“城中村”在建成區(qū)范圍界定中歸屬問題的探討

吳慧

摘要：近年來，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，浙江省作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展強(qiáng)省，城鎮(zhèn)人口比重逐年攀高。根據(jù)浙江省第六次人口普查數(shù)據(jù)，2010年，浙江全省居住在城鎮(zhèn)的常住人口為3354.1萬人，城鎮(zhèn)人口比重達(dá)到61.6%，比2000年提高12.9個百分點。隨之而來的是城鎮(zhèn)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，不少城鄉(xiāng)結(jié)合部的村落已逐漸位于城區(qū)之中，形成了所謂的“城中村”?！俺侵写濉钡拇嬖诓粌H影響城鎮(zhèn)面貌，制約城鎮(zhèn)發(fā)展，在城鎮(zhèn)建成區(qū)范圍界定中也成為“灰色地帶”。筆者從“城中村”的定義、類型出發(fā)，對照城鎮(zhèn)建成區(qū)判定條件，對“城中村”的歸屬問題進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞：城中村；城鎮(zhèn)建成區(qū)；歸屬；問題

1概念

1.1城鎮(zhèn)建成區(qū)

目前，我國對城鎮(zhèn)建成區(qū)的概念還沒有明確標(biāo)準(zhǔn)的定義，本文引用的概念是由浙江省測繪與地理信息局和浙江省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳聯(lián)合推行的全省城鎮(zhèn)建成區(qū)調(diào)查中提出的，城鎮(zhèn)建成區(qū)是指城鎮(zhèn)行政范圍中擁有城鎮(zhèn)建制或已經(jīng)被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門征用的區(qū)域，通常情況下，城鎮(zhèn)建成區(qū)是由現(xiàn)已開發(fā)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地構(gòu)成的，同時包含一些與建設(shè)用地緊密聯(lián)系在一起的成片區(qū)域。

1.2“城中村”

縱觀國內(nèi)外學(xué)者對于“城中村”的研究一直沒有一個確切的概念。在我國，廣大學(xué)者在此方面的研究起步的是比較晚的，對于“城中村”的定義最初指的是所有包含在都市、城市里的村落。但是通過這些年的研究進(jìn)展，在“城中村”的認(rèn)識上也有了一定程度的進(jìn)步，廣大研究學(xué)者對“城中村”的理解和認(rèn)識可以說是各抒己見。

從小的范圍上來講，“城中村”指的是，城市化發(fā)展過程中被政府征用的農(nóng)村土地，此后這一部分農(nóng)村的村民便會成為城市居民：從大的范圍上來看，“城中村”指的是在現(xiàn)代化城市迅速發(fā)展的今天，會有一部分城市與快速發(fā)展的現(xiàn)代化城市相脫離，處于城市管理范圍外的生活質(zhì)量較低的一部分居民區(qū)域?？墒牵侵写鍩o論進(jìn)行怎樣的界定，其本質(zhì)意義不會發(fā)生任何變化。

2“城中村”類型

從城鎮(zhèn)建成區(qū)及“城中村”的定義來看：以城市的土地所有權(quán)為標(biāo)準(zhǔn)對城建區(qū)是否屬于城中村作出進(jìn)一步的劃分。

《中華人民共和國土地管理法》第2條明確指出：中華人民共和國土地是以社會主義公有制為主，也就是大家口中常說的勞動集體所有制。其中，《中華人民共和國憲法》第10條、《中華人民共和國土地管理法》第8條對土地的所有權(quán)狀態(tài)作出了進(jìn)一步界定，將城市土地劃分為：國有土地、農(nóng)民群眾集體所有土地、宅基地、自留地等等。在城市化發(fā)展過程當(dāng)中城中村是必然形成的產(chǎn)區(qū)，其是處于城市和農(nóng)村的交界位置，是城市發(fā)展中不可或缺的中堅力量，在這里，其中會體現(xiàn)出城市的良好習(xí)性，同時也會殘留一些以往農(nóng)村遺留下來的屬性，是完全統(tǒng)一的有機(jī)整體。

一般情況下，可將“城中村”土地的所有權(quán)狀態(tài)劃分為三種：

2.1已“撤村建居”

已“撤村建居”指的是土地完全被國家征用，土地所有權(quán)歸屬國家所有，形成一種城市包圍農(nóng)村的局面。這種情況下，農(nóng)村中的廣大農(nóng)民全部變成城市居民，不變的也僅僅是在農(nóng)村長期生活時留下的一些習(xí)慣而已。這些城中村是由過去的農(nóng)村全部轉(zhuǎn)移到城市的，并非是對農(nóng)村進(jìn)行的二次改造。

2.2正在“撤村建居”

