新常態(tài)下中國治理模式的轉(zhuǎn)型

□宣曉偉

新常態(tài)下中國治理模式的轉(zhuǎn)型

□宣曉偉

新常態(tài)下中國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行層面的全面調(diào)整，對國家治理模式的轉(zhuǎn)型提出了迫切要求?！爸卫憩F(xiàn)代化”是新常態(tài)下中國治理模式轉(zhuǎn)型的總方向

當(dāng)前，中國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)入了新常態(tài)，最為突出的特征就是經(jīng)濟(jì)增速的下滑。伴隨著增速的下降，消費(fèi)、投資、出口、生產(chǎn)要素、產(chǎn)業(yè)組織、生態(tài)環(huán)境、市場競爭、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、資源配置、宏觀調(diào)控等各個(gè)方面都發(fā)生了深刻變化。新常態(tài)下中國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行層面的全面調(diào)整，也不可避免地會對整個(gè)國家治理模式轉(zhuǎn)型提出迫切要求。

主要特征

中國現(xiàn)有的治理模式是改革開放之后從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制、從傳統(tǒng)社會治理模式向現(xiàn)代社會治理模式過渡而逐步形成的，帶有轉(zhuǎn)軌時(shí)期的鮮明特征，其主要表現(xiàn)在以下方面。

1.“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”是現(xiàn)有治理模式的核心內(nèi)容。改革開放以來，中國開始轉(zhuǎn)向了“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，如何加快發(fā)展、提高社會生產(chǎn)力水平，以滿足人民日益增長的物質(zhì)文化需求，成為了治理的主要任務(wù)。從“以階級斗爭為綱”轉(zhuǎn)向“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，意味著整個(gè)國家治理目標(biāo)和發(fā)展方向的根本改變，由此激發(fā)出了極大的發(fā)展熱情，產(chǎn)生了巨大的效果，對整個(gè)治理模式有著決定性影響。

在“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的帶動下，各級政府把投資作為拉動本地經(jīng)濟(jì)增長的重要手段，無論是產(chǎn)業(yè)帶動、招商引資、園區(qū)建設(shè)、城市擴(kuò)張，都需要各種各樣的大量投資，“大項(xiàng)目、大投資、大產(chǎn)業(yè)”便成為了眾多地方政府帶動經(jīng)濟(jì)增長的根本舉措。在現(xiàn)有治理模式下，政府已經(jīng)將“投資驅(qū)動”作為其主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最為重要的方式和手段。

2.政府及官員在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中起著主導(dǎo)作用。與東亞經(jīng)濟(jì)體在追趕時(shí)期的治理模式類似，中國在過去三十多年中所采用的治理方式和手段也具有明顯的“政府主導(dǎo)”的特色?！罢鲗?dǎo)”是指政府在整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中起著決定性作用，從目標(biāo)制定、資源配置、組織動員、政策執(zhí)行、效果監(jiān)督等，政府無一不在其中扮演著最為重要的角色，決定著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的成敗。雖然改革使得市場在資源配置過程中發(fā)揮越來越重要的作用，但政府在市場化改革中的影響仍然是舉足輕重的。

與此同時(shí)，政府并不是抽象的，而是由具體的官員所組成?！罢鲗?dǎo)”的實(shí)現(xiàn)是由一個(gè)個(gè)政府官員來完成的。因此，“政府主導(dǎo)”如果要取得好的結(jié)果，必不可少的前提是政府官員要有能力、有道德，即政府的官員體系要具備“賢能治理”的特征。

3.在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下形成地方競爭的區(qū)域發(fā)展模式。中國是一個(gè)大國，幅員遼闊、人口眾多，各地差異巨大，要在一個(gè)廣土眾民的國家實(shí)施有效治理，必須處理好中央和地方的關(guān)系，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。

