跨行政區(qū)劃檢察改革：核心是“跨” 重點是“特”

施堅軒

2017年4月5日，上海市檢察院第三分院依法對尚曉峰等三名個人和一個單位生產(chǎn)銷售偽劣產(chǎn)品案提起公訴。這是該院探索跨行政區(qū)劃檢察改革試點以來起訴的第205起新增職能管轄案件。

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確：必須完善司法管理體制和司法權(quán)力運行機制，探索設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院和檢察院，保證司法公正，提高司法公信力。

作為我國第一個跨行政區(qū)劃檢察院，上海市檢察院第三分院成立兩年多來，圍繞構(gòu)建特殊案件跨行政區(qū)劃辦理的訴訟格局，積極探索跨行政區(qū)劃檢察職能管轄、內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置、工作機制完善、專業(yè)化隊伍建設(shè)等工作，初步形成了一套可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗。

“跨”上做文章 “特”上下工夫

2014年12月28日，上海市檢察院依托上海鐵路運輸檢察分院，成立了上海市檢察院第三分院。這是中央司法體制改革頂層設(shè)計下，我國成立的“首家”跨行政區(qū)劃檢察院。

是日，中共中央政治局委員、上海市委書記韓正，最高人民檢察院檢察長曹建明為上海市檢察院第三分院成立揭牌，跨行政區(qū)劃檢察改革由此展開。

新成立的上海市檢察院第三分院，按照精簡、高效、實用的原則，在上海鐵路運輸檢察分院原有內(nèi)設(shè)機構(gòu)的基礎(chǔ)上，整合設(shè)立了12個內(nèi)設(shè)機構(gòu)。

整合后的新機構(gòu)數(shù)量雖然少了，但工作職能卻呈現(xiàn)出明顯的跨行政區(qū)域特色：新設(shè)立知識產(chǎn)權(quán)檢察處，對上海知識產(chǎn)權(quán)法院辦理的知識產(chǎn)權(quán)案件進(jìn)行法律監(jiān)督；將原民事行政檢察處，分設(shè)為民事檢察處和行政檢察處，分別負(fù)責(zé)跨行政區(qū)劃重大民商事、海事以及行政訴訟案件的法律監(jiān)督職能；新設(shè)立綜合業(yè)務(wù)處，履行法警、案管、研究、技術(shù)職能等。

同時，上海市檢察院第三分院把明確案件管轄作為跨行政區(qū)劃檢察改革試點的關(guān)鍵一步。2015年7月，在上海市委政法委的組織協(xié)調(diào)下，上海市檢察院與上海市高級法院、市公安局、市司法局和上海海關(guān)五部門，會簽下發(fā)了《關(guān)于跨行政區(qū)劃人民法院 人民檢察院刑事案件管轄的規(guī)定》《關(guān)于跨行政區(qū)劃人民法院 人民檢察院民事行政監(jiān)督案件管轄的規(guī)定》，明確了上海市檢察院第三分院跨行政區(qū)劃管轄的案件主要包括四類特殊刑事案件和四類特殊民事行政監(jiān)督案件。

上海市檢察院第三分院檢察長陸建強表示，跨行政區(qū)劃檢察改革，核心是“跨”，重點是“特”，旨在構(gòu)建與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管理制度，確保檢察機關(guān)依法獨立公正行使檢察權(quán)。

“特案”歸口 探索訴訟新格局

2015年9月10日，1.7萬罐冒牌乳粉流向全國四省，引起社會廣泛關(guān)注。由于該案跨行政區(qū)劃，調(diào)查取證難度驟增。

上海市檢察院第三分院依法提前介入，引導(dǎo)公安偵查取證，配合相關(guān)部門調(diào)查制售冒牌乳粉的犯罪人員及單位，全面追繳已生產(chǎn)銷售冒牌乳粉。2016年9月，上海市檢察院第三分院向法院提起公訴，所有被告均認(rèn)罪服法。

“這起案件的成功辦理，得益于跨行政區(qū)劃職能管轄制度的實施?！痹摪赋修k人、上海市檢察院第三分院檢察官聶文峰說，如在過去，一起案件點多線廣、橫跨四省，分頭辦理，難度大、效率低，實施跨行政區(qū)劃檢察改革后，運用相應(yīng)機制，銜接自然，流轉(zhuǎn)順暢，辦案形成合力。

