樞紐型社會(huì)組織運(yùn)作機(jī)制：動(dòng)力、職能與結(jié)構(gòu)

田舒

樞紐型社會(huì)組織運(yùn)作機(jī)制：動(dòng)力、職能與結(jié)構(gòu)

田舒

樞紐型社會(huì)組織建設(shè)是在全面推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新背景下提升政府對(duì)社會(huì)組織的管理效率和促進(jìn)社會(huì)組織有序發(fā)展的創(chuàng)新機(jī)制。樞紐型社會(huì)組織具有協(xié)助政府進(jìn)行對(duì)社會(huì)組織監(jiān)督管理、引領(lǐng)社會(huì)組織形成發(fā)展合力的重要功能；其運(yùn)作機(jī)制的內(nèi)生動(dòng)力是在組織功能分化的基礎(chǔ)上獲得由政府賦予的治理合法性，在職能履行方面能夠集成有效的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)并以互惠規(guī)范進(jìn)行組織的引導(dǎo)和保障，在組織架構(gòu)方面發(fā)揮橫向的溝通協(xié)調(diào)與縱向的承上啟下作用；管理實(shí)踐的需求也對(duì)組織運(yùn)作存有影響。要完善樞紐型社會(huì)組織運(yùn)作機(jī)制，應(yīng)當(dāng)從選拔、監(jiān)督、保障支持等多方面共同努力。

樞紐型社會(huì)組織；政府；運(yùn)作機(jī)制

樞紐型社會(huì)組織的建立，對(duì)當(dāng)前全面推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新有著非同尋常的意義。隨著近年來(lái)政府加快職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)行，行政力量對(duì)社會(huì)領(lǐng)域的控制程度逐步有序放開(kāi)，為社會(huì)組織的充分發(fā)育與成長(zhǎng)提供了足夠的生存空間。如今，協(xié)同治理理念已逐步成為影響社會(huì)治理實(shí)踐的主流思想，多元主體參與社會(huì)治理的合作模式正在逐漸得到完善，政府與社會(huì)組織之間新的互動(dòng)關(guān)系格局也正在形成之中。為了在新形勢(shì)下改進(jìn)政府與社會(huì)組織間關(guān)系、確保社會(huì)組織能夠在公共事務(wù)治理中有效發(fā)揮功能，原有的政府對(duì)社會(huì)組織管理模式也需要與時(shí)俱進(jìn)、予以創(chuàng)新。而樞紐型社會(huì)組織的建構(gòu)，則體現(xiàn)了由政府部門直接監(jiān)管所有社會(huì)組織的單一管理模式正在得到改進(jìn)與完善。樞紐型社會(huì)組織一方面作為政府機(jī)構(gòu)與社會(huì)組織之間的橋梁和紐帶，增進(jìn)了黨和政府與社會(huì)各界群眾的廣泛聯(lián)系；另一方面又充分借助自身在資源與職能方面擁有的優(yōu)勢(shì)，將與自身行業(yè)性質(zhì)相似、業(yè)務(wù)領(lǐng)域相近的諸多社會(huì)組織進(jìn)行有序整合，在很大程度上起到了形成群體合力、促進(jìn)共同發(fā)展的效果。因此，由這種帶有“半官方”性質(zhì)的社會(huì)組織對(duì)其他同職能組織進(jìn)行管理，是對(duì)現(xiàn)有社會(huì)組織管理模式的拓展和創(chuàng)新，對(duì)促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革、推進(jìn)社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)有效自治起到了有力的推動(dòng)作用，整體上有利于第三部門的健康、和諧、有序發(fā)展。因此，對(duì)樞紐型社會(huì)組織的運(yùn)作機(jī)制進(jìn)行分析和探討、進(jìn)而為社會(huì)組織管理創(chuàng)新實(shí)踐提供依據(jù)，是推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新的題中應(yīng)有之義。

二、對(duì)樞紐型社會(huì)組織運(yùn)作機(jī)制的多視角解析：理論邏輯與實(shí)踐需求

1.理論邏輯

樞紐型社會(huì)組織在組織建立驅(qū)動(dòng)力、組織職能行使和組織結(jié)構(gòu)形態(tài)三個(gè)方面可以分別從不同的理論視角出發(fā)來(lái)闡釋，最終形成復(fù)合型的理論邏輯體系。

