我國環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)狀、限制因素和建議

黃 純

上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)管理學(xué)院

我國環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)狀、限制因素和建議

黃 純

上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)管理學(xué)院

自2016年1月1日起施行的新《大氣中華人民共和國大氣污染防治法》中首次在法律中提出了信息公開和大氣污染領(lǐng)域的環(huán)境公益訴訟，賦予了環(huán)保非政府組織進(jìn)行環(huán)境公益訴訟主體地位，本文分析了2015年1-7月環(huán)境非營利組織(eNGO)提起環(huán)境公益訴訟的案例，在資源依賴?yán)碚摰囊暯窍玛U述了環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)狀，分析了有益經(jīng)驗(yàn)和內(nèi)外部限制因素，并提出了推動(dòng)環(huán)境公益訴訟發(fā)展的建議，對(duì)促進(jìn)環(huán)境領(lǐng)域公民社會(huì)的健康發(fā)展、政府與非營利組織深入合作具有一定現(xiàn)實(shí)意義。

eNGO；環(huán)境公益訴訟

在新《環(huán)保法》實(shí)施前，我國現(xiàn)行的訴訟法體系中公民有的僅僅是檢舉和控告權(quán)而非起訴權(quán)。環(huán)保非政府組織只能以社會(huì)團(tuán)體的身份支持公民的訴訟，但不能以自己的獨(dú)立身份出庭，不利于eNGO對(duì)環(huán)境問題的社會(huì)監(jiān)督。2015年新《環(huán)保法》和新的《大氣中華人民共和國大氣污染防治法》首次在法律中提出了信息公開和大氣污染領(lǐng)域的環(huán)境公益訴訟。雖然環(huán)保非政府組織進(jìn)行環(huán)境公益訴訟主體地位被認(rèn)可，環(huán)境公益訴訟個(gè)案數(shù)量較新《環(huán)保法》實(shí)施前大幅提升，但實(shí)際進(jìn)行環(huán)境公益訴訟的環(huán)保NGO數(shù)量少之又少。

在過去很長時(shí)間里，中國公民性的eNGO組織相對(duì)于西方國家的非盈利組織，較少開展公共政策呼吁和參與大規(guī)模社會(huì)運(yùn)動(dòng)?？傮w上，他們?cè)诮M織能力和政策呼吁上鮮有興趣(Lu 2007)。哪些因素影響了環(huán)境公益組織提起環(huán)境公益訴訟呢？行政部門和司法機(jī)構(gòu)的支持態(tài)度對(duì)環(huán)境公益訴訟案件的增加呈現(xiàn)怎樣關(guān)系？外部環(huán)境的影響相較于環(huán)保非營利組織自身發(fā)展情況，哪一個(gè)因素對(duì)公益訴訟有更大作用？

一、環(huán)境公益訴訟現(xiàn)狀

在最高人民法院面向社會(huì)征求《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋(征求意見稿)》的意見時(shí)，100多個(gè)機(jī)構(gòu)和個(gè)人提交書面意見，對(duì)環(huán)境民事公益訴訟起到有力推動(dòng)作用。在部分eNGO的推動(dòng)下，全國余額700家環(huán)保非營利組織獲得了環(huán)境污染訴訟的主體資格，然而現(xiàn)實(shí)中，eNGO起訴、立案到訴訟的過程卻依然曲折。2015年1月1日-7月31日，全國共有38起環(huán)境公益訴訟進(jìn)入司法程序，因篇幅原因，本文只列舉一部分(如表1)。據(jù)最高人民法院統(tǒng)計(jì)2015年全年僅14個(gè)省份人民法院受理環(huán)境公益訴訟，截至2016年6月，受理社會(huì)組織提起的環(huán)境民事公益訴訟一審案件93件，受理人民檢察院提起的環(huán)境民事、行政公益訴訟案件21件。

二、環(huán)境公益訴訟的限制因素

本文從2015年38起公益訴訟案件分析政府對(duì)環(huán)保組織提起訴訟的內(nèi)部和外部限制因素。本文主要獲取中國裁判文書網(wǎng)公開的裁判文書、國家環(huán)?？偩?jǐn)?shù)據(jù)庫官網(wǎng)信息、中國社會(huì)組織官網(wǎng)、NGO年報(bào)、公開信和媒體報(bào)道等信息。

1. NGO資源依賴

資源依賴?yán)碚?McCarthy and Zald 1977; Pfeffer and Salancik 1978)認(rèn)為組織需要外在資源才得以生存發(fā)展，包括人力、資金、信息和褒獎(jiǎng)。在我國，專業(yè)人才、資金、與當(dāng)?shù)卣P(guān)系不但影響著NGO的生存發(fā)展，也影響環(huán)保組織進(jìn)行環(huán)境公益訴訟的能力和意愿。