正在“撤村建居”指的是農(nóng)村中的土地有一多半被政府征用，全部的土地所有權(quán)為政府部門，可是，農(nóng)村中的農(nóng)民身份并未發(fā)生任何改變。

2.3尚未“撤村建居”

在目前的城市框架建設(shè)結(jié)構(gòu)中尚未“撤村建居”已經(jīng)被正式的納入進(jìn)來，其中，農(nóng)村的土地所有權(quán)為政府部門所有，這就是小范圍上的城中村改造。

3“城中村”特點

從眾多城中村現(xiàn)狀來看，一般具有以下特征。第一，建筑密度大，土地利用率低，違法用地和違章建筑屢禁不止，接吻樓、握手樓、貼面樓比比皆是。第二，村內(nèi)道路等級很低且不成體系，道路狹窄彎曲，消防車、救護(hù)車難以進(jìn)入，安全隱患多，抗災(zāi)能力極低。第三，在城中村中依然流露出以往農(nóng)村的民俗風(fēng)貌及建筑布局。第四，城中村的中并沒有完善化的基礎(chǔ)設(shè)施，無供廣大居民文化、休閑、娛樂的公共場所。

4“城中村”歸屬問題探討

從上文所述城鎮(zhèn)建成區(qū)概念中可知，是否屬于城鎮(zhèn)建成區(qū)范圍可從三個特征判斷，一是屬性特征，即判斷土地所有權(quán)性質(zhì)和土地開發(fā)現(xiàn)狀，二是功能特征，即判斷區(qū)塊市政設(shè)施及公共基礎(chǔ)設(shè)施是否覆蓋，三是形態(tài)特征，即判斷區(qū)塊形態(tài)是否符合集中連片。而從上文所述“城中村”的特點可知，城中村大多集中連片且有一定規(guī)模，因此“城中村”在形態(tài)上基本能夠符合城鎮(zhèn)建成區(qū)要求，其是否屬于城鎮(zhèn)建成區(qū)范圍主要在于判斷土地所有權(quán)及基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋情況是否符合鎮(zhèn)城建成區(qū)要求。

4.1屬性特征

已“撤村建居”的“城中村”在屬性上已與城鎮(zhèn)無二，土地的所有權(quán)性質(zhì)是國有土地，處于城鎮(zhèn)行政區(qū)域內(nèi)，只是居民保留了農(nóng)村生活形態(tài)，所以這類“城中村”完全符合城鎮(zhèn)建成區(qū)屬性要求。尚未“撤村建居”的“城中村”土地未被征用，仍屬集體所有，這類“城中村”應(yīng)從城鎮(zhèn)建成區(qū)范圍中剔除。這兩類“城中村”歸屬的判定從屬性特征出發(fā)較為明確。第三類正在“撤村建居”的“城中村”部分土地已被征用，如按照屬性特征進(jìn)行剛性判斷，應(yīng)按照土地是否被征用分開處理，已被征用的區(qū)塊可被劃入城鎮(zhèn)建成區(qū)范圍，未被征用的區(qū)塊從城鎮(zhèn)建成區(qū)范圍中剔除，但這樣會造成城鎮(zhèn)建成區(qū)斑塊零碎，建議參考被征用區(qū)域面積占整個“城中村”面積的比例，將整個“城中村”統(tǒng)一進(jìn)行歸屬判定。

4.2功能特征

從“城中村”的特征來看，普遍存在內(nèi)部基礎(chǔ)性、服務(wù)性設(shè)施不完善的問題，尤其文化教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施，自身無法滿足城鎮(zhèn)建成區(qū)配置要求。但由于“城中村”大都位于城鎮(zhèn)內(nèi)部或周邊，可受城鎮(zhèn)配置的各項設(shè)施服務(wù)范圍輻射，基本可滿足城鎮(zhèn)建成區(qū)配置要求。結(jié)語：筆者從“城中村”類型和特征著手，對“城中村”是否能夠劃入城鎮(zhèn)建成區(qū)范圍進(jìn)行了分析。未進(jìn)行“撤村建鎮(zhèn)”的“城中村”從屬性特征來看就已排除在城鎮(zhèn)建成區(qū)范圍以外。已完成“撤村建鎮(zhèn)”的“城中村”處于基礎(chǔ)性、服務(wù)性設(shè)施輻射范圍內(nèi)的可劃入城鎮(zhèn)建成區(qū)范圍內(nèi)。正在進(jìn)行“撤村建鎮(zhèn)”的“城中村”建議按照被征用區(qū)域面積占整個“城中村”面積的比例進(jìn)行屬性特征判定，再結(jié)合基礎(chǔ)性、服務(wù)性設(shè)施覆蓋情況判定其是否屬于城鎮(zhèn)建成區(qū)范圍。