（1）組織建構(gòu)的內(nèi)生動(dòng)力：在功能分化的基礎(chǔ)上獲得由政府賦予的治理合法性

發(fā)源于行業(yè)利益訴求表達(dá)的法團(tuán)主義（Corporatism），其核心基礎(chǔ)在于對(duì)社會(huì)中的職能或者社會(huì)經(jīng)濟(jì)分化在政治上的重要性的承認(rèn)。〔2〕法團(tuán)主義主張根據(jù)職業(yè)建立功能性社團(tuán)將公民組織起來(lái)，形成一種“職能代表制”，這意味著代表各自社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益的、在行業(yè)中具有權(quán)威的組織得以被政府許可在公共決策商討過(guò)程中擁有某些“特權(quán)”；作為對(duì)政府所給予“特權(quán)”的回報(bào)，這些具有特定地位的組織則會(huì)保證其成員對(duì)經(jīng)過(guò)商討而共同制定的政策規(guī)則進(jìn)行服從?！?〕“國(guó)家法團(tuán)主義”強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)社團(tuán)組織的管理和扶持，突出國(guó)家的主導(dǎo)地位。

當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展仍然處于相對(duì)初期階段，實(shí)踐中樞紐型社會(huì)組織的構(gòu)建需要依賴于政府的管理意向得以付諸實(shí)施，因而法團(tuán)主義的特征在樞紐型社會(huì)組織的建立過(guò)程中有著顯著的體現(xiàn)。盡管北京市的樞紐型社會(huì)組織并非全部由政府組建（除了相當(dāng)多的官辦組織之外，也有一部分出色的行業(yè)協(xié)會(huì)），但這些組織之所以能夠獲得樞紐型社會(huì)組織的身份，是因?yàn)槿Q于政府的認(rèn)定程序可以確保其職能履行合法性的；例如北京市級(jí)樞紐型社會(huì)組織的功能和認(rèn)定要由北京市委、市政府出臺(tái)相關(guān)文件制度進(jìn)行規(guī)范。而且每一個(gè)行業(yè)或領(lǐng)域僅僅指定單獨(dú)一家“樞紐型”組織對(duì)本行業(yè)和領(lǐng)域內(nèi)的其他社會(huì)組織進(jìn)行監(jiān)督管理、賦予其獨(dú)一無(wú)二的地位，這又使樞紐型社會(huì)組織具備了某種程度上的壟斷特質(zhì)。因而樞紐型社會(huì)組織建立的重要驅(qū)動(dòng)力在于國(guó)家對(duì)其進(jìn)行了政治賦值的許可，由政府以一定的認(rèn)證方式指定某些特定的社會(huì)組織可以履行一部分原本由政府承擔(dān)的社會(huì)管理和服務(wù)職能，實(shí)際上是被授予了政府讓渡的部分職權(quán)；由此樞紐型社會(huì)組織便在管理體制內(nèi)獲得了壟斷性地位?！?〕

（2）組織運(yùn)作的職能履行：集成有效的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)并以互惠規(guī)范進(jìn)行引導(dǎo)和保障

社會(huì)資本（Socialcapital）在職業(yè)和組織等關(guān)系之中都有所存在，是比較穩(wěn)定和可持續(xù)的一種社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，它能夠提供一定資源、并且通過(guò)制度化網(wǎng)絡(luò)關(guān)系與固定化的行為得到持續(xù)保障與加強(qiáng)?！?〕以社會(huì)為中心的社會(huì)資本包括了信任、規(guī)范、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)這三個(gè)基本要素，社會(huì)組織提供了規(guī)范即約束機(jī)制，通過(guò)組織當(dāng)中個(gè)體之間的互動(dòng)建立起較為密集的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，依賴這種社會(huì)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)一步增進(jìn)彼此間的信任，并在交往過(guò)程中實(shí)現(xiàn)互惠與共享，進(jìn)而形成更加穩(wěn)定的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，從而在更廣泛的范圍內(nèi)完成了社會(huì)資本的逐步積累。因此，可以說(shuō)社會(huì)組織的運(yùn)作是增強(qiáng)社會(huì)資本的一種有效途徑?！?〕

既然社會(huì)組織本身就是提供社會(huì)資本的重要來(lái)源，那么樞紐型社會(huì)組織作為所有社會(huì)組織當(dāng)中的成員之一，必然也能夠如同其他社會(huì)組織一樣增加對(duì)社會(huì)資本的供給水平。而根據(jù)已有的相關(guān)規(guī)定來(lái)看，作為政府對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行監(jiān)督管理的得力助手，也作為社會(huì)組織在本行業(yè)和領(lǐng)域當(dāng)中的引領(lǐng)標(biāo)桿，樞紐型社會(huì)組織在協(xié)助政府構(gòu)建新型社會(huì)組織管理體制框架的同時(shí)，實(shí)質(zhì)上是為社會(huì)組織彼此溝通、增進(jìn)互動(dòng)和共同提高搭建了一座有效運(yùn)作的協(xié)調(diào)平臺(tái)，也就是推動(dòng)了社會(huì)資本當(dāng)中的互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)集成。另外，現(xiàn)有制度文件對(duì)樞紐型社會(huì)組織的功能定位也作出了清晰的說(shuō)明，使得樞紐型社會(huì)組織能夠按照相關(guān)制度的要求來(lái)對(duì)本行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的社會(huì)組織群體進(jìn)行引導(dǎo)，同時(shí)自身起到示范作用，例如倡導(dǎo)社會(huì)組織聚焦服務(wù)目標(biāo)、促使行業(yè)自律標(biāo)準(zhǔn)履行、通過(guò)培育和鼓勵(lì)等手段，力圖促進(jìn)社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)又好又快發(fā)展，等等。而樞紐型社會(huì)組織發(fā)揮的這些作用，恰好顯著地體現(xiàn)了社會(huì)資本中互惠互利和社會(huì)信任等要素的內(nèi)涵?？傊瑯屑~型社會(huì)組織的整體特征決定了其比起一般的社會(huì)組織而言必定會(huì)凝聚并供給更多的社會(huì)資本，促進(jìn)社會(huì)共同體的形成，增強(qiáng)社會(huì)的主體性，并提供有效的社會(huì)支持；而政府的相關(guān)制度政策則對(duì)這種組織功能作出了更加明晰的解釋和必要的規(guī)范?！?〕