1)環(huán)保組織與政府關(guān)系。從資金來源上，可將我國的NGO分官辦和民辦。在2015年的38起個(gè)案中，27起個(gè)案原告總部在北京，6個(gè)環(huán)保組織為2015年以前曾提起過訴訟的組織。起訴次數(shù)較多的組織中以“官辦”組織居多；而“草根”組織中起訴案件數(shù)量最多的自然之友，其創(chuàng)始人有一定的政治影響力。

表1：2015年1-7月部分環(huán)境公益訴訟案件列表

2)專業(yè)人才。環(huán)保組織的法律專業(yè)人員較少，除志愿者外，主要是從事環(huán)境公益服務(wù)的專職人員。據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)《環(huán)保民間組織在環(huán)境公益訴訟中的角色和作用》調(diào)研報(bào)告，全國48%的民間環(huán)保組織無法律業(yè)務(wù)，81.5%的組織全年籌資不足5萬元，60%的組織無力負(fù)擔(dān)辦公場(chǎng)所費(fèi)用。

3)資金。環(huán)境公益民事訴訟中環(huán)境污染損害評(píng)估鑒定費(fèi)用較高，一般的草根環(huán)保組織若缺乏足夠的專業(yè)人才和資金，往往缺乏提起公益訴訟的能力。2014年12月，阿里巴巴公益基金會(huì)與環(huán)保公益組織自然之友合作，成立環(huán)境公益訴訟支持基金，該基金用于資助、支持民間環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟，提高環(huán)保組織的訴訟能力，從而推動(dòng)環(huán)境公益訴訟制度的真正落實(shí)。

2.環(huán)境公益訴訟中司法機(jī)構(gòu)影響因素

一個(gè)區(qū)域是否有設(shè)立專門的環(huán)境資源審判庭、以及當(dāng)?shù)卣八痉ㄏ到y(tǒng)對(duì)社會(huì)組織提起公益訴訟所持態(tài)度，同樣影響環(huán)境公益訴訟制度在當(dāng)?shù)啬芊裼行?shí)施。

2015 年，共14個(gè)省份受理環(huán)境公益訴訟。在已立案案件中，就存在一些地方人民法院對(duì)公益訴訟不予受理的情況。例如：2015年8月12日，中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“綠發(fā)會(huì)”)就寧夏華御化工有限公司等8家企業(yè)污染騰格里沙漠的行為先后向?qū)幭幕刈遄灾螀^(qū)中級(jí)人民法院、高級(jí)人民法院提起環(huán)境公益訴訟，法院駁回的理由都是“主體資格不適格”。2015年12月3日最高人民法院明確受理了綠發(fā)會(huì)的再審申請(qǐng)，予以立案。此外，江蘇泰州廢酸傾倒案和大連“7·16溢油事件”中，兩起案件原告自然之友、大連市環(huán)保志愿者也經(jīng)歷了曲折的起訴過程。分析此類案件過程可以看出，雖然最高人民法院已經(jīng)發(fā)布《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，但地方法院對(duì)主體資格審查仍有一定的自由裁量權(quán)，各地法院審查標(biāo)準(zhǔn)不一。其背后的原因主要是，由于GDP、就業(yè)等因素，地方政府往往不愿意破壞和稅收較高企業(yè)的利益關(guān)系，地方法院受地方政府管轄，司法程序有可能受到了行政干預(yù)。

近年來，全國各地人民法院和環(huán)保部門以不同方式結(jié)合起來，形成不同形式環(huán)境法庭。設(shè)立環(huán)境審判庭的優(yōu)勢(shì)是便于案件集中管轄，通過“類似的案件類似處理”方式，實(shí)現(xiàn)司法專業(yè)化，保證法律適用統(tǒng)一性、在一定程度上節(jié)約司法資源，提高審判效率。且環(huán)境糾紛案件極其復(fù)雜，需要專業(yè)的鑒定，而建立一個(gè)由專家組成的環(huán)境法庭能解決審判中的法律技術(shù)難題。據(jù)筆者的不完全統(tǒng)計(jì)，截止2016年6月，全國各省份已設(shè)立環(huán)境資源審判庭、環(huán)保法庭143個(gè)。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中可以發(fā)現(xiàn)，環(huán)境法庭較多的省份(如：江蘇、福建等)環(huán)境公益訴訟數(shù)量也較多。而是否設(shè)立專門的環(huán)保法院、審判庭同樣也是地方政府是否重視環(huán)境保護(hù)的一個(gè)信號(hào)。

