關(guān)于促進我國再生水利用的思考

劉靜，陳瑩，趙輝，李悅

（1.水利部水資源管理中心，100053，北京；2.水利部非常規(guī)水源工程技術(shù)研究中心，100053，北京；3.北京中水新華國際工程咨詢有限公司，100070，北京；4.吉林大學(xué)環(huán)境與資源學(xué)院，130000，長春）

關(guān)于促進我國再生水利用的思考

劉靜1，2，3，陳瑩1，2，趙輝1，2，李悅1，4

（1.水利部水資源管理中心，100053，北京；2.水利部非常規(guī)水源工程技術(shù)研究中心，100053，北京；3.北京中水新華國際工程咨詢有限公司，100070，北京；4.吉林大學(xué)環(huán)境與資源學(xué)院，130000，長春）

再生水利用不僅可以有效緩解區(qū)域水資源緊張局面，也可以減輕污染物排放對生態(tài)環(huán)境的壓力。促進再生水利用是實行最嚴(yán)格水資源管理制度的重要舉措，是實現(xiàn)水資源優(yōu)化配置、提高水資源利用效率和效益、促進水資源可持續(xù)開發(fā)利用與保護的必要途徑。通過梳理我國再生水利用情況及管理現(xiàn)狀，分析了制約我國再生水利用的主要因素，提出推進再生水利用的建議。

再生水；非常規(guī)水源；水資源統(tǒng)一配置；水資源管理

特殊的國情、水情和經(jīng)濟社會發(fā)展要求，使我國的水資源、水環(huán)境問題越來越復(fù)雜，國家水安全形勢越來越嚴(yán)峻。在貫徹實施最嚴(yán)格水資源管理制度過程中，隨著一些地區(qū)的用水量接近用水總量控制指標(biāo)，開源節(jié)流成為這些地區(qū)的必然選擇。推進再生水利用既開辟了城市用水的“第二水源”，也是節(jié)水型社會建設(shè)的重要內(nèi)容之一，同時還可以有效減輕污染物排放對生態(tài)環(huán)境的壓力?！吨腥A人民共和國水法》《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》《國務(wù)院關(guān)于實行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》等要求將再生水等非常規(guī)水源納入水資源統(tǒng)一配置，鼓勵使用再生水，加快再生水管網(wǎng)建設(shè)，逐步提高再生水利用比例。根據(jù)《水污染防治行動計劃》《節(jié)水型社會建設(shè)“十三五”規(guī)劃》，到2020年，嚴(yán)重缺水城市再生水利用率應(yīng)達(dá)到20%以上，京津冀區(qū)域達(dá)到30%以上。促進再生水利用，是貫徹黨中央和國務(wù)院要求，實行最嚴(yán)格水資源管理制度的重要舉措，是實現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置、提高水資源利用效率和效益、促進水資源可持續(xù)開發(fā)利用與保護的必要途徑。

一、再生水利用現(xiàn)狀

1.再生水利用

據(jù)《中國水資源公報》（2005—2015年）統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我國再生水利用量增長迅速，由2005年的10.9億m3增長至2015年的52.57億m3，廣泛用于北方缺水地區(qū)景觀與生態(tài)環(huán)境、工業(yè)等用水，緩解了水資源短缺。全國再生水利用變化情況見圖1。

從利用規(guī)模來看，再生水利用量占非常規(guī)水源利用量比例從2005年的50%增長至2015年的82%，是非常規(guī)水源的重要組成部分；占總用水量比例從2005年的0.2%增長至2015年的0.9%，在社會經(jīng)濟用水中所占比重仍較低，置換新鮮傳統(tǒng)水源的作用沒有充分發(fā)揮，與新加坡等發(fā)達(dá)國家還有較大差距。

從地域分布來看，再生水利用主要分布在華北和華東地區(qū)。其中北京市再生水利用規(guī)模最大，2015年再生水利用量達(dá)到9.48億m3；其次為江蘇、山東、河北；上述4?。ㄖ陛犑校┑睦昧空既珖偫昧康囊话胍陨稀?/p>

從利用途徑來看，再生水主要用于景觀環(huán)境、工業(yè)、市政雜用、農(nóng)業(yè)以及地下水回灌等方面，其中景觀環(huán)境和工業(yè)利用約占再生水利用量的50%以上。2015年北京市景觀和工業(yè)利用量占比為70%。