（3）組織管理的形態(tài)架構(gòu)：發(fā)揮橫向的溝通協(xié)調(diào)與縱向的承上啟下作用

管理風(fēng)格理論（Managementstyle theory）常用來(lái)描述組織架構(gòu)的特征與功能，認(rèn)為組織由互相關(guān)聯(lián)而又具有重疊關(guān)系的一些群體而構(gòu)成，這些群體由同時(shí)處于幾個(gè)群體重疊位置的個(gè)人構(gòu)成了連結(jié)，起連結(jié)作用的個(gè)人被稱為“聯(lián)結(jié)銷”（Linking Pin）?！奥?lián)結(jié)銷”既是所在群體的領(lǐng)導(dǎo)者和監(jiān)督人員，又是更高一級(jí)組織群體的成員，同時(shí)具有上下兩級(jí)組織成員的雙重身份。通過(guò)“聯(lián)結(jié)銷”在相關(guān)組織之間發(fā)揮其橫向的溝通、影響、激勵(lì)和協(xié)調(diào)等方面的聯(lián)系作用以及縱向的承上啟下作用，將組織內(nèi)部各個(gè)工作群體聯(lián)系、結(jié)合起來(lái)，可以使整個(gè)組織在運(yùn)作中減少低效溝通，保證組織整體實(shí)現(xiàn)有效的協(xié)調(diào)。由于組織的整體性增強(qiáng)，組織成員容易產(chǎn)生對(duì)組織的成員歸屬意識(shí)，因而能夠自愿接受組織的目標(biāo)、并努力為之實(shí)現(xiàn)?！?〕

如果將這個(gè)模型所闡述的現(xiàn)象適用范圍進(jìn)行拓展，假設(shè)組織群體也可以承擔(dān)“聯(lián)結(jié)銷”功能，那么樞紐型社會(huì)組織事實(shí)上在整個(gè)社會(huì)組織管理體制當(dāng)中就扮演了“聯(lián)結(jié)銷”的角色。它們大多屬于帶有官辦性質(zhì)的社會(huì)組織，因而恰巧位于社會(huì)組織群體的重疊處“身兼二職”：一方面樞紐型社會(huì)組織作為所在行業(yè)內(nèi)擁有較多資源并具備較強(qiáng)能力的引導(dǎo)者，對(duì)其他社會(huì)組織進(jìn)行監(jiān)督管理；另一方面它們自身也屬于本行業(yè)領(lǐng)域社會(huì)組織中的成員，作為聯(lián)結(jié)政府部門和社會(huì)組織之間的“紐帶”而施加影響。樞紐型社會(huì)組織在新形成的社會(huì)組織網(wǎng)狀管理體系下既擔(dān)負(fù)著縱向的監(jiān)督管理職能，也發(fā)揮著橫向的溝通協(xié)調(diào)作用，更能激勵(lì)社會(huì)組織形成團(tuán)結(jié)互助、共同進(jìn)步的發(fā)展合力。

