煤礦安全監(jiān)管創(chuàng)新機制研究

李 樸,王 飛,鄭凌霄

(1.山西呂梁桃園鑫隆煤業(yè)有限公司,山西 中陽 033499;2. 太原理工大學礦業(yè)工程學院,太原 030024)

煤礦安全監(jiān)管創(chuàng)新機制研究

李 樸1,王 飛2,鄭凌霄2

(1.山西呂梁桃園鑫隆煤業(yè)有限公司,山西 中陽 033499;2. 太原理工大學礦業(yè)工程學院,太原 030024)

安全監(jiān)管是保障我國煤炭安全生產(chǎn)的關鍵。現(xiàn)有的煤礦安全監(jiān)管系統(tǒng)在保證煤礦安全生產(chǎn)方面取得了良好的效果,但依然存在著缺陷和不足?；诖颂岢隽私梃b工程監(jiān)理制,成立獨立于煤礦企業(yè)安全管理部門和國家煤礦安全監(jiān)管機構的對煤礦企業(yè)實施監(jiān)督管理的第三方安全監(jiān)管企業(yè),并探討了建立煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管第三方管理制度。結果表明,引入煤礦第三方安全監(jiān)管公司,對煤炭安全生產(chǎn)能起到積極作用,彌補政府監(jiān)管主體的動態(tài)監(jiān)管的缺失和煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)能力的不足。

煤礦安全;第三方;安全監(jiān)管

隨著我國煤炭經(jīng)濟的快速發(fā)展,煤礦安全生產(chǎn)得到了越來越多的重視,成為現(xiàn)階段煤礦行業(yè)的首要任務。在國家政府的政策要求下,憑借著現(xiàn)有的安全管理制度和先進的設備我國的煤礦安全生產(chǎn)狀況已得到了很大的改善。但是,由于我國煤層地質條件差,相關的煤礦安全監(jiān)管制度還不夠完善,存在一些弊端和缺陷。因此,如何做好煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)工作,完善和創(chuàng)新煤礦安全監(jiān)管機制,約束煤炭企業(yè)的違規(guī)行為,防止事故的發(fā)生,是當前保障安全生產(chǎn)的首要任務[1]。

1 我國煤礦安全監(jiān)管現(xiàn)狀及存在問題

我國的煤礦安全監(jiān)管制度從建國以來發(fā)生過數(shù)次改革,在吸取國外先進管理經(jīng)驗并考慮煤礦實際情況的基礎上,施行“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負責”的管理模式對煤礦進行安全監(jiān)察,并采用“垂直管理,分局監(jiān)察”的監(jiān)察體制。煤礦企業(yè)在政府煤炭安全生產(chǎn)管理部門和企業(yè)內部安全管理部門的共同監(jiān)管下進行開采生產(chǎn)。

為了適應新時代煤炭行業(yè)的發(fā)展,我國的煤礦安全監(jiān)察體制也在不斷的完善。政府煤礦安全監(jiān)管人員和從事安全監(jiān)管領域研究的學者,在解決煤礦監(jiān)管工作中出現(xiàn)的問題和創(chuàng)新煤礦安全監(jiān)管機制方面做出了突出貢獻。高勤社根據(jù)多年的安全監(jiān)察經(jīng)驗分析了依法治理的必要性和具體實施內容,提出了存在與監(jiān)察過程中的問題,并給出了合理的建議[2]。黃剛通過分析國外的煤礦監(jiān)管制度,對比國內的安全監(jiān)管現(xiàn)狀,提出了以進一步明確煤礦安全檢查職能來提高管理效率的建議[3]。李紅以工程監(jiān)理制為出發(fā)點,建立適用于煤礦的安全監(jiān)理制度,并給出了健全煤礦安全監(jiān)管制度的建議[4]。黃昶生等通過經(jīng)濟學原理分析了煤礦安全第三方監(jiān)管的可能性,對可能出現(xiàn)的問題給出了建議[5]。

雖然現(xiàn)有的煤礦安全監(jiān)管系統(tǒng)在保證煤礦安全生產(chǎn)方面取得了良好的效果。但是在煤炭產(chǎn)量連年大幅增加的情況下,安全生產(chǎn)狀況不容樂觀。現(xiàn)有的煤礦安全監(jiān)管系統(tǒng)依然存在著缺陷和不足。