檢察院作為支持單位、提供起訴意見，對(duì)環(huán)保公益組織進(jìn)行環(huán)境公益訴訟有推動(dòng)作用。最典型的案例是2014年江蘇省泰州市檢察院支持支持泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)起訴的泰興“12·19”重大環(huán)境污染環(huán)保公益訴訟案。2015年7月，最高人民檢察院被授權(quán)在生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓和食品藥品安全等領(lǐng)域開展提起訴訟的試點(diǎn)。試點(diǎn)方案中明確規(guī)定，在沒有適格主體或適格主體不提起公益訴訟的情況下，可有檢察機(jī)關(guān)直接向法院提起民事公益訴訟。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2015年檢察機(jī)關(guān)共提起7起環(huán)境公益訴訟，5起是行政公益訴訟，2起是民事公益訴訟。兩起已判決結(jié)案。

3.環(huán)境公益訴訟中的行政機(jī)構(gòu)影響因素

從裁判文書網(wǎng)公布的案卷來看，環(huán)保部門在提供證明環(huán)境污染事實(shí)的證據(jù)中扮演了極其重要的角色。環(huán)境受到污染和破壞的舉證責(zé)任在原告。各地環(huán)保部門提供的采樣監(jiān)測(cè)結(jié)果、行政處罰決定書和法院的刑事判決書為環(huán)境公益訴訟提供了較強(qiáng)的證據(jù)，彌補(bǔ)了環(huán)保組織專業(yè)能力的不足。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，使用環(huán)保部門監(jiān)測(cè)結(jié)果作為證據(jù)的至少有19件，刑事判決書和行政處罰決定書數(shù)量次之。

環(huán)境糾紛案件的因果關(guān)系確定、損失認(rèn)定、責(zé)任認(rèn)定非常困難，行政、司法部門是否能夠幫助環(huán)保組織咨詢專家，提供專業(yè)意見，對(duì)推動(dòng)案件的審理有積極作用。例如，大連日牽電機(jī)有限公司涉嫌違法排放有毒物質(zhì)案中，大連市檢察院咨詢環(huán)保界專家，對(duì)企業(yè)的排污事實(shí)定量、破壞環(huán)境嚴(yán)重程度、修復(fù)生態(tài)環(huán)境費(fèi)用計(jì)算方式進(jìn)行詳盡考證，確立提起民事訴訟的理論基礎(chǔ)和計(jì)算依據(jù)。

4.影響環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟的其他因素

證據(jù)獲取難易程度也影響各地環(huán)保組織提起訴訟與否，在一些案件中被訴企業(yè)負(fù)責(zé)人已入刑或行政機(jī)關(guān)以立案處罰，則在法庭上已有完整的證據(jù)鏈(尤其是刑事案件)。對(duì)于符合法定條件的環(huán)保組織提起的訴訟而法院不予立案的另一個(gè)原因是新老法律不銜接的問題。

三、結(jié)論與建議

現(xiàn)有文獻(xiàn)側(cè)重于從法律角度研究環(huán)境公益訴訟，較少研究外部環(huán)境，尤其是司法部門和行政部門的激勵(lì)和限制因素對(duì)環(huán)境公益訴訟的影響。激勵(lì)因素包括了各地設(shè)立專門環(huán)境審判庭、環(huán)保法庭數(shù)、司法部門對(duì)訴訟的開放態(tài)度、檢察院是否作為支持單位提供起訴意見，行政部門(主要是環(huán)保部門)是否提供環(huán)境監(jiān)測(cè)結(jié)果作為證據(jù)等。限制因素包括了地方法院和行政部門的對(duì)起訴的消極態(tài)度，環(huán)保非營利組織的資金限制和法律人才缺失、取證困難等。

這些激勵(lì)因素和限制因素都說明了我國環(huán)境公益訴訟制度的推廣中，仍以行政力量和司法力量為主導(dǎo)，地方與中央政府、地方法院與最高人民法院對(duì)環(huán)境訴訟制度所持態(tài)度和意見不一致。一些環(huán)保組織雖然有較大的影響力，也積極推動(dòng)了我國環(huán)境公益訴訟的立法和司法實(shí)踐，但由于自身資源的限制，進(jìn)行公益訴訟的過程仍然艱辛曲折，如果資金來源受影響，訴訟數(shù)量也會(huì)隨之下降。要真正迎來環(huán)境公益訴訟的春天依然任重道遠(yuǎn)。

黃純 女 漢族 1990年出生，現(xiàn)就讀于上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)管理學(xué)院2015級(jí)MPA研究生1班。