在中央地方關(guān)系上，中國秉持的是中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)原則，中央擁有進(jìn)行治理決策的權(quán)力，牢牢維護(hù)著大一統(tǒng)的治理格局。中央在國家的大政方針、外交軍事、宏觀經(jīng)濟(jì)、社會穩(wěn)定等各個(gè)重要方面都有絕對權(quán)威，地方對于中央的決策部署需要遵照執(zhí)行，做到時(shí)刻與中央保持一致。

在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，各地有相對獨(dú)立的地方利益，具有一定程度的發(fā)展自主權(quán)。改革開放以來，中央注重地方官員發(fā)展經(jīng)濟(jì)的政績，由此，各地爭當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長的發(fā)動機(jī)，開啟了競相發(fā)展、激烈競爭的地方競爭模式。

“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”和“地方競爭”是既矛盾沖突、又互相支撐的。中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)提供了明確的發(fā)展方向和穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境，保證全國大政方針的統(tǒng)一；地方競爭為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供了足夠的活力，敢闖敢試的各地實(shí)踐也常常成為改革的試驗(yàn)田和突破口。

上述幾點(diǎn)刻畫了中國經(jīng)濟(jì)治理模式的本質(zhì)特性，其中“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”指明了治理的主要目標(biāo)，“政府主導(dǎo)”是治理所采取的方式，“官員體系”則是治理的組織保障，“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”和“地方競爭”是治理的實(shí)施機(jī)制，“投資驅(qū)動”成為了治理的具體手段。這些主要特征構(gòu)成了一個(gè)描述中國現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)治理模式的簡略但卻完整的模型，即各級政府在“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的指引下，通過“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”和“地方競爭”的制度安排，采取“政府主導(dǎo)”和“賢能治理”的方式，利用“投資驅(qū)動”等具體手段在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域開展治理。

困難

中國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)入新常態(tài)，意味著現(xiàn)有治理模式所面臨的外部環(huán)境發(fā)生了根本性變化。在新常態(tài)下，中國現(xiàn)有治理模式正面臨著下述主要困難。

中國現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)治理模式：各級政府在“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的指引下，通過“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”和“地方競爭”的制度安排，采取“政府主導(dǎo)”和“賢能治理”的方式，利用“投資驅(qū)動”等具體手段在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域開展治理。

1.“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”無法涵蓋經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的根本目標(biāo)，難以滿足民眾當(dāng)前的根本需求。在改革開放之初，生產(chǎn)力水平落后，人民生活困苦，如何吃飽穿暖、過上衣食不愁的小康生活，成為百姓的最大愿望。因此，“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的提出，可以說是順應(yīng)了人民的心愿、時(shí)代的潮流。而目前中國已經(jīng)從一個(gè)低收入國家躍升為上中等收入國家，正在逐步邁入高收入國家。正如世行報(bào)告所指出的：“一國從中等收入向高收入邁進(jìn)的發(fā)展機(jī)制與實(shí)現(xiàn)起飛的發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展機(jī)制和發(fā)展策略都有著根本的區(qū)別”。如今，雖然大多數(shù)百姓已經(jīng)過上了不愁吃穿的日子，但人們對安全的食物、良好的環(huán)境、優(yōu)質(zhì)的教育、可靠的醫(yī)療、寬敞的住房、便捷的交通等，有著更為迫切的需求。盡管經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然是滿足這些需求的基礎(chǔ)，但“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的治理目標(biāo)已經(jīng)無法有效涵蓋整個(gè)社會的根本訴求。

2.“投資驅(qū)動”等拉動經(jīng)濟(jì)手段的使用空間日漸逼仄，難以適應(yīng)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的迫切要求。當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中的第三產(chǎn)業(yè)比重已經(jīng)超過第二產(chǎn)業(yè)，整體經(jīng)濟(jì)已經(jīng)度過了快速的重化工業(yè)化階段，正逐步邁向以服務(wù)業(yè)為主的格局。在這種環(huán)境下，傳統(tǒng)依靠“大項(xiàng)目、大投資、大產(chǎn)業(yè)”來帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的手段正日益失去其大規(guī)模使用的空間，招商引資、園區(qū)建設(shè)、土地買賣、城市擴(kuò)張等曾經(jīng)行之有效的方式，也越來越難以發(fā)揮出原來的效果。