2.實(shí)踐需求：管理模式創(chuàng)新與管理效能提升

我國(guó)政府對(duì)社會(huì)組織的管理體制長(zhǎng)期以來(lái)被描述為“雙重管理體制”，具有合法注冊(cè)身份的社會(huì)組織既受到登記管理部門的制約，也受到其業(yè)務(wù)主管單位的領(lǐng)導(dǎo)。這一體制雖然對(duì)社會(huì)組織的運(yùn)作進(jìn)行了有力的監(jiān)督管理，然而另一方面也對(duì)社會(huì)組織的良性發(fā)展造成了嚴(yán)重的束縛。首先，由雙重部門同時(shí)進(jìn)行管理這一規(guī)定本身就容易導(dǎo)致管理資源的浪費(fèi)和效率低下，加之多頭管理也易于造成職責(zé)歸屬不明確、敷衍塞責(zé)，反而形成了管理的真空區(qū)域。其次，此前的雙重管理體制對(duì)社會(huì)組織的登記注冊(cè)門檻提出了嚴(yán)格限定，使得實(shí)際上很多進(jìn)行活動(dòng)的社會(huì)組織難以按照制度規(guī)定去注冊(cè)為相關(guān)身份。特別是“民辦非企業(yè)單位”的身份注冊(cè)繁瑣、需要尋求業(yè)務(wù)主管單位的首肯，而一些部門由于種種原因而疲于處理此類申請(qǐng)，甚至推諉拒絕，導(dǎo)致相當(dāng)多從事相關(guān)活動(dòng)的社會(huì)組織只能放棄對(duì)“民辦非企業(yè)單位”這一身份的申請(qǐng)，轉(zhuǎn)而到工商部門注冊(cè)成為企業(yè)法人，但日常管理和運(yùn)作多半仍然行使民辦非企業(yè)單位的功能。這種做法實(shí)際上是“張冠李戴”，身份與活動(dòng)的不相匹配往往導(dǎo)致對(duì)相關(guān)制度規(guī)定的違反，為此類社會(huì)組織的日后發(fā)展埋下了深深的隱患。而且有一些社會(huì)組織除了以企業(yè)法人身份存在之外，還經(jīng)常以其他各種形式存在，甚至未經(jīng)注冊(cè)而非法開(kāi)展活動(dòng)，造成社會(huì)組織整體規(guī)范化程度低下，管理難度更甚。

由此可見(jiàn)，傳統(tǒng)的雙重管理體制在一定程度上遏制了社會(huì)組織的成長(zhǎng)與發(fā)展，妨礙了社會(huì)組織在參與公共事務(wù)治理和提供社會(huì)服務(wù)中積極作用的發(fā)揮。近年來(lái)隨著推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新的大形勢(shì)全面鋪開(kāi)，政府在社會(huì)組織管理體制改革方面已經(jīng)進(jìn)行了有效部署，并實(shí)施了一系列創(chuàng)新舉措，極大地促進(jìn)了我國(guó)社會(huì)組織的有序發(fā)展與逐步繁榮?！丁笆濉币?guī)劃綱要》中提出要逐步建立健全“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”這一社會(huì)管理格局，加強(qiáng)社會(huì)組織建設(shè)；黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)創(chuàng)新社會(huì)治理體制這一改革任務(wù)作出了再度闡釋，并進(jìn)一步明確了促進(jìn)社會(huì)組織整體進(jìn)行有序發(fā)展，以及增強(qiáng)政府對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行有效監(jiān)管的總體思想；而《“十三五”規(guī)劃綱要》則指出完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會(huì)治理體制，反映了社會(huì)治理方針戰(zhàn)略的最新導(dǎo)向。以黨和政府的規(guī)劃目標(biāo)為指引，以現(xiàn)存政策為依據(jù)，全國(guó)各地根據(jù)具體情況開(kāi)展了不同程度的社會(huì)組織管理創(chuàng)新探索實(shí)踐。例如北京、上海、廣州等地紛紛進(jìn)行了簡(jiǎn)化社會(huì)組織登記注冊(cè)程序的試點(diǎn)工作，為社會(huì)服務(wù)類和公益慈善類等社會(huì)組織降低登記門檻，改變長(zhǎng)期以來(lái)此類社會(huì)組織“找主管單位難”的局面，輔之以對(duì)社會(huì)組織的其他培育扶植政策和制度推進(jìn)，極大地改善了社會(huì)組織的生存和成長(zhǎng)環(huán)境，為社會(huì)組織積極參與公共服務(wù)和社會(huì)治理提供了更加廣闊的空間。而這些舉措無(wú)疑進(jìn)一步強(qiáng)化了社會(huì)組織管理體制的創(chuàng)新需求，從而為樞紐型社會(huì)組織這一新生事物鋪墊了合適的發(fā)育土壤。北京由于其特殊的政治、文化和經(jīng)濟(jì)地位所致，社會(huì)組織發(fā)展基礎(chǔ)較為深厚，因而對(duì)于社會(huì)組織有效管理的需求也更為緊迫，使得北京成為樞紐型社會(huì)組織的發(fā)源地；其他城市的樞紐型社會(huì)組織建設(shè)與北京的試點(diǎn)工作相繼而生，大多也都是建立在地方政府對(duì)社會(huì)組織發(fā)展管理需求基礎(chǔ)之上的。