同時，上海市檢察院第三分院與相關(guān)法院、行政單位等建立了配合協(xié)作、工作聯(lián)系、內(nèi)部管理等方面的工作機制34項；與法院、公安、律師協(xié)會、法律援助中心以及知識產(chǎn)權(quán)局、市食藥監(jiān)局、市環(huán)保局等行政單位簽署了協(xié)議，進(jìn)一步理順了檢察院內(nèi)部與相關(guān)行政執(zhí)法機關(guān)之間的關(guān)系，確保了案件辦理的協(xié)作配合和有效銜接。

一個明顯的變化是，隨著跨行政區(qū)劃職能管轄制度的逐步落地，“普通案件在行政區(qū)劃檢察院辦理，特殊案件在跨行政區(qū)劃檢察院辦理”的新型訴訟格局初步形成。該院厚厚兩大本跨行政區(qū)劃檢察工作制度匯編和兩大本跨行政區(qū)劃檢察改革課題研究成果匯編，印證著上海市檢察院第三分院兩年多來探索的足跡。

2016年6月12日，上海浦東國際機場發(fā)生爆炸事件，3名旅客受傷，多趟航班被迫延誤取消。由于案情復(fù)雜、影響重大，該案移送到上海市檢察院第三分院審查起訴。對此，該院高度重視，院領(lǐng)導(dǎo)直接承辦。最終，犯罪嫌疑人被起訴至法院并被判處8年有期徒刑。

截至今年8月底，上海市檢察院第三分院共受理新增管轄案件557件959人，中央政法委改革試點方案中確定的各類跨行政區(qū)劃檢察院管轄特殊案件已全部覆蓋。

由“小跨”“中跨”到“大跨”

跨行政區(qū)劃檢察改革，根本目的在于避免地方保護(hù)主義對司法的干擾，確保國家法律統(tǒng)一正確實施，確保司法公正。

實踐中，除此之外，上海市檢察院第三分院想得比較多的是，如何使跨行政區(qū)劃檢察改革發(fā)展起來、怎樣讓改革經(jīng)驗推廣下去？

為此，上海市檢察院第三分院發(fā)揮鐵檢系統(tǒng)原本就有的“去行政化”的體制基因和“跨行政區(qū)劃”的優(yōu)勢，把分布在長三角的三省一市的5個鐵檢基層院納入改革視野，提出鐵檢基層院與上海市檢察院第三分院在改革試點中，實現(xiàn)工作聯(lián)系體、改革結(jié)合體、命運共同體的“互動”。

具體做法是，將新增管轄案件直接向上海行政轄區(qū)內(nèi)的鐵檢基層院延伸。2016年8月，上海市公、檢、法、司四部門會簽文件，明確將新增管轄一審案件逐步過渡到上海鐵檢院辦理。至此，跨行政區(qū)劃案件在上海行政區(qū)劃內(nèi)形成了“特殊案件”辦理的局部系統(tǒng)。

同時，上海市檢察院第三分院將跨行政區(qū)劃檢察院改革探索向蘇、浙、皖三省鐵檢基層院輻射，充分發(fā)揮鐵檢原有體制機制優(yōu)勢，先后查辦了中國鐵路總公司人事部副主任郭宏受賄案，中國海外工程有限責(zé)任公司原總經(jīng)理方遠(yuǎn)明受賄案，中國石油江蘇液化天然氣有限公司原黨委書記、總經(jīng)理張成偉受賄案等系列重大案件。

上海市檢察院第三分院還加強與所在地檢察院的溝通，穩(wěn)妥推進(jìn)跨行政區(qū)劃民事、行政檢察監(jiān)督，按照“局部爭取、加強實踐、提高能力、留好端口、準(zhǔn)備對接”的思路，提出跨行政區(qū)劃民事、行政檢察監(jiān)督的具體設(shè)想；指導(dǎo)上海鐵路運輸檢察院多舉措應(yīng)對上海鐵路法院集中管轄行政案件的改革試點，推動浙江省、江蘇省檢察院專門發(fā)文調(diào)整鐵路基層院案件管轄范圍。

目前，杭州、南京、徐州、合肥鐵路運輸檢察院均已開始辦理具有跨省轄市行政區(qū)或省級行政區(qū)的民事、行政案件。截至今年8月底，各鐵檢基層院共辦理新增職能案件500余起。

上海市檢察院第三分院檢察長陸建強說，跨行政區(qū)劃檢察改革是一個系統(tǒng)工程，經(jīng)過兩年多探索實踐，在直轄市區(qū)域內(nèi)的“小跨”已取得經(jīng)驗，目前主要在長三角三省一市內(nèi)的“中跨”上下工夫，長遠(yuǎn)目標(biāo)是全國范圍內(nèi)的“大跨”，通過不斷探索，推動形成更加完整的跨行政區(qū)劃管轄體系。endprint