建立國家公園體制的意義和重點(diǎn)

文 李博炎 朱彥鵬 李俊生

建立國家公園體制的意義和重點(diǎn)

文 李博炎 朱彥鵬 李俊生

國家公園屬于自然保護(hù)地的一種，是自然環(huán)境優(yōu)美、資源獨(dú)特，具有區(qū)域典型性、代表性的保護(hù)價(jià)值大的自然區(qū)域，同時也是協(xié)調(diào)自然資源保護(hù)與利用的有效途徑。目前，國家公園已成為世界各國保護(hù)生態(tài)資源和促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的重要方式。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出“建立國家公園體制”。2014年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》對建立國家公園體制提出了明確要求，提出改革各部門分頭設(shè)置自然保護(hù)地，對各類自然保護(hù)地進(jìn)行功能重組，實(shí)行更嚴(yán)格保護(hù)，保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)原真性和完整性。為落實(shí)中央改革要求，國家發(fā)展改革委會同13個部門組成了建立國家公園體制試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組，開展國家公園體制試點(diǎn)工作。截至目前，我國在青海等12個省市共確定了10個國家公園體制試點(diǎn)，包括北京長城、浙江錢江源、福建武夷山、湖北神農(nóng)架、湖南南山、云南香格里拉普達(dá)措、青海三江源、東北虎豹、大熊貓、甘肅祁連山。在總結(jié)了兩年多試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，國家發(fā)展改革委牽頭編制完成了《建立國家公園體制總體方案》（以下簡稱《總體方案》），對建立國家公園體制的總體要求、明確國家公園功能定位，建立統(tǒng)一事權(quán)分級管理體制、建立資金保障制度、完善自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)制度、構(gòu)建社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展制度和實(shí)施保障等作出了部署。

建立國家公園體制的意義

建立國家公園體制，對推動建立中國特色自然保護(hù)地管理體制，完善中國生態(tài)文明制度體系、實(shí)現(xiàn)資源保護(hù)和可持續(xù)利用具有重要意義。

為構(gòu)建中國特色自然保護(hù)地管理體制提供方案

已建的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園等各類自然保護(hù)地為保護(hù)我國生物多樣性、自然景觀及自然遺跡，維護(hù)國家和區(qū)域生態(tài)安全，保障我國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮著重要作用，但其建設(shè)和管理仍然長期存在諸如保護(hù)地交叉重疊、管理效率低下，實(shí)行分要素管理、生態(tài)系統(tǒng)完整性人為割裂等突出的矛盾和問題。這些問題由于存在歷史長、涉及部門多、跨行政區(qū)域等原因多年來難以得到有效解決。建立國家公園體制就是要通過制度創(chuàng)新，充分發(fā)揮國家對重點(diǎn)自然資源行使所有權(quán)，解決多部門管理造成的各種問題，從而有序推動自然保護(hù)地管理體制改革。

8月26日，在三江源國家公園長江源（可可西里）園區(qū)治多管理處索加鄉(xiāng)君曲村，生態(tài)管護(hù)員在村莊附近撿拾垃圾。CNSphoto供圖

生態(tài)文明制度建設(shè)的突破口和落腳點(diǎn)

我國的國家公園主要位于國家禁止開發(fā)區(qū)內(nèi)，通過理順各類自然保護(hù)地關(guān)系，建立有效、規(guī)范、統(tǒng)一的管理體制，從而保護(hù)生態(tài)環(huán)境，維護(hù)生態(tài)安全，這與生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略布局和目標(biāo)不謀而合。國家公園體制改革的相關(guān)要求要與健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、國土空間用途管制制度、資源有償使用制度、生態(tài)補(bǔ)償制度和生態(tài)損害責(zé)任追究制度等生態(tài)文明制度改革協(xié)調(diào)推進(jìn)。如三江源、東北虎豹既是國家公園體制試點(diǎn)，也是健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制試點(diǎn)，武夷山國家公園體制試點(diǎn)也在健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制試點(diǎn)范圍之內(nèi)。

為實(shí)現(xiàn)自然資源保護(hù)和可持續(xù)利用提供保障

國際自然與自然資源保護(hù)聯(lián)合會（IUCN）保護(hù)地管理分類體系中的國家公園是指把大面積的自然或接近自然的區(qū)域保護(hù)起來，以保護(hù)大范圍的生態(tài)過程及其包含的物種和生態(tài)系統(tǒng)特征，同時提供環(huán)境與文化兼容的精神享受、科學(xué)研究、自然教育、游憩和參觀機(jī)會的基礎(chǔ)。我國的國家公園是指由國家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理，邊界清晰，以保護(hù)具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實(shí)現(xiàn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域。由此可見，國家公園建設(shè)是以“保護(hù)第一”，并非“絕對保護(hù)”。國家公園對重要自然生態(tài)系統(tǒng)完整性和原真性進(jìn)行保護(hù)的同時，兼具科研、教育、游憩等綜合功能，是促進(jìn)自然資源的保護(hù)和永續(xù)利用的重要保障。