3.樞紐型社會(huì)組織的運(yùn)作機(jī)制描述框架

由前所述，樞紐型社會(huì)組織的構(gòu)建內(nèi)生驅(qū)動(dòng)力在于在組織功能分化的基礎(chǔ)上獲得了政府賦予的社會(huì)治理合法性，組織職能的履行意義在于有效集成了社會(huì)網(wǎng)絡(luò)并且通過(guò)互惠規(guī)范對(duì)其他組織進(jìn)行引導(dǎo)和保障式的管理，而組織架構(gòu)的活動(dòng)影響則通過(guò)橫向聯(lián)系的溝通協(xié)調(diào)與縱向聯(lián)系的承上啟下而共同發(fā)揮作用；以上三方面綜合形成了樞紐型社會(huì)組織運(yùn)作的復(fù)合型理論邏輯。除此之外，我國(guó)推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新的探索與實(shí)踐也同樣要求對(duì)社會(huì)組織的管理模式進(jìn)行創(chuàng)新并且實(shí)現(xiàn)管理效能的提升。因此，總結(jié)出樞紐型社會(huì)組織運(yùn)作所基于的理論和實(shí)踐雙重機(jī)制，如圖1所示。

三、多角度完善樞紐型社會(huì)組織運(yùn)作機(jī)制的若干建議

由前所述，樞紐型社會(huì)組織在促進(jìn)政府對(duì)社會(huì)組織管理效率的提升和管理效果的改善等方面都發(fā)揮了顯著作用，是社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐取得的重要成果；然而實(shí)際中樞紐型社會(huì)組織的運(yùn)作機(jī)制依然存在著某些問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)加以改進(jìn)。例如由于樞紐型社會(huì)組織的身份并非由行業(yè)領(lǐng)域自發(fā)推舉，而是需要政府有關(guān)部門批準(zhǔn)認(rèn)定方可，而且不少樞紐型社會(huì)組織本身就屬于官辦組織，依然具有較重的行政色彩，因此，樞紐型社會(huì)組織對(duì)于本行業(yè)領(lǐng)域其他社會(huì)組織形成的監(jiān)督管理關(guān)系往往會(huì)演變?yōu)轭愃朴凇皽?zhǔn)行政”隸屬的關(guān)系。這就難免導(dǎo)致樞紐型社會(huì)組織將行政領(lǐng)導(dǎo)和行政監(jiān)督作為主要職責(zé)加以行使，而本應(yīng)作為并行重點(diǎn)的指導(dǎo)和協(xié)助職能卻退卻到了相對(duì)次要的地位。這一偏差若不及時(shí)予以糾正，“行政控制”就很容易取代“合作治理”成為樞紐型社會(huì)組織的首要行使功能，而這和應(yīng)然的管理目標(biāo)是相悖的，對(duì)社會(huì)組織的獨(dú)立、自主與公平發(fā)展會(huì)導(dǎo)致某種程度的消極影響。很多樞紐型社會(huì)組織由于其特殊的官辦身份，在實(shí)踐當(dāng)中往往會(huì)模糊“政社關(guān)系”的邊界，這不僅不利于角色定位和職能劃分，同時(shí)還可能在管理體制內(nèi)部產(chǎn)生壟斷資源和有失公平等狀況。若樞紐型社會(huì)組織在運(yùn)作中出現(xiàn)功能缺陷，如何通過(guò)有效監(jiān)督和反饋對(duì)其進(jìn)行偏差糾正，是保證社會(huì)組織管理體制能夠持續(xù)合理運(yùn)行的關(guān)鍵所在?！?〕此外，一些樞紐型社會(huì)組織對(duì)自身在運(yùn)作機(jī)制中的角色與意義認(rèn)知不夠深刻，尚未能積極參與到合作治理的過(guò)程中，對(duì)自身行業(yè)內(nèi)社會(huì)組織的引導(dǎo)作用發(fā)揮也較為有限，使得樞紐型社會(huì)組織運(yùn)作機(jī)制的實(shí)施效果未能達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)。因此，現(xiàn)有的樞紐型社會(huì)組織運(yùn)作機(jī)制需要從多個(gè)方面加以完善，以保障社會(huì)組織整體發(fā)展更為健康有序。