隨著中國人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和發(fā)展階段的變化，加上當(dāng)前緊迫需要解決產(chǎn)能過剩、政府債務(wù)、投資率高企等問題的巨大壓力，可以說各級政府已經(jīng)難以再像過去一樣依靠“投資驅(qū)動”的方式來有效帶動本地經(jīng)濟(jì)增長，盡管投資依然會在各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占據(jù)重要地位，但那種主要依賴“投資驅(qū)動”并由此形成的體制機(jī)制和舉措，在新常態(tài)下將遭遇越來越大的困難。

3.“政府主導(dǎo)”難以符合完善市場經(jīng)濟(jì)體制的方向，無法有效引領(lǐng)創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型升級。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低、產(chǎn)業(yè)和技術(shù)較為落后的環(huán)境下，中國經(jīng)濟(jì)整體處于追趕階段，因此模仿、引進(jìn)和消化吸收成為了推動經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的有效方式和手段。與此同時(shí)，改革開放之初市場經(jīng)濟(jì)尚未建立、各類企業(yè)和社會組織發(fā)展不足，政府在人才、信息、資源等方面擁有明顯優(yōu)勢，在有國外案例可以模仿、學(xué)習(xí)和借鑒的條件下，“政府主導(dǎo)”成為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會跨越式發(fā)展的一種合理選擇，這也是許多東亞經(jīng)濟(jì)體在追趕時(shí)期的成功經(jīng)驗(yàn)。

而目前中國的產(chǎn)業(yè)和技術(shù)水平與發(fā)達(dá)國家的差距逐漸縮小，越來越需要依靠創(chuàng)新來實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級和技術(shù)進(jìn)步。從本質(zhì)上看，創(chuàng)新是對未來不確定性的探索，它需要社會各個(gè)主體的多元化努力。盡管政府在創(chuàng)新中也需要發(fā)揮不可或缺的參與和引導(dǎo)作用，但“政府主導(dǎo)”的創(chuàng)新，難以有效應(yīng)對創(chuàng)新的不確定性，可能更多導(dǎo)致創(chuàng)新的僵化和失敗，在這方面東亞經(jīng)濟(jì)體也有不少沉痛教訓(xùn)。

4.“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”下各級政府的責(zé)、權(quán)、利劃分不清，調(diào)節(jié)中央與地方關(guān)系的規(guī)范化和法治化程度過低。以“分稅制”為基石的制度安排盡管劃清了中央和地方在收入側(cè)的權(quán)利，但在事權(quán)和支出責(zé)任上的劃分卻因?yàn)檫^于復(fù)雜，改革遲遲難以推進(jìn)，形成了不同層級政府之間“財(cái)權(quán)層層上收、事權(quán)級級下放”的局面，由此帶來了一系列問題。這包括基本公共服務(wù)的碎片化和不同地區(qū)差距的擴(kuò)大，各類資源要素難以充分自由流動，土地財(cái)政日漸興起和房地產(chǎn)泡沫愈演愈烈，以及資源利用粗放和環(huán)境保護(hù)不力等。

與此同時(shí)，中央與地方關(guān)系的調(diào)節(jié)過于依賴行政方式，“跑部進(jìn)京”、“跑部錢進(jìn)”的現(xiàn)象仍然普遍，各種事項(xiàng)的處理常常因人而異、因時(shí)而異、因地而異，隨意性大，規(guī)范化和法治化程度嚴(yán)重不足。