1)多部門聯(lián)合監(jiān)管。我國施行的“垂直管理,分局監(jiān)察”的監(jiān)察體制在上下級方面共分為三個層次:安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局,煤礦安全監(jiān)察局,省、地、縣級煤炭管理局。我國煤礦安全監(jiān)管體系見圖1。國家煤礦安全監(jiān)察局是隸屬于國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局的專管煤礦安全的直屬機構,各省各地市分別設有安監(jiān)局、煤監(jiān)局、煤炭工業(yè)局,縣一級設有安監(jiān)局、煤炭局。過多的煤礦安全監(jiān)察機構存在職能交叉、管理不統(tǒng)一、權限不分明等問題[6]。煤礦發(fā)生事故后各部門之間相互推卸責任的現(xiàn)象偶有發(fā)生,政府不同機構之間沒有明確的責任劃分,難于協(xié)調。

圖1 我國煤礦安全監(jiān)管體系Fig.1 Safety supervision system of coal mines in China

2)地方保護主義。部分地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟、增加業(yè)績,對煤礦違法開采現(xiàn)象不及時治理,任由企業(yè)亂開亂采,造成了許多重大隱患。在政府和監(jiān)管部門的庇護下,許多煤礦追求利益對安全管理不管不顧,使安全生產(chǎn)政策沒有得到有效的落實。國家規(guī)定的安全監(jiān)察成了一紙空文[7]。

3)監(jiān)察監(jiān)管不到位。監(jiān)管部門的檢查流于形式,總是按計劃監(jiān)察,并在檢查前通知煤礦,沒有突擊性。造成了煤礦企業(yè)在檢查前已做好準備工作,不利于煤礦隱患的有效治理。

4)行政問責偏失。煤礦事故的發(fā)生多少都要與政府主管部門的檢查不利和工作失職有關。國家雖然頒布了行業(yè)法規(guī)對安全事故責任人進行依法追究,但目前仍為形成完善的問責機制,主要是由于判罰和處理過程存在弱化行政問責的因素[8]。

鑒于上述煤礦安全生產(chǎn)的嚴峻形勢和監(jiān)管制度的缺陷,應施行一套能夠在煤礦企業(yè)內部全方位、全周期、動態(tài)的安全監(jiān)管模式。

2 第三方安全監(jiān)管

安全監(jiān)管指在安全管理運行過程中實施檢查、審核、監(jiān)督,運用法律和行政措施對安全進行監(jiān)督和管制的一種特殊活動。能夠有效的將風險控制在允許的范圍中,確保安全生產(chǎn)[9]。

2.1建設工程安全監(jiān)理

1988年我國開始施行建設工程安全監(jiān)理制度,抑制建設工作的隨意性,保證工作的安全開展。安全監(jiān)理作為工程建設監(jiān)理的重要組成部分,在作業(yè)現(xiàn)場保證安全管理,提高管理效率方面起到了重要作用。建設工程安全監(jiān)理是建設工程項目管理體質改革的一種新模式[10]。

施行安全監(jiān)理政策可以大幅度減少施工方繁瑣的管理事項,使作業(yè)人員將精力投入到施工中。作為獨立的第三方,監(jiān)理的利益不受建設方和承建方的制約。當建設方和承建方在項目施工過程中存在分歧和矛盾時,監(jiān)理方可以按照相關的規(guī)章制度,公平的解決問題。監(jiān)理通過合約和國家規(guī)章制度確保施工質量和完成進度。

2.2建設工程與煤礦生產(chǎn)安全管理相似性

在我國建筑行業(yè)和煤炭行業(yè)都是高危行業(yè),建設施工企業(yè)和煤炭企業(yè)對安全生產(chǎn)工作的認識、作業(yè)過程、從業(yè)人員素質和安全管理等反面存在的問題具有一定的相似性:①企業(yè)對安全生產(chǎn)工作重視度不夠;②作業(yè)人員素質和安全意識不高;③行業(yè)安全管理不夠規(guī)范。通過以上的分析,可以確定借鑒建設工程安全監(jiān)理制度能夠改善我過煤礦安全監(jiān)管中存在的缺陷。