1.謹(jǐn)慎選拔對(duì)象，增強(qiáng)組織建構(gòu)動(dòng)力

對(duì)樞紐型社會(huì)組織的初期建構(gòu)，要堅(jiān)定不移地以黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)為根本立足點(diǎn)，從本地區(qū)實(shí)際狀況出發(fā)，按照樞紐型社會(huì)組織建設(shè)的指導(dǎo)思想和制度依據(jù)對(duì)本地區(qū)的社會(huì)組織按照行業(yè)和領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)范與整合，并對(duì)每個(gè)行業(yè)和領(lǐng)域的重點(diǎn)優(yōu)秀組織進(jìn)行嚴(yán)格考察與評(píng)估；考察和評(píng)估之后根據(jù)具體情況，進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，最終組織討論決定適合擔(dān)任樞紐型社會(huì)組織的對(duì)象。在考察和評(píng)估過(guò)程中，要堅(jiān)持做到公平、公正和公開(kāi)進(jìn)行，要認(rèn)真調(diào)查并接受該行業(yè)和領(lǐng)域內(nèi)更多的社會(huì)組織對(duì)此的反饋意見(jiàn)和建議，并在綜合評(píng)價(jià)時(shí)予以充分尊重和考慮。要做到“把好關(guān)，站好崗”，必須是真正能夠體現(xiàn)該行業(yè)和領(lǐng)域的“引領(lǐng)者”風(fēng)范，能夠代表本行業(yè)和領(lǐng)域的社會(huì)組織進(jìn)行利益協(xié)調(diào)，確實(shí)可以起到橋梁紐帶作用和示范標(biāo)桿作用的社會(huì)組織才能獲得樞紐型社會(huì)組織身份認(rèn)定。今后，除了發(fā)展原有的較為穩(wěn)定的官辦組織進(jìn)入樞紐型社會(huì)組織陣列之外，還可以充分發(fā)掘并吸納一部分優(yōu)秀民間組織加入，做到既有“體制內(nèi)”組織又有“體制外”組織，并逐步增大民間組織在樞紐型社會(huì)組織當(dāng)中所占的比例，使得目前主流的“以政管民”向“以民管民”轉(zhuǎn)變。其他尚未建立樞紐型社會(huì)組織管理機(jī)制的地區(qū)可以因地制宜，參照北京、上海、廣州等具有相對(duì)成熟的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的城市的做法，構(gòu)建適合本地區(qū)特色的社會(huì)組織管理體系。

2.嚴(yán)格實(shí)施監(jiān)督，促進(jìn)組織職能履行

對(duì)樞紐型社會(huì)組織的職能履行，要在深刻理解政府相關(guān)制度規(guī)范的前提下，明確其在社會(huì)組織管理監(jiān)督和協(xié)調(diào)服務(wù)方面應(yīng)當(dāng)行使的職能，深刻理解樞紐型社會(huì)組織在積累社會(huì)資本方面較之其他社會(huì)組織所具備的優(yōu)勢(shì)，并充分利用樞紐型社會(huì)組織在職能履行方面的特長(zhǎng)。要不斷完善對(duì)樞紐型社會(huì)組織的考核和退出機(jī)制，一方面在社會(huì)組織年檢制度和社會(huì)組織評(píng)估機(jī)制當(dāng)中加強(qiáng)對(duì)樞紐型社會(huì)組織這一類型的重點(diǎn)考察與檢驗(yàn)，添加進(jìn)對(duì)其考核和退出所設(shè)立門檻的標(biāo)準(zhǔn)之中；另一方面探索實(shí)施對(duì)樞紐型社會(huì)組織身份認(rèn)定與復(fù)查的流動(dòng)機(jī)制，若發(fā)現(xiàn)其在履行監(jiān)督管理和協(xié)調(diào)服務(wù)等職能方面不足以達(dá)到應(yīng)有的標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有在社會(huì)組織的互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建，以及互惠共享和行業(yè)規(guī)范形成方面盡到自身應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)的責(zé)任，則應(yīng)責(zé)令其限期進(jìn)行整改；若限期整改效果不甚顯著，仍未能達(dá)到考核標(biāo)準(zhǔn)，則應(yīng)終止其樞紐型社會(huì)組織的身份。只有根據(jù)職能履行狀況進(jìn)行定期復(fù)核與考察，使履職不良的組織能夠退出樞紐型社會(huì)組織的行列，切實(shí)做到“能進(jìn)能出”的流動(dòng)，才可以真正實(shí)現(xiàn)政府對(duì)社會(huì)組織管理體制的創(chuàng)新。