從生產(chǎn)率來看，2015年我國再生水生產(chǎn)能力已達(dá)2 648.5萬t/d，按照當(dāng)年再生水供水量分析，其設(shè)施、設(shè)備實際生產(chǎn)天數(shù)僅為183天，只有50%的產(chǎn)能能夠正常運行。再生水設(shè)施、設(shè)備利用率較低。

總體來看，近十年我國再生水利用量增加迅速，是非常規(guī)水源的重要組成部分，是常規(guī)水資源的重要補充。但也存在區(qū)域發(fā)展不均衡、再生水用戶單一、再生水利用占總供水量的比重低、產(chǎn)能閑置等問題。

圖1 全國再生水利用情況變化

2.再生水管理

（1）職能劃定

根據(jù)“三定”方案，水利部水資源司負(fù)責(zé)指導(dǎo)城市污水處理回用等非傳統(tǒng)水資源開發(fā)的工作，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部（以下簡稱住建部）城市建設(shè)司負(fù)責(zé)指導(dǎo)城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施和管網(wǎng)配套建設(shè)。《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》（2013年國務(wù)院令第641號）第三十七條明確提出“再生水納入水資源統(tǒng)一配置，縣級以上地方人民政府水行政主管部門應(yīng)當(dāng)依法加強指導(dǎo)”。此外，北京、深圳等水務(wù)一體化較為徹底的地方水行政主管部門，具有指導(dǎo)再生水規(guī)劃、建設(shè)、利用等職能，再生水開發(fā)利用發(fā)展迅速。

（2）政策完善

國家發(fā)展改革委《關(guān)于燃煤電站項目規(guī)劃和建設(shè)有關(guān)要求的通知》（發(fā)改能源〔2004〕864號），明確要求“在北方缺水地區(qū)，新建、擴建電廠禁止取用地下水，嚴(yán)格控制使用地表水，鼓勵利用城市污水處理廠的中水或其他廢水”，間接推動了再生水在北方火電行業(yè)的利用。住建部在2006年出臺了《城市污水再生利用技術(shù)政策》（建科〔2006〕100號），對城市再生水利用的規(guī)劃、建設(shè)、運營管理、技術(shù)發(fā)展給予指導(dǎo)，推動再生水利用。2009年水利部出臺了《關(guān)于加強城市污水處理回用促進水資源節(jié)約與保護的通知》，明確要求具備條件的用戶優(yōu)先使用再生水，原則上不批準(zhǔn)使用新水?！秶鴦?wù)院關(guān)于實行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》（國發(fā)〔2012〕3號）、《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)水污染防治行動計劃的通知》（國發(fā)〔2015〕17號）、《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》（中發(fā)〔2015〕12號）等要求積極利用再生水，將再生水等非常規(guī)水源納入水資源統(tǒng)一配置。為全面推進非常規(guī)水源納入水資源統(tǒng)一配置提供了政策依據(jù)。財政方面，我國實施了再生水廠增值稅優(yōu)惠政策、再生水生產(chǎn)和使用免征水資源稅（費）等優(yōu)惠政策。此外，北京、天津、寧波、深圳等地出臺了相關(guān)的再生水管理辦法或條例。

（3）技術(shù)支撐

2002年以來，我國陸續(xù)出臺了《城市污水再生利用分類》《城市污水再生利用城市雜用水水質(zhì)》《城市污水再生利用景觀環(huán)境用水水質(zhì)》《城市污水再生回灌農(nóng)田安全技術(shù)規(guī)范》《城鎮(zhèn)污水再生利用工程設(shè)計規(guī)范》等10個國家標(biāo)準(zhǔn)。2008年，水利部發(fā)布了《再生水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》（SL 368），對城市污水再生利用國家標(biāo)準(zhǔn)進一步完善，成為再生水行業(yè)是否符合增值稅退稅的執(zhí)行依據(jù)。2012年，住建部印發(fā)《城鎮(zhèn)污水再生利用技術(shù)指南》（試行），對再生水利用的規(guī)劃、設(shè)施建設(shè)、運行、維護及管理提出進一步要求。2014年，水利部成立了非常規(guī)水源工程技術(shù)研究中心，通過科研院所和企業(yè)合作，充分發(fā)揮各方優(yōu)勢，形成集引進、示范、推廣為一體的產(chǎn)學(xué)研平臺。