國家公園體制試點(diǎn)進(jìn)展情況

2015年1月，國家發(fā)展改革委會同相關(guān)部門聯(lián)合印發(fā)《建立國家公園體制試點(diǎn)方案》，要求試點(diǎn)區(qū)各類重要自然保護(hù)地交叉重疊、多頭管理的碎片化問題得到基本解決，探索建立統(tǒng)一規(guī)范有效的管理體制和資金保障機(jī)制，明確自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬，統(tǒng)籌自然資源保護(hù)和利用，形成可復(fù)制、可推廣的保護(hù)管理模式。目前，9個試點(diǎn)（除祁連山之外）在建立統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)、推進(jìn)生態(tài)文明體制建設(shè)、協(xié)調(diào)社區(qū)發(fā)展等方面開展了一些工作，取得了階段性成果。

成立統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，打破“九龍治水”

各試點(diǎn)?。ㄊ校ΜF(xiàn)有各類保護(hù)地的管理體制機(jī)制進(jìn)行整合，整合保護(hù)地資源，成立統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，實(shí)行統(tǒng)一有效的保護(hù)和管理。如青海省組建了由省政府直接管理的三江源國家公園管理局，并分設(shè)了長江源、黃河源、瀾滄江源3個園區(qū)管委會，實(shí)行集中統(tǒng)一高效的生態(tài)保護(hù)規(guī)劃、管理和執(zhí)法。湖北省整合原神農(nóng)架國家級自然保護(hù)區(qū)管理局、大九湖國家濕地公園管理局，以及神農(nóng)架林區(qū)林業(yè)管理局有關(guān)神農(nóng)架國家森林公園的保護(hù)管理職責(zé)，成立神農(nóng)架國家公園管理局。其他試點(diǎn)也正在推動國家公園管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立。

與相關(guān)改革工作相銜接，探索協(xié)同推進(jìn)生態(tài)文明制度建設(shè)

在開展國家公園體制試點(diǎn)工作的同時，各試點(diǎn)也同步探索健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、國土空間用途管制制度、生態(tài)補(bǔ)償制度和生態(tài)損害責(zé)任追究制度等生態(tài)文明制度的建設(shè)和推進(jìn)。如三江源、東北虎豹和武夷山在開展國家公園體制試點(diǎn)的同時，同步開展自然資源資產(chǎn)管理體制改革試點(diǎn)和自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點(diǎn)，探索生態(tài)文明制度在同一區(qū)域內(nèi)相協(xié)調(diào)、統(tǒng)一。浙江省將國家公園體制試點(diǎn)與“多規(guī)合一”試點(diǎn)相結(jié)合，并在試點(diǎn)區(qū)內(nèi)率先試行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法，以此加強(qiáng)錢江源生態(tài)環(huán)境保護(hù)，促進(jìn)國家公園體制建設(shè)。

建立社區(qū)共建共享機(jī)制，協(xié)同推進(jìn)社區(qū)可持續(xù)發(fā)展

各試點(diǎn)在進(jìn)行國家公園體制探索過程中，注重社區(qū)利益，探索建立利益共享和協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生。如青海省政府創(chuàng)新生態(tài)管護(hù)公益崗位機(jī)制，將國家公園范圍內(nèi)原有草原、林地、濕地管護(hù)崗位，統(tǒng)一為生態(tài)管護(hù)公益崗位，將草原的資源使用者轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo(hù)者，共同推進(jìn)三江源生態(tài)環(huán)境保護(hù)和社區(qū)脫貧、發(fā)展。湖北省政府對神農(nóng)架生態(tài)脆弱區(qū)域內(nèi)的原居民實(shí)施生態(tài)移民搬遷，減緩國家公園嚴(yán)格保護(hù)區(qū)人類活動造成的破壞。浙江省政府給予財(cái)政補(bǔ)助，對錢江源國家公園試點(diǎn)區(qū)內(nèi)集體林地等實(shí)行用途管制，取得一定經(jīng)驗(yàn)和效果。其他試點(diǎn)也均編制了居民轉(zhuǎn)移安置實(shí)施方案，分散的居民點(diǎn)實(shí)行相對集中居住，扶持發(fā)展替代生計(jì)。

國家公園體制建設(shè)的管理重點(diǎn)

完善自然保護(hù)地體系

《生態(tài)文明體制改革總體方案》中明確要求“建立國家公園體制。加強(qiáng)對重要生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和永續(xù)利用，改革各部門分頭設(shè)置自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、文化自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園、森林公園等的體制，對上述保護(hù)地進(jìn)行功能重組?！蹦壳?，我國已建立的自然保護(hù)地有10余類，數(shù)量已超過10000處。各類自然保護(hù)地由各部門自行創(chuàng)建，彼此之間缺乏有機(jī)聯(lián)系，沒有形成科學(xué)、完整的自然保護(hù)地體系。建立我國國家公園體制，首先應(yīng)理清各類自然保護(hù)地關(guān)系，改革按照資源類型分類設(shè)置自然保護(hù)地體系的現(xiàn)狀，構(gòu)建以國家公園為代表的自然保護(hù)地體系。