3.發(fā)揮資源優(yōu)勢(shì)，保障組織架構(gòu)穩(wěn)固

對(duì)樞紐型社會(huì)組織的形態(tài)架構(gòu)，要確保其扮演好社會(huì)組織群體重疊處的“聯(lián)結(jié)銷”角色，深刻理解自身在社會(huì)組織群體結(jié)構(gòu)中的特殊地位：它既位于監(jiān)督管理層面，同時(shí)又位于組織成員層面；它既是行業(yè)內(nèi)其他社會(huì)組織的“引領(lǐng)者”，同時(shí)自身也是社會(huì)組織大群體當(dāng)中的一員。要鼓勵(lì)樞紐型社會(huì)組織充分利用這一“雙重身份”，在整個(gè)社會(huì)組織管理體系架構(gòu)中做好“承上啟下”工作、將聯(lián)結(jié)政府部門和社會(huì)組織之間的重要紐帶功能加以靈活運(yùn)用，將縱向的監(jiān)督管理職能和橫向的溝通協(xié)調(diào)作用同時(shí)加以發(fā)揮，有效降低社會(huì)組織管理體系當(dāng)中存在的“內(nèi)耗”，保障社會(huì)組織整體上形成一種良好發(fā)展態(tài)勢(shì)。不斷強(qiáng)化樞紐型社會(huì)組織的社會(huì)服務(wù)理念，盡可能逐漸淡化行政色彩、降低官僚意識(shí)，促進(jìn)樞紐型社會(huì)組織腳踏實(shí)地做好對(duì)本行業(yè)和領(lǐng)域社會(huì)組織的引領(lǐng)導(dǎo)向與提供服務(wù)的工作。要對(duì)樞紐型社會(huì)組織作為支持性社會(huì)組織這一功能給以足夠的重視，推動(dòng)樞紐型社會(huì)組織進(jìn)行自身能力建設(shè)，爭(zhēng)取在信息獲取、資源配置和功能協(xié)調(diào)等多方面都盡量走在本行業(yè)和領(lǐng)域的前列，以自身的優(yōu)勢(shì)條件形成的權(quán)威來(lái)實(shí)現(xiàn)其對(duì)諸多其他社會(huì)組織的高效管理與優(yōu)質(zhì)服務(wù)?！?0〕在樞紐型社會(huì)組織這一“聯(lián)結(jié)銷”的溝通與協(xié)助之下，各家社會(huì)組織成員更加容易產(chǎn)生對(duì)本行業(yè)和領(lǐng)域所形成密切共同體的歸屬意識(shí)，因而會(huì)將自身發(fā)展和整體目標(biāo)相結(jié)合，向著整體目標(biāo)進(jìn)一步靠攏，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織總體的發(fā)展進(jìn)步。

四、結(jié)論

綜上所述，樞紐型社會(huì)組織作為當(dāng)前社會(huì)治理創(chuàng)新的重要成果，其運(yùn)作機(jī)制有力地促進(jìn)了政府對(duì)社會(huì)組織管理的整體水平提升與總體效能增強(qiáng)，對(duì)各自行業(yè)內(nèi)的社會(huì)組織起到了扶持、規(guī)范和監(jiān)督的作用，對(duì)當(dāng)前社會(huì)的合作治理格局形成產(chǎn)生了積極的影響。具體而言，樞紐型社會(huì)組織建構(gòu)的原生動(dòng)力來(lái)自于行業(yè)分化基礎(chǔ)之上的治理合法性，反映出社會(huì)組織規(guī)模成長(zhǎng)之后完善相關(guān)管理體制即成為必然要求；其職能履行的方式途徑帶來(lái)了保障和規(guī)范，使社會(huì)組織在其搭建的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)間實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展與彼此順利互動(dòng)；其組織架構(gòu)所采用的聯(lián)結(jié)模式則以重疊群體的形態(tài)，在橫向上和縱向上都為行業(yè)內(nèi)的其他社會(huì)組織拓展了富有效率的溝通和協(xié)調(diào)途徑。理論邏輯和實(shí)踐探索互相促進(jìn)、相輔相成，二者的融合形成了樞紐型社會(huì)組織的運(yùn)作機(jī)制，對(duì)我國(guó)社會(huì)治理創(chuàng)新的總體需求作出了行之有效的回應(yīng)，是積極應(yīng)對(duì)社會(huì)組織管理問(wèn)題的有力舉措；這也正是該機(jī)制的研究要義所在。

總而言之，樞紐型社會(huì)組織不僅在政府部門與社會(huì)組織之間架起了一道頗具意義的溝通橋梁，補(bǔ)充了公共事務(wù)合作治理格局中的行動(dòng)主體，更是為國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的轉(zhuǎn)型與彼此融合提出了一條相當(dāng)新穎的選擇路徑。有鑒于此，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)有序推進(jìn)樞紐型社會(huì)組織的體系構(gòu)建，對(duì)其機(jī)制進(jìn)行持續(xù)完善，促進(jìn)樞紐型社會(huì)組織在社會(huì)組織管理體制中更好地發(fā)揮其引領(lǐng)和示范作用，帶動(dòng)社會(huì)組織總體得到健康和良性發(fā)展，進(jìn)而得以推動(dòng)我國(guó)整體社會(huì)治理的大發(fā)展、大繁榮，使偉大的“中國(guó)夢(mèng)”早日實(shí)現(xiàn)。

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The Operating Mechanism of Pivotal Social Organizations：Driving Force，F(xiàn)unction and Structure