二、制約我國再生水利用的主要因素

1.再生水的資源屬性尚未得到充分重視

盡管再生水在我國部分地區(qū)近幾年得到快速發(fā)展，但受技術(shù)、認(rèn)識、經(jīng)濟方面的制約，其資源屬性并未得到充分重視。相較于傳統(tǒng)水資源管理體系，再生水配置手段薄弱，配置領(lǐng)域窄，配置規(guī)模小，對再生水的認(rèn)識有待加強。在法律制定層面上，除個別城市出臺了再生水相關(guān)的管理辦法或條例，國家層面上未有專項法律法規(guī)支持?！吨腥A人民共和國水法》（2002年修訂）、《取水許可和水資源費征收管理條例》中的水資源僅包括地表水和地下水，再生水等非常規(guī)水資源管理工作缺少相應(yīng)的法律依據(jù)。在規(guī)劃布局方面，2010年國務(wù)院批復(fù)《全國水資源綜合規(guī)劃》，再生水等非常規(guī)水源僅作為傳統(tǒng)水源短缺時的一種補充水源，部分省并沒有配置再生水。在實際配置中，再生水利用量占總用水量比例為0.9%，且大部分為北方缺水地區(qū)的景觀與生態(tài)環(huán)境用水，工業(yè)和城市雜用水方面還有較大潛力，再生水置換傳統(tǒng)水資源的作用沒有得到充分發(fā)揮。

2.再生水安全利用缺乏保障

現(xiàn)有城市污水再生利用系列的6個水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)以及水利行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《再生水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》對推進我國再生水安全利用具有重要意義。隨著我國再生水利用科學(xué)研究的不斷深入、再生水處理與監(jiān)測技術(shù)的不斷進步，這些標(biāo)準(zhǔn)仍然有進一步完善的空間。特別是用于農(nóng)業(yè)灌溉、地下水回灌等再生水的水質(zhì)與監(jiān)測要求，與世界其他國家標(biāo)準(zhǔn)相比偏低，一些風(fēng)險較高的新型污染物未涉及，加大了地下水污染和農(nóng)業(yè)食品安全的風(fēng)險。部分地區(qū)再生水利用監(jiān)督管理薄弱，再生水利用在生態(tài)與景觀環(huán)境、農(nóng)業(yè)灌溉、地下水回灌等方面存在一定的安全隱患。

3.再生水廣泛推廣基礎(chǔ)薄弱

再生水利用涉及水利、城建、發(fā)改、環(huán)保等多個部門，很多地區(qū)尚未明確再生水利用的主管部門，多部門管理造成監(jiān)管主體缺位。各主管部門管理職能交叉，在管理過程中有時會發(fā)生矛盾，再生水原水、生產(chǎn)、銷售、使用以及監(jiān)督管理等方面出臺的一系列相關(guān)政策法規(guī)之間的系統(tǒng)性和連續(xù)性不足。再生水利用工程的建設(shè)往往缺乏與區(qū)域水資源綜合規(guī)劃的有效銜接，不利于水資源的統(tǒng)一配置和高效利用。

再生水價格缺乏競爭優(yōu)勢。由于再生水原水構(gòu)成的復(fù)雜性，其制水成本一般高于自來水制水成本，約在1.0～4.5元/m3。在部分地區(qū)，水價形成機制尚未理順，自來水價格較低，水價的調(diào)節(jié)作用沒有充分發(fā)揮，再生水的價格缺乏競爭優(yōu)勢。

再生水設(shè)施及管網(wǎng)建設(shè)資金缺口大。大部分地區(qū)的再生水設(shè)施及管網(wǎng)建設(shè)資金融資渠道單一，往往和城市基礎(chǔ)建設(shè)資金綁定，市場投融資機制不成熟。部分主管再生水利用的水行政主管部門開展再生水利用工程建設(shè)缺乏專項資金渠道，導(dǎo)致再生水設(shè)施建設(shè)緩慢，配套管網(wǎng)覆蓋率低，再生水利用規(guī)模小。

公眾對再生水利用存在一定的認(rèn)識誤區(qū)。社會各界對再生水在解決區(qū)域水資源短缺中的戰(zhàn)略地位認(rèn)識存在誤區(qū)，導(dǎo)致公眾對再生水的安全性認(rèn)識不足，對把再生水作為洗車、沖廁、景觀用水等城市雜用水存在疑慮，一些潛在用戶對使用再生水存有顧慮，公眾參與度低，對再生水利用是優(yōu)化水資源配置的重要措施缺乏一定的認(rèn)同感，對再生水利用的推廣造成一定阻力。