2.3煤礦第三方安全監(jiān)管

2.3.1煤礦第三方安全監(jiān)管定義

煤礦第三方安全監(jiān)管是指煤礦企業(yè)將生產(chǎn)過程中的安全管理工作委托給既不是本企業(yè)的安全管理部門也不是國家的煤礦安全監(jiān)管機構的第三者,通過有償?shù)姆辗绞?根據(jù)簽訂的協(xié)議對煤礦生產(chǎn)安全實施監(jiān)督管理。這里的第三者是指根據(jù)國家相關法律規(guī)定,在從事的領域內具有一定的專業(yè)性、權威性的獨立于煤礦企業(yè)和政府機構的安全監(jiān)管企業(yè)。

第三方安全監(jiān)管具有以下幾個性質:①有償性。第三方安全監(jiān)管根據(jù)簽約的合同對煤礦安全生產(chǎn)工作進行監(jiān)督管理,煤礦企業(yè)需要支付一定的費用提供給第三方以維持必要的開支。②合法性。依據(jù)國家法律成立的第三方具有行使國家規(guī)定的權力,并負有法律責任。③專業(yè)性。從事于第三方安全監(jiān)管企業(yè)的人員要具有相關的專業(yè)資質,有豐富的行業(yè)經(jīng)驗,能夠及時發(fā)現(xiàn)問題處理問題。④獨立性。第三方安全監(jiān)管獨立于煤礦企業(yè)和國家安全監(jiān)管機構之外。它依據(jù)相關行業(yè)標準和規(guī)定工作,不受煤礦企業(yè)的干擾和國家安全監(jiān)管部門的影響[11]。

2.3.2第三方安全監(jiān)管工作機理

第三方安全管理工作者為了保障煤礦的安全生產(chǎn),需要不間斷的對煤礦進行安全檢查,搜尋可能導致事故發(fā)生的隱患,制止工人的不安全行為,并將需要整改的信息及時通報給煤礦企業(yè)。如若不能即使整改可上報給政府安監(jiān)部門,以便于責任的劃分。通過政府部門的介入,能夠及時采取果斷措施要求企業(yè)改進[12]。

2.3.3第三方安全監(jiān)管可行性

2012年,山西省臨汾市古縣經(jīng)煤炭資源整合后,將原來的13個煤炭企業(yè)合并為8個。煤礦整合后人員素質和管理水平不高。在沒有改變原有的煤礦安全監(jiān)管機制的基礎上,臨汾煤業(yè)局引進了第三方煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督體系,對古縣吳翔煤礦,東瑞煤礦,林運煤礦為試點。借鑒建筑行業(yè)的安全監(jiān)管制度,根據(jù)煤礦安全觀的市場運作,采用煤礦安全管理專業(yè)分包的模式,進行現(xiàn)場安全生產(chǎn)監(jiān)督。煤礦安全監(jiān)管第三方公司通過協(xié)議提供采煤、通風、瓦斯治理和電器等方面的專業(yè)人才進行24小時監(jiān)控服務。通過第三方全體員工的努力,減少了煤礦安全隱患,提高了煤礦安全生產(chǎn)整體管理水平。動態(tài)的現(xiàn)場監(jiān)管,最大限度地控制了工人的作業(yè)行為,避免了事故的發(fā)生[13]。

3 煤礦安全監(jiān)管制度的研究

3.1安全監(jiān)管工作應遵循的原則

在安全監(jiān)管的是實施過程中,監(jiān)管公司作為獨立的第三方受煤礦企業(yè)的委托,監(jiān)督工作任務的完成。工作主要依據(jù)相關法律法規(guī)和合同條理,依靠自己的專業(yè)技術知識進行管理。第三方監(jiān)管單位要做到公平、科學、獨立。在實際的項目中監(jiān)管單位應遵循以下原則:

1)服務性。企業(yè)性質決定了其要為煤礦進行安全生產(chǎn)監(jiān)管服務。第三方監(jiān)管單位作為中介公司不僅要提供咨詢服務更應全身心的開展安全管理工作。根據(jù)簽訂的合同條款解決問題確保煤礦生產(chǎn)順利進行。

2)公正性。公正是社會發(fā)展的必要條件,也是監(jiān)管行業(yè)的基本原則。在實施安全管理的過程中,管理工程師要以事實為依據(jù),以規(guī)定為準繩,結合合同約定內容去解決問題,維護雙方的合法權益。監(jiān)管單位作為三分之一方,必須公正地履行應盡的義務、行使具有的權利和完成己方的責任。