Tian Shu

Inthesituationofenhancingsocialgovernanceinnovation，theconstructionofpivotalsocial organizationsisanimportantsystem，whichenhancessocialorganizationadministrationefficiencyof governmentandpromotestheorderlydevelopmentofsocialorganizations.Pivotalsocialorganizations havethefunctionsofhelpinggovernmenttosupervisesocialorganizationsandleadingsocial organizationstoformresultantforceofdevelopment.Thedrivingforceofitsoperatingmechanismis acquiringgovernancelegitimacyfromgovernmentonthebaseoforganizationfunctiondifferentiation.Intermsoffunctionalperformance，effectivesocialnetworkcanbeintegrated，guidingandensuring theorganizationsthroughreciprocityandregulation.Intermsoforganizationstructure，communicating andcoordinatingatthelandscapeorientationandtheconnectinglinkatthelongitudinaldirection playanimportantpart.Andtherequirementofadministrationpracticealsohaseffectsonthe organizationoperation.Toimprovetheoperatingmechanismofpivotalsocialorganizations，measures shouldbetakeninselection，supervisionandsupport.

pivotal social organizations，government，operating mechanism

C93

A

1003－6547（2017）08－0118－08

一、樞紐型社會(huì)組織的建立及其對(duì)社會(huì)治理創(chuàng)新的意義

當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展趨勢(shì)良好，規(guī)模不斷壯大。截至2017年第1季度末，全國(guó)經(jīng)民政部門依法登記的社會(huì)組織已經(jīng)達(dá)到71.1萬(wàn)個(gè)，其中社會(huì)團(tuán)體33.9萬(wàn)個(gè)，基金會(huì)5703個(gè)，民辦非企業(yè)單位36.6萬(wàn)個(gè)?！?〕在社會(huì)組織蓬勃發(fā)展的態(tài)勢(shì)下，政府對(duì)社會(huì)組織管理效能的重要性不言而喻。在近年來(lái)全面推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新的實(shí)踐探索當(dāng)中，樞紐型社會(huì)組織作為改革雙重管理體制、優(yōu)化管理程序和提高管理效率的新生事物，為社會(huì)組織管理模式變革注入了新的活力。

2008年9月，北京市委、市政府在“北京市社會(huì)建設(shè)大會(huì)”上公布了《關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)組織改革與發(fā)展的意見(jiàn)》，首次提出構(gòu)建樞紐型社會(huì)組織工作體系，充分發(fā)揮這類組織在社會(huì)組織管理、發(fā)展和服務(wù)當(dāng)中的重要功能，探索有中國(guó)特色的社會(huì)組織管理模式。建構(gòu)的具體做法是：在北京市級(jí)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的規(guī)劃下，以現(xiàn)有人民團(tuán)體作為骨干核心、率先確認(rèn)一批樞紐型社會(huì)組織；在現(xiàn)有人民團(tuán)體業(yè)務(wù)尚未完全覆蓋的領(lǐng)域，通過(guò)改造、提升與新建等方式來(lái)構(gòu)建新的樞紐型社會(huì)組織；根據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)，授權(quán)樞紐型社會(huì)組織承擔(dān)起特定范圍內(nèi)的業(yè)務(wù)主管單位職責(zé)、對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行日常管理和提供服務(wù)；對(duì)分散在行政部門管理范圍內(nèi)與新成立的社會(huì)組織，將根據(jù)其工作性質(zhì)和業(yè)務(wù)類別，逐漸吸納到新的工作體系和管理體制之內(nèi)，使樞紐型社會(huì)組織以其業(yè)務(wù)主管單位的身份來(lái)進(jìn)行日常管理等等。2009年3月，北京市出臺(tái)了《關(guān)于構(gòu)建市級(jí)樞紐型社會(huì)組織工作體系的暫行辦法》，再度確認(rèn)了樞紐型社會(huì)組織的概念和功能。2010年12月北京市出臺(tái)的《關(guān)于落實(shí)〈北京市社會(huì)服務(wù)管理創(chuàng)新行動(dòng)方案〉，進(jìn)一步發(fā)揮樞紐型社會(huì)組織作用的通知》當(dāng)中，著重指出了市級(jí)樞紐型社會(huì)組織對(duì)本領(lǐng)域社會(huì)組織的廣泛聯(lián)系、服務(wù)和管理工作的重要作用。至此，北京市有關(guān)樞紐型社會(huì)組織建設(shè)的制度基礎(chǔ)得以正式奠定。2009年北京首批認(rèn)定了北京市總工會(huì)等10家市級(jí)樞紐型社會(huì)組織，此后又陸續(xù)認(rèn)定幾批。繼北京開(kāi)此樞紐型社會(huì)組織建設(shè)的先河之后，上海、天津、廣東、浙江、山東、安徽等地，也都進(jìn)行了類似關(guān)于建設(shè)樞紐型社會(huì)組織的實(shí)踐探索。

本文系2017年中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)人文社科專項(xiàng)（PTRW 1702）的研究成果。

田舒，北京化工大學(xué)文法學(xué)院公共管理系講師，管理學(xué)博士。

責(zé)任編輯：白 沙