5.“地方競爭”導(dǎo)致地方保護(hù)和惡性競爭，有礙于形成全國統(tǒng)一市場和區(qū)域間的分工和協(xié)作。如果說，在改革開放之初，那種強(qiáng)調(diào)每個(gè)地區(qū)要充分發(fā)揮積極性，依靠自身的能力和實(shí)力來實(shí)現(xiàn)“單打獨(dú)斗”式發(fā)展的策略還有相當(dāng)合理性的話，那么，在新常態(tài)下，全國生產(chǎn)力水平的提高更為依賴于要素資源在更大范圍內(nèi)的有效配置、更為依賴于統(tǒng)一市場下不同地區(qū)專業(yè)化分工水平的不斷提高。而舊有治理模式下地方競爭以及相應(yīng)的制度安排都極大程度妨礙著全國統(tǒng)一市場的形成，以及區(qū)域之間的有效分工和合作，地方競爭對全國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展正在顯示出越來越多的不利影響。

綜上所述，雖然已有的治理模式在推動改革開放三十多年來中國經(jīng)濟(jì)社會迅猛發(fā)展方面做出了相應(yīng)貢獻(xiàn)，自有其成功和可取之處。然而隨著中國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)入新常態(tài)，外部環(huán)境已然發(fā)生了根本性改變，再加上原有模式運(yùn)行日久漸生積弊，中國的治理模式需要必要的調(diào)整。

中國治理模式轉(zhuǎn)型

中國的治理模式是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制、傳統(tǒng)社會治理向現(xiàn)代社會治理的過渡期中所形成的，中共十八屆三中全會頒布的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，“治理現(xiàn)代化”應(yīng)該是新常態(tài)下中國治理模式轉(zhuǎn)型的根本方向。

由傳統(tǒng)社會治理模式向著現(xiàn)代社會治理模式演進(jìn)的“治理現(xiàn)代化”，既符合人類社會發(fā)展的趨勢，也符合新常態(tài)下中國治理轉(zhuǎn)型的實(shí)際，是目前全面深化改革的總目標(biāo)。

根據(jù)治理現(xiàn)代化的理論，中國現(xiàn)有的治理模式還帶有明顯的傳統(tǒng)社會治理的特征，總體上，中國仍處在由傳統(tǒng)社會治理向著現(xiàn)代社會治理的轉(zhuǎn)型過程之中。

第一，以官本位為特征的分層規(guī)則彌漫在整個(gè)社會之中。這意味著政治領(lǐng)域的規(guī)則不恰當(dāng)?shù)刭栽降狡渌I(lǐng)域之內(nèi)。官本位，即人們以追求政治領(lǐng)域的行政權(quán)力（即“做官”）為指向，在官本位的層級式分化下，行政級別的劃分原則貫徹到不同的社會領(lǐng)域，其他領(lǐng)域的發(fā)展或多或少均要受到行政權(quán)力的直接影響甚至支配。

第二，政府主導(dǎo)的治理模式具有明顯的功能泛化治理的特征。當(dāng)前治理模式下，政府官員承擔(dān)了傳統(tǒng)社會士大夫的角色，也身兼政治、經(jīng)濟(jì)、教育、文化等領(lǐng)域的多重角色。典型的例子就是國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人，既身背行政級別，又從事企業(yè)經(jīng)營，既是政治家，又是企業(yè)家，由此導(dǎo)致嚴(yán)重的身份混淆和利益沖突。

第三，社會各個(gè)領(lǐng)域之間的界限不夠清晰，各個(gè)領(lǐng)域的相對獨(dú)立性需要增強(qiáng)，專業(yè)化水平亟待提高。我們說經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，事實(shí)上也意味著在政治和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域之間還缺乏明確的界限和規(guī)則。在規(guī)則和界限不清的條件下，政府主導(dǎo)模式很容易造成政府對各種資源的不當(dāng)配置，也很難有效防止權(quán)錢交易帶來的腐敗。政治與其他社會領(lǐng)域的界限模糊也導(dǎo)致各種政企不分、政事不分、政社不分和政資不分的狀況。

