違章建筑的可稅性法律分析

戰(zhàn)睿凝

摘 要：近年來，非營業(yè)性住房征收房產(chǎn)稅成為熱議話題，房產(chǎn)稅改革儼然呈“箭在弦上”之勢。隨著房產(chǎn)稅的擴(kuò)圍，許多問題凹顯出來，是否針對(duì)違章建筑征收房產(chǎn)稅便是其中之一。本文從可稅性理論和現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，分析了對(duì)違章建筑征收房產(chǎn)稅具有必要性，并對(duì)違章建筑房產(chǎn)稅管理提出了初步構(gòu)想。

關(guān)鍵詞：違章建筑 可稅性 房產(chǎn)稅

一、違章建筑與可稅性的概述

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)，與此同時(shí)，違章建筑的數(shù)量急速增加，各式各樣的違章建筑隨處可見。為了加強(qiáng)對(duì)違章建筑的規(guī)制，《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》以及各省市出臺(tái)的地方規(guī)章都對(duì)其做了規(guī)定，但并未對(duì)何為違章建筑做出具體規(guī)定。本文把違章建筑定義為違反法律法規(guī)或者規(guī)章制度，未經(jīng)有關(guān)行政主管部門同意批準(zhǔn)或者與同意批準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)不同的，擅自建造的有礙城市規(guī)劃實(shí)現(xiàn)或存在安全隱患的，不能進(jìn)行所有權(quán)登記的建筑物以及其他構(gòu)筑物，其主要類型包括未取得土地使用權(quán)擅自在土地上建造的建筑物或其他構(gòu)筑物；雖有土地使用權(quán)，但未取得建筑許可證、施工許可證的的建筑物或其他構(gòu)筑物；擁有土地使用權(quán)，各項(xiàng)證件齊全，但施工不符合行政許可標(biāo)準(zhǔn)的建筑物或其他構(gòu)筑物。

另外，“可稅性”理論最早由張守文教授提出，是界定是否對(duì)某種對(duì)象進(jìn)行收稅的理論?！翱啥愋浴崩碚撜J(rèn)為征稅范圍的確定通常要考慮兩個(gè)方面：一是經(jīng)濟(jì)上的可能性和可行性，即為“經(jīng)濟(jì)上的可稅性”；二是法律上的合理性和合法性，即為“法律上的可稅性”[參見張守文：《論稅法上的可稅性》，《法學(xué)家》2000年第5期。]。

法律上的可稅性是指國家在征稅時(shí)不能單純考慮獲取財(cái)政收入，而是要全面實(shí)現(xiàn)稅收的杠桿作用，發(fā)揮稅收在收入分配、資源配置方面的功能，實(shí)現(xiàn)合理、合法征稅。法律上的可稅性要求不能對(duì)于所有的收益都進(jìn)行征稅，對(duì)于公益性的收益應(yīng)進(jìn)行免稅，對(duì)于國家鼓勵(lì)支持的行為應(yīng)進(jìn)行稅收優(yōu)惠，以實(shí)現(xiàn)稅收的合理性。

二、必要性分析

1.抑制違章建筑建造

根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定，開發(fā)商取得土地使用權(quán)建設(shè)房屋必須支付一筆高額的土地出讓金，由于土地的稀缺性，各個(gè)地區(qū)的土地出讓金不斷攀升，導(dǎo)致房價(jià)日益高漲。而大多違章建筑是違規(guī)使用土地，并未繳納土地出讓金，因而成本低廉，售價(jià)或租金較低，出售或出租都十分搶手。對(duì)于違章建筑的建造者而言，建造違章建筑的成本低、收益高、風(fēng)險(xiǎn)小、被處理的幾率很小，即使被處罰，大多也只是處以罰金，就算是被拆除或沒收，其前期取得的收益也足夠彌補(bǔ)損失。若是對(duì)違章建筑征稅房產(chǎn)稅，甚至征收遠(yuǎn)高于合法登記房屋的稅款，那么便能增加違章建筑持有的成本，侵蝕其利潤空間，抑制違章建筑建造行為，迫使所有人自行拆除已有的違章建筑。

2.增加地方稅收

經(jīng)過1994年分稅制改革，我國形成了“財(cái)權(quán)上移，事權(quán)下移”的財(cái)政格局，2016年全面營改增后，地方財(cái)政收支的缺口增大，其承擔(dān)的事權(quán)卻并未減少，事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配的困境加劇，地方急需開辟新的財(cái)源[參見張光：《十八大以來我國事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分政策動(dòng)向：突破還是因循？》，《地方財(cái)政研究》2017年第4期。]。而房產(chǎn)稅因其非流動(dòng)性、不可隱匿性等特點(diǎn)，是天然的地方稅種，能充分發(fā)揮籌資功能，增加地方收入，緩解財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的困境。但居民在購買普通住房時(shí)多承擔(dān)了高額的土地出讓金，作為使用土地的對(duì)價(jià)，對(duì)價(jià)之中應(yīng)已包含在規(guī)定年限內(nèi)享受此地區(qū)公共服務(wù)所要支出的費(fèi)用，再對(duì)其進(jìn)行征稅，難免有重復(fù)征稅的嫌疑，因此在一定年限內(nèi)應(yīng)允許普通住房所有人免繳房產(chǎn)稅或可用已負(fù)擔(dān)的土地出讓金進(jìn)行抵扣。如此一來，地方政府在短時(shí)間內(nèi)無法依靠普通住房繳納的房產(chǎn)稅增加政府收入。而違章建筑并未取得土地的使用權(quán)，也未支付使用公共服務(wù)的對(duì)價(jià)，對(duì)其征收房產(chǎn)稅不會(huì)存在重復(fù)征稅的問題，因此可先通過向違章建筑征收房產(chǎn)稅來增加地方政府收入，緩解財(cái)政危機(jī)。