三、促進再生水利用的建議

1.突出再生水的資源屬性，納入水資源管理體系

從國家水安全的戰(zhàn)略高度充分認(rèn)識再生水利用的重要意義，充分考慮水資源的稀缺性和水資源、水環(huán)境承載能力，科學(xué)布局再生水水源工程，強化配置手段，提高再生水利用水平，充分發(fā)揮其置換傳統(tǒng)水資源的作用。

（1）科學(xué)編制規(guī)劃

根據(jù)流域、區(qū)域特點，統(tǒng)籌規(guī)劃、因地制宜、科學(xué)布局，合理確定再生水利用方向、利用方式、空間布局等，科學(xué)編制再生水利用規(guī)劃。利用規(guī)劃或?qū)嵤┓桨傅某晒麘?yīng)納入流域、區(qū)域水資源綜合規(guī)劃。

（2）強化配置管理

理順再生水管理職能，將集中式再生水處理設(shè)施及干管工程納入?yún)^(qū)域水資源工程配置工程體系中，將再生水管理納入水資源管理體系。嚴(yán)格水資源論證及取水許可管理，強化取用水合理性分析，對主要用水環(huán)節(jié)再生水利用的可能性和可行性進行充分論證，同時加強對建設(shè)項目再生水使用量的監(jiān)管，實現(xiàn)再生水“應(yīng)用盡用”。將再生水利用納入計劃用水管理，根據(jù)行政區(qū)用水總量控制指標(biāo)、再生水輸配系統(tǒng)覆蓋范圍、企業(yè)類型特點，下達(dá)用水計劃充分考慮再生水。在最嚴(yán)格水資源管理制度考核中，加強水資源短缺地區(qū)的再生水等非常規(guī)水源利用考核。水資源緊缺地區(qū)要適時制定辦法，積極拓寬再生水使用范圍，強制部分行業(yè)使用再生水。

2.強化再生水利用的安全性，加強監(jiān)督檢查

堅持以人為本，在保證水質(zhì)安全和水量穩(wěn)定的前提下，嚴(yán)格再生水水源監(jiān)督，規(guī)范再生水使用管理，加強風(fēng)險防控，積極穩(wěn)妥推進再生水的科學(xué)利用。

（1）嚴(yán)格出水監(jiān)督

再生水水源工程的出水水質(zhì)、水量以及水壓應(yīng)滿足用戶的需求，其中水質(zhì)應(yīng)符合國家、行業(yè)、地方的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)再生水同時用于多個利用方向時，其水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)按照最高要求或者用水量最大用戶水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)確定。個別水質(zhì)要求較高的用戶，可自行補充處理，直至達(dá)到使用要求。再生水水源工程應(yīng)建立規(guī)范的水量水質(zhì)檢測制度，嚴(yán)格做好原水、出廠水、管網(wǎng)水的管理。再生水配置部門應(yīng)定期開展出水水質(zhì)水量監(jiān)測。

（2）規(guī)范使用管理

鼓勵再生水在工業(yè)、景觀與生態(tài)環(huán)境、城市雜用、農(nóng)業(yè)灌溉等方向的應(yīng)用，禁止再生水用于食品加工、醫(yī)療或醫(yī)藥加工以及與人體密切接觸的用途。地下水回灌應(yīng)慎用再生水。規(guī)范再生水使用，嚴(yán)格再生水利用設(shè)施管網(wǎng)連接管理及用途管理，禁止私自連接、改裝、拆除再生水管線，禁止私自轉(zhuǎn)供再生水和變更再生水用途。

（3）加強風(fēng)險防控

規(guī)劃及建設(shè)階段應(yīng)充分考慮再生水利用對人體健康、生態(tài)環(huán)境、生產(chǎn)經(jīng)營等方面可能產(chǎn)生的風(fēng)險，并提出相應(yīng)措施。建立和完善再生水應(yīng)急處置機制，明確相關(guān)部門和企業(yè)在再生水應(yīng)急處置過程各環(huán)節(jié)的職責(zé)，針對事故類型和等級提出應(yīng)急處置流程和方案。對再生水利用地點的生態(tài)環(huán)境進行跟蹤監(jiān)測，及時發(fā)現(xiàn)再生水利用的問題。