第四，社會各個(gè)主體所擁有的責(zé)權(quán)不清。一個(gè)社會的現(xiàn)代化伴隨的是個(gè)體分化的過程，即逐漸形成利益相對獨(dú)立、權(quán)責(zé)日益清晰的各個(gè)主體。在中國現(xiàn)有治理模式下，不同層級政府之間、政府與企業(yè)之間、政府與社會組織之間、政府與個(gè)人之間，仍然普遍存在權(quán)責(zé)模糊的現(xiàn)象。目前中國中央與地方關(guān)系之所以遲遲難以理順，從根本上說是因?yàn)橹醒牒偷胤街g的權(quán)利和責(zé)任無法劃分清晰。

第五，社會各領(lǐng)域和各主體之間的協(xié)調(diào)機(jī)制不規(guī)范，治理規(guī)則的法治化程度低。在中國現(xiàn)有治理模式下，各主體權(quán)責(zé)不清和彼此之間的協(xié)調(diào)機(jī)制不規(guī)范恰似一個(gè)硬幣的兩面。正是由于沒有形成界限分明的各領(lǐng)域和權(quán)責(zé)明確的各主體，它們之間的協(xié)調(diào)機(jī)制也就常常難以得到有效規(guī)范；反過來，由于缺乏規(guī)范化的協(xié)調(diào)機(jī)制，也難以促成各領(lǐng)域的界限清晰和各主體的權(quán)責(zé)分明。

總體來看，前面所總結(jié)的中國現(xiàn)有治理模式的主要特征，例如“政府主導(dǎo)”、“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”和“地方競爭”等，無不帶有傳統(tǒng)社會治理模式的深深烙印。在新常態(tài)下中國治理模式要向著“治理現(xiàn)代化”的方向轉(zhuǎn)型，就需要遵循現(xiàn)代社會治理的一般規(guī)律，形成界限分明的各社會領(lǐng)域和權(quán)責(zé)明確的各社會主體，推進(jìn)政企分開、政事分開、政社分開和政資分開。大幅提高協(xié)調(diào)和治理規(guī)則的法治化程度，則是其中的關(guān)鍵內(nèi)容。

主要舉措

1.從“政府主導(dǎo)”轉(zhuǎn)向“政府引導(dǎo)”。推動中國治理模式轉(zhuǎn)型的核心是給予政府以合理的定位，從過去的“政府主導(dǎo)”逐步轉(zhuǎn)向“政府引導(dǎo)”，加快相應(yīng)政府職能的轉(zhuǎn)變，以使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。具體而言，在資源配置方面，要大幅減少政府對社會物質(zhì)資源的直接管理和配置，推動資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價(jià)格，通過市場競爭實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。政府職能的重點(diǎn)要逐步轉(zhuǎn)向?qū)Ψ俏镔|(zhì)資源的管理和配置。

要著力解決市場體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位問題，如規(guī)范的制定、制度的安排、秩序的保障等。政府不再直接、微觀地管理社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的活動和關(guān)系，而逐步轉(zhuǎn)向?qū)嵤╅g接和宏觀的管理。在政府與其他主體關(guān)系方面，要大力推進(jìn)政企分開、政事分開、政社分開和政資分開，從功能泛化式治理向功能分化式治理轉(zhuǎn)變，要對政府權(quán)力行使的邊界有明確限制和制約，防止政府利用權(quán)力任意干涉其他社會領(lǐng)域的自主發(fā)展。在政府發(fā)揮作用的形式上，應(yīng)從過去的主導(dǎo)和支配更多轉(zhuǎn)向引導(dǎo)、參與和環(huán)境創(chuàng)造，由“從上到下的單向決策”更多轉(zhuǎn)向“多元交流的互動決策”，不斷提高政府決策的透明、穩(wěn)定和可預(yù)期程度，以及可問責(zé)和法治化程度。