理順管理體制

我國在同一區(qū)域建立多個不同類型的自然保護(hù)地，空間交叉重疊嚴(yán)重，“多套人馬多塊牌子”現(xiàn)象較為普遍。如江西省的廬山和湖北省的神農(nóng)架都在同一塊區(qū)域上同時建立了5種類型的國家級自然保護(hù)地，長白山、蒼山洱海、武夷山、五大連池和張家界地區(qū)建立了4種類型的自然保護(hù)地。交叉重疊不僅引起了管理權(quán)屬爭議，還造成機(jī)構(gòu)重置、重復(fù)建設(shè)、重復(fù)投資，增加了管理成本，浪費(fèi)了行政資源。根據(jù)《生態(tài)文明體制改革總體方案》中提出的“自然資源資產(chǎn)所有者與監(jiān)管者分開和一件事情由一個部門負(fù)責(zé)”改革要求，應(yīng)在中央層面組建國家公園管理部門，統(tǒng)一行使國家公園范圍內(nèi)自然資源監(jiān)管、生態(tài)保護(hù)和污染防治等職責(zé)，行使管理者意義上的權(quán)力。

建立資金機(jī)制

國家公園的基本特征是以保護(hù)為主，體現(xiàn)全民公益性，完善合理的資金保障機(jī)制則是實(shí)現(xiàn)保護(hù)為主和公益性的基礎(chǔ)。我國自然保護(hù)地現(xiàn)有的資金渠道主要有財(cái)政投入、社會支持和經(jīng)營收入三種。雖然資金來源渠道較多，但在投入機(jī)制上仍存在諸多問題:一是總量不足，缺乏穩(wěn)定的資金投入機(jī)制；二是資金投入和使用結(jié)構(gòu)不合理；三是為了獲得運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，過度利用自然資源等突出問題。此外，我國自然保護(hù)地現(xiàn)有的資金大多來自地方財(cái)政，一旦保護(hù)與開發(fā)產(chǎn)生矛盾，地方政府常常選擇有利于自己的方式進(jìn)行管理，往往是保護(hù)為開發(fā)讓步，極易形成事實(shí)上的管理缺失，不利于有效保護(hù)。為充分體現(xiàn)國家公園以保護(hù)為主和公益性，應(yīng)科學(xué)劃分中央和地方政府事權(quán)，建立以中央財(cái)政投入為主，地方財(cái)政投入為輔的國家公園財(cái)政保障體系。同時，結(jié)合國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法，以及草原獎勵補(bǔ)助、生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)纫延写胧瑢夜珗@納入重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付實(shí)施范圍。對于納入國家公園的非國有土地及其附屬資源，采用征收、租賃、置換、入股等規(guī)范方式，實(shí)施有效管控，完善收益分配辦法。綜合利用捐贈、特許經(jīng)營、PPP等多元化投融資手段。

金秋時節(jié)，甘肅省張掖國家級黑河濕地自然保護(hù)區(qū)里，琵琶鷺、白鷺、池鷺、鸕鶿等成千上萬只鳥類聚集在濕地水面上覓食停留。CNSphoto供圖

健全法治保障

國家公園立法是建立國家公園體制的一項(xiàng)重要保障措施。國家公園在我國屬于新生事物，目前沒有相關(guān)的法律法規(guī)規(guī)范其運(yùn)營管理，其概念和功能定位尚處討論階段。我國自然保護(hù)地法律法規(guī)主要有《自然保護(hù)區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》等行政法規(guī)，《森林公園管理辦法》《地質(zhì)遺跡保護(hù)管理規(guī)定》《國家濕地公園管理辦法（試行）》《海洋特別保護(hù)區(qū)管理辦法》《水利風(fēng)景區(qū)管理辦法》等部門規(guī)章，法律位階較低，無法對其他相關(guān)法律起到統(tǒng)領(lǐng)作用，當(dāng)條文的規(guī)定與其他法律產(chǎn)生矛盾時應(yīng)當(dāng)適用上位法，進(jìn)一步削弱法規(guī)的實(shí)效。此外，上述法規(guī)的形成更多的是過去部門利益糾葛的產(chǎn)物，內(nèi)容交叉、規(guī)范不一，法規(guī)之間相互沖突，立法模式缺乏整體性。為了促進(jìn)我國國家公園的建立與發(fā)展，應(yīng)盡快制定法律位階較高的“國家公園和自然保護(hù)地法”，健全國家公園等各類自然保護(hù)地法律體系，形成多種法律相互補(bǔ)充、相互制約的平衡型架構(gòu)。

（作者單位：中國環(huán)境科學(xué)研究院）