3.重視再生水利用公益性，加強政策引導(dǎo)和技術(shù)支撐

我國大部分地區(qū)再生水利用處于起步階段，再生水設(shè)施及管網(wǎng)建設(shè)作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一部分，推進再生水利用離不開政府在政策制定、財政投入、科研創(chuàng)新方面的支持。積極實施鼓勵再生水生產(chǎn)和使用的價格政策，充分發(fā)揮公共財政在再生水利用設(shè)施建設(shè)、運營方面的主導(dǎo)作用，同時多渠道籌措建設(shè)資金，鼓勵再生水利用技術(shù)創(chuàng)新與科學(xué)研究，強化再生水利用工作的戰(zhàn)略性、公益性地位。

（1）保持價格差價

理順再生水與常規(guī)水資源價格的關(guān)系，適當(dāng)采取財稅、電費等方面優(yōu)惠政策，保持再生水與自來水適當(dāng)價格差價，發(fā)揮市場機制和價格杠桿在水資源配置、水需求調(diào)節(jié)和水污染防治等方面的作用，促使?jié)撛谟盟畱魪摹耙沂褂迷偕钡健拔乙褂迷偕钡霓D(zhuǎn)變。

（2）多渠道籌措資金

加大政府直接投資，充分發(fā)揮公共財政在再生水利用設(shè)施建設(shè)、運營方面的主導(dǎo)作用，同時積極吸引和引導(dǎo)社會資本，采取BOT、TOT、BT等不斷擴大和豐富再生水利用設(shè)施及管網(wǎng)建設(shè)的投資規(guī)模和方式。鼓勵企業(yè)或工業(yè)園區(qū)自建再生水處理設(shè)施和輸配管線。

（3）夯實技術(shù)基礎(chǔ)

加強再生水利用規(guī)劃編制、安全利用等方面的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定，完善再生水利用相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范體系。鼓勵再生水利用技術(shù)創(chuàng)新與科學(xué)研究，組織開展規(guī)劃配置、安全利用、風(fēng)險評價和控制研究，積極引導(dǎo)再生水利用、監(jiān)控等領(lǐng)域的科技創(chuàng)新，加快成果推廣應(yīng)用，提高監(jiān)管能力和水平。

（4）加大宣傳力度

定期公開發(fā)布再生水利用情況，通報再生水水質(zhì)、水量監(jiān)測情況。及時公告有關(guān)再生水的規(guī)劃配置和利用等方面的信息，充分保障公眾的知情權(quán)，為公眾監(jiān)督?jīng)Q策和政策執(zhí)行創(chuàng)造條件。加強再生水利用方面的宣傳工作，引導(dǎo)公眾正確認(rèn)識再生水，鼓勵全社會共同參與再生水利用工作?！?/p>

[1]陳瑩，趙輝，聶漢江，等.再生水定價的形成機制分析[J].水利經(jīng)濟，2015（4）.

[2]陳瑩.城鎮(zhèn)化背景下我國非常規(guī)水源開發(fā)利用的思考[J].中國水利，2014（5）.

[3]曹淑敏，陳瑩.我國非常規(guī)水源開發(fā)利用現(xiàn)狀及存在問題[J].水利經(jīng)濟，2015（4）.

[4]陳堅，劉偉江，白福高，等.再生水回灌地下水風(fēng)險管理建議[J].環(huán)境保護科學(xué)，2016（5）.

[5]劉培斌.北京市再生水開發(fā)利用問題與對策[J].中國水利，2007（6）.

Integrate actions for the utilization of reclaimed water in China//

Liu Jing,Chen Ying,Zhao Hui,Li Yue

The utilization of reclaimed water can not only effectively increase regional water supply,but also reduce the pollutant emissions on the ecological environment.The promotion of reclaimed water use is an important measure to implement the most stringent water resources management system.It is necessary to realize the optimal allocation of water resources,to improve the efficiency and efficiency of water resources utilization and to promote the sustainable development,utilization and protection of water resources.Based on the current situation of utilization and management of reclaimed water,this paper analyzes the main factors that restrict the utilization of reclaimed water,and puts forward some suggestions to promote the utilization of reclaimed water.

reclaimed water;non-conventional water resource;unified allocation of water resources;water resources management

TV213.4

B

1000-1123（2017）15-0006-03

2017-06-09

劉靜，工程師。

國家重點研發(fā)計劃（編號：2017YFC0403506）。

責(zé)任編輯 張瑜洪