2.切實(shí)加強(qiáng)民主參與，完善對官員的激勵(lì)機(jī)制。“賢能治理”是中國的優(yōu)良政治傳統(tǒng)，也應(yīng)是未來治理模式的重要組成部分。然而，需要指出的是，“賢能治理”更為強(qiáng)調(diào)的是領(lǐng)導(dǎo)者的自我修養(yǎng)、以身作則，它是一種高標(biāo)準(zhǔn)要求，主要依靠領(lǐng)導(dǎo)者自身的不斷努力；與此同時(shí)，還應(yīng)該有一種底線要求，使得政府官員能夠奉公守法、勤政廉政，因此必須加強(qiáng)“財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開”等相關(guān)體制機(jī)制建設(shè)，營造“不能腐和不敢腐”的環(huán)境。更為重要的是，除了加強(qiáng)從上而下的監(jiān)督考核以外，還需要充分發(fā)揮從下而上的制約作用，即充分發(fā)揮民主參與、民眾監(jiān)督的作用。中國治理模式中的“賢能治理”應(yīng)向著“賢能治理+民主參與”的方向轉(zhuǎn)型，才能真正造就德才兼?zhèn)涞墓賳T隊(duì)伍。

作為對官員治理的補(bǔ)充，民主參與既可以體現(xiàn)在百姓對領(lǐng)導(dǎo)干部的選舉上，也可以當(dāng)作評價(jià)干部的手段。投票選舉是對未來可能發(fā)生情況的一種預(yù)判，而投票評價(jià)則是對已發(fā)生情況的一種判斷。在目前的現(xiàn)實(shí)條件下，“讓老百姓來評”比“讓老百姓來選”，更能夠落實(shí)“人民當(dāng)家做主”的憲法原則和發(fā)揮地方民主的作用。可以嘗試由當(dāng)?shù)鼐用裨诳h級行政區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)任職屆滿時(shí)開展“群眾滿意度”評價(jià)，作為組織部門任用選拔干部的主要依據(jù)。

3.推進(jìn)中央地方關(guān)系調(diào)整，形成“權(quán)責(zé)明確、法治調(diào)節(jié)”的中央地方治理模式。要推進(jìn)現(xiàn)代治理模式下中央和地方關(guān)系的轉(zhuǎn)型，必須在原有“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)+地方競爭”框架下加入“權(quán)責(zé)明確+法治調(diào)節(jié)”的要素，要明確劃分中央與地方的財(cái)政事權(quán)和相應(yīng)的支出責(zé)任，適度加強(qiáng)中央事權(quán)和相關(guān)的執(zhí)行力，并提高事權(quán)劃分和調(diào)整的法治化規(guī)范化程度。

首先，要將中央委托地方行使的事權(quán)予以規(guī)范化和法治化，并以此作為突破口。目前完全屬于中央的事權(quán)和完全屬于地方的事權(quán)都是少數(shù)，而且是比較容易厘清的。絕大多數(shù)財(cái)政事權(quán)，都會是中央和地方的共擔(dān)事權(quán)，其中中央委托地方執(zhí)行的事權(quán)又占絕對大的比重，這些事權(quán)的劃分將會是改革的難點(diǎn)?，F(xiàn)實(shí)情況是，大量事權(quán)的劃分主要依據(jù)各個(gè)職能部門的紅頭文件，充滿了隨意性和不確定性。因此，可將中央部門委托地方政府執(zhí)行的“機(jī)構(gòu)委任事務(wù)”法治化作為突破口。

其次，要加強(qiáng)立法和司法，建立健全中央和地方調(diào)節(jié)機(jī)制。要加強(qiáng)立法和司法的獨(dú)立性，樹立司法的權(quán)威性，可由最高法院設(shè)立巡回法院和上訴法院來審理跨省及省內(nèi)涉及中央法規(guī)執(zhí)行的案件。從長遠(yuǎn)來看，可以設(shè)立行政系統(tǒng)內(nèi)的“中央與地方關(guān)系仲裁委員會”，來處理一般性的中央與地方、地方與地方之間的行政糾紛。

（作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部研究員）