3)科學性。煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管活動是遵循煤礦生產(chǎn)的客觀規(guī)律,其主要表現(xiàn)在:安全監(jiān)管工程師要掌握先進的安全管理技術和專業(yè)知識,同時具有豐富的煤礦生產(chǎn)管理經(jīng)驗和嚴謹?shù)墓ぷ髯黠L。

3.2煤礦生產(chǎn)安全監(jiān)管思路

通過分析建筑行業(yè)中監(jiān)理公司遇到的問題和安全監(jiān)管工作應遵守的原則,提出了制定煤礦第三方安全監(jiān)管制度的具體制定思路:

1)煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管的法律依據(jù)和資格認證。從法律規(guī)定、行業(yè)法規(guī)、委托執(zhí)行和安全責任等方面進行全面分析和研究,考慮增加安全生產(chǎn)監(jiān)督安全生產(chǎn)法的可行性,或提供專門的法律法規(guī)作為依據(jù)。借鑒建設項目監(jiān)理的經(jīng)驗,建立煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管企業(yè)的準入制度、資格證書和審查制度,對監(jiān)理公司資質認定標準和管理問題進行研究。

2)煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管人員管理。針對煤礦安全生產(chǎn)中存在的隱患,考慮建立煤礦安全生產(chǎn)工程顧問,并建立了煤礦安全生產(chǎn)咨詢測試系統(tǒng)。承擔第三方監(jiān)管工作要有專業(yè)素質,掌握相應的技術和管理技能,熟悉相關的法規(guī)和標準,對從事此項的專業(yè)人員要有一套科學的管理制度?？梢越梃b注冊安全工程師制度,通過對煤礦安全監(jiān)管人員的書面考試的形式,擇優(yōu)授予注冊工程顧問資格。

3)安全生產(chǎn)監(jiān)督技術標準體系。煤礦安全生產(chǎn)中的災害主要集中在瓦斯災害、水災、火災、頂板災害和爆炸五種類型,針對性的研究和開發(fā)煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管公司的主要工作內容及其分類。根據(jù)監(jiān)管的主要內容,按照法律、法規(guī)和監(jiān)理標準,判斷和處理各種隱患。

4 結論

煤礦企業(yè)的安全生產(chǎn)監(jiān)管不僅需要煤礦企業(yè)本身和國家煤炭安全生產(chǎn)部門來實施有力的監(jiān)督管理,也需要獨立的第三方進行有效的監(jiān)管。通過第三方代理企業(yè)生產(chǎn)安全管理,可以避免政府各部門職能重疊和責任推托現(xiàn)象,使煤礦企業(yè)專于人員控制和勞動組織、生產(chǎn)指揮等經(jīng)營管理工作。把安全監(jiān)理公司從形式上的責任主體變?yōu)榫哂歇毩⒌匚坏膶嶋H責任主體,承擔安全專管的法律責任和業(yè)務責任。形成政府以執(zhí)法監(jiān)管形式抓企業(yè)執(zhí)行國家法律、法規(guī)、政策和行業(yè)標準;企業(yè)抓制度建設、措施制定貫徹、各大系統(tǒng)建設、日常運行和生產(chǎn)勞動組織管理;安全監(jiān)理方獨立抓制度措施落實和現(xiàn)場動態(tài)安全施工監(jiān)管這樣一種三方共管的安全管理模式。

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InnovationMechanismofSafetySupervisioninMines

LIPu1,WANGFei2,ZHENGLingxiao2

(1.TaoyuanXinlongCoalCo.,Ltd.,Zhongyang033499,China;2.CollegeofMiningEngineering,TaiyuanUniversityofTechnology,Taiyuan030024,China)

Safety supervision is the key to safe production in mines. The current safety supervision system has achieved some good results but still has some defects and limits. Therefore, in light of the engineering supervision system, we propose to set up a third-party safety supervision company which is independent of the supervised coal enterprise and national coal mine safety regulatory agency. In addition, we discuss how to establish the management system of the third-party company. The results show that the introduction of the third-party safety supervision company could actively protect the safe production and compensate for the lack of dynamic supervision of the government and the capacity deficiency of the safety production in mines.

safety in mines; third-party; safety supervision

1672-5050(2017)04-0073-04

10.3919/j.cnki.issn1672-5050sxmt.2017.08.021

2017-06-17

李樸(1972-),男,山西臨縣人,大學本科,工程師,從事煤礦管理工作。

X922

A

(編輯:劉新光)