教育管理責任，健全學生教育懲戒機制，保障校園安全和學生身心健康。

（四）構建和諧勞動關系。“十三五”期間，上海在推進供給側結構性改革過程中，可能會加劇就業(yè)結構性矛盾。需要制定勞動保障監(jiān)察地方性法規(guī)，將勞動保障違法信息納入社會誠信體系；修改《上海市勞動合同條例》，規(guī)范企業(yè)勞動用工行為；制定本市實施社會保險法辦法，將更多社會保障領域事項納入法律規(guī)范，保障勞動者權益。

（五）創(chuàng)新基層社會治理。中辦、國辦關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見要求健全完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系、不斷提升城鄉(xiāng)社區(qū)治理水平、著力補齊城鄉(xiāng)社區(qū)治理短板。需要啟動本市社區(qū)社會組織條例的立法進程，完善政府扶持措施，探索社區(qū)社會組織管理的有效機制；抓緊修改《上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定》，厘清部門職責邊界、支持業(yè)委會發(fā)揮作用。同時，加強人民調解機制的法治保障，推進“訴調對接” “訪調對接”，引導市民在法治體系內解決糾紛。

做好“十三五”及更長時期地方立法工作，回應經(jīng)濟社會發(fā)展和民生改善的立法需求，要始終堅持黨對立法工作的領導，堅持以人民為中心的思想，堅持維護國家法制統(tǒng)一。在立法理念上更加進取，更加注重引領改革，更加注重先行先試，更加注重對標國際。在立法機制上有所創(chuàng)新，健全專項立法的工作機制，健全綜合起草的工作機制，健全區(qū)域協(xié)作的工作機制，健全爭取國家授權的工作機制。

只有更加堅韌、更加睿智的立法者，通過運用更加科學、更加民主的立法程序，才能擔當起引領和保障創(chuàng)新發(fā)展的重任。今后，上海還要更加重視法律的實施，讓法真正成為一種現(xiàn)實的、有權威的力量，成為社會運行不可逾越的規(guī)則，成為引領時代發(fā)展和社會進步的標桿。

（課題組組長：殷一璀；副組長：吳漢民；成員：傅愛明、毛放、施凱）（執(zhí)筆：李剛、熊煒、范舟軼）endprint