3.為農(nóng)村提供社保經(jīng)費(fèi)

根據(jù)現(xiàn)有法律，農(nóng)村集體土地開發(fā)房地產(chǎn)，應(yīng)由國家先征收土地，再出讓給開發(fā)商進(jìn)行普通住房開發(fā)。在現(xiàn)實(shí)中，由于國家征收集體土地與國家出讓土地存在較大差價(jià)，村集體受利益的驅(qū)動(dòng)，直接用集體土地開發(fā)房地產(chǎn)向城鎮(zhèn)居民出售，產(chǎn)生了大量小產(chǎn)權(quán)房。針對(duì)這些小產(chǎn)權(quán)房征收房產(chǎn)稅，再將其用于提供農(nóng)村社會(huì)保障金，可以彌補(bǔ)農(nóng)村社保經(jīng)費(fèi)的缺口。農(nóng)村集體土地屬于農(nóng)村所有，城鎮(zhèn)居民無權(quán)享用由此產(chǎn)生的收益，因此當(dāng)城鎮(zhèn)居民購買使用在農(nóng)村集體土地之上建造的違章建筑時(shí)，應(yīng)通過繳納房產(chǎn)稅支付適當(dāng)?shù)膶?duì)價(jià)，作為對(duì)于農(nóng)地社會(huì)保障功能的彌補(bǔ)。

三、違章建筑房產(chǎn)稅管理方案設(shè)想

1.征稅方案設(shè)想

在征稅范圍方面，違章建筑的房產(chǎn)稅征收應(yīng)符合房產(chǎn)稅征收的整體構(gòu)想。現(xiàn)重慶上海試點(diǎn)方案中征收的房產(chǎn)稅覆蓋面較窄，不具有普遍性，其性質(zhì)更偏向于消費(fèi)稅而非財(cái)產(chǎn)稅，在改革的過程中，房產(chǎn)稅必然會(huì)回歸財(cái)產(chǎn)稅本質(zhì)，面向所有房產(chǎn)進(jìn)行征稅。因而違章建筑房產(chǎn)稅的征稅范圍應(yīng)覆蓋所有違章建筑，但在制度逐步推進(jìn)的過程中，可效仿重慶、上海模式，先對(duì)于基本住房需求部分的稅收予以一定減免，而后再全面征收，以提高納稅人對(duì)于房產(chǎn)稅的接受度。

在計(jì)稅依據(jù)方面，上海重慶是根據(jù)市場交易價(jià)作為計(jì)稅依據(jù)。違章建筑的市場交易價(jià)顯著低于同地區(qū)的普通住房，而其所有人享受的社會(huì)公共服務(wù)與普通住房所有人基本相同，根據(jù)市場交易價(jià)對(duì)違章建筑進(jìn)行課稅對(duì)于同地區(qū)的普通住房所有人顯著不公，因此違章建筑的計(jì)稅依據(jù)應(yīng)比照同等地段的普通住房現(xiàn)價(jià)，以保證“相同區(qū)域的房產(chǎn)在享受同等公共服務(wù)的同時(shí)承擔(dān)相同的房產(chǎn)稅義務(wù)”[姚海放：《論房產(chǎn)稅改革的配套法制完善》，《政治與法律》2015年第11期。]，實(shí)現(xiàn)稅收公平。

在稅率方面，違章建筑稅率應(yīng)略低于普通住房。財(cái)產(chǎn)稅的本質(zhì)是支付公共服務(wù)的對(duì)價(jià)，由于違章建筑的所有人不能進(jìn)行房屋登記，無法享受到諸如落戶、義務(wù)教育等公共服務(wù)，故其應(yīng)支付少于普通住房的房產(chǎn)稅[但普通住房應(yīng)扣除包含在土地出讓金中的公共服務(wù)使用費(fèi)用，以實(shí)現(xiàn)公平。]。

2.違章建筑拆除后退還問題

在針對(duì)違章建筑征收稅款之后，可能會(huì)存在違章建筑被拆除的的問題，違章建筑被拆除后，其不能繼續(xù)享受到本地區(qū)的公共服務(wù)，被拆除后納稅義務(wù)便會(huì)消失。若違章建筑在預(yù)交了本年度稅款后被拆除，對(duì)于所交稅款應(yīng)按比例返還；若在未繳納時(shí)被拆除，應(yīng)按已享受公共服務(wù)的時(shí)間補(bǔ)交稅款。endprint