國(guó)企混改進(jìn)入“加速度”

國(guó)企混改進(jìn)入“加速度”

國(guó)企混改是當(dāng)前中國(guó)政府在國(guó)企改革中最看重的方式。近幾個(gè)月來(lái)，石油、天然氣、電力、鐵路、民航、電信、軍工等領(lǐng)域的國(guó)企混改已經(jīng)全面提速，已有兩批、19家企業(yè)被確定為混改試點(diǎn)企業(yè)。隨著壟斷領(lǐng)域央企率先破題，將“以點(diǎn)帶面”式地帶動(dòng)其他關(guān)鍵性領(lǐng)域的國(guó)企混改。其中，民航領(lǐng)域的中國(guó)國(guó)航、東方航空以及電信領(lǐng)域的中國(guó)聯(lián)通等企業(yè)的混改進(jìn)展尤為引人矚目，它們?cè)噲D探索出一種新的國(guó)企改革模式

逾三分之二央企已引進(jìn)社會(huì)資本

中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)告：十八屆三中全會(huì)對(duì)國(guó)企改革提了兩個(gè)思路：一是實(shí)行混合所有制改革；二是以管資本為主來(lái)加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，即從“管企業(yè)”變成“管資本”。目前這兩種改革的進(jìn)展如何？

項(xiàng)安波：混合所有制改革頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)明確，混改試點(diǎn)以點(diǎn)促面的成效開(kāi)始出現(xiàn)，國(guó)有企業(yè)混改面已經(jīng)較廣，混改企業(yè)在實(shí)踐和探索中積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。整體上看，混改具備了進(jìn)一步展開(kāi)和提升的基礎(chǔ)。

胡遲：三年多以來(lái)，混改一直在扎實(shí)穩(wěn)步推進(jìn)，2017年的混改取得了突破性進(jìn)展。國(guó)務(wù)院國(guó)資委2017年7月披露的數(shù)據(jù)把混改進(jìn)展表述為“一個(gè)50%”，即央企二級(jí)子企業(yè)的混合所有制占比超過(guò)50%，超過(guò)三分之二的央企引進(jìn)了社會(huì)資本。重點(diǎn)行業(yè)兩批19家混合所有制改革試點(diǎn)正在推進(jìn)，央企10家子公司員工持股試點(diǎn)全面實(shí)施。地方國(guó)企的混改也在根據(jù)本地實(shí)際緊鑼密鼓地進(jìn)行。

目前，中國(guó)混合所有制改革從兩條線、兩個(gè)領(lǐng)域展開(kāi)：一條線是國(guó)務(wù)院國(guó)資委主抓的以經(jīng)營(yíng)性央企為主的混改，推進(jìn)穩(wěn)健而有序，其中，中國(guó)建材、中國(guó)醫(yī)藥從2014年開(kāi)始試點(diǎn)以來(lái)，經(jīng)驗(yàn)一直在擇機(jī)推出；另外一條線是國(guó)家發(fā)改委主抓的以特殊功能性央企為主的混改，在2016年秋季以來(lái)連續(xù)開(kāi)展三批試點(diǎn)，突出代表是東航物流與聯(lián)通。

在以管資本為主來(lái)加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管改革方面，一是各級(jí)國(guó)資委積極推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，取消或下放監(jiān)管事項(xiàng)，修訂或廢止規(guī)章、規(guī)范性文件，積極研究制定監(jiān)管權(quán)力清單與責(zé)任清單。2017年4月，《國(guó)務(wù)院國(guó)資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案》正式印發(fā)。該方案明確了國(guó)資委管資本的重點(diǎn)職能，劃清了國(guó)資監(jiān)管的權(quán)責(zé)邊界，提出了職能轉(zhuǎn)變的具體舉措，標(biāo)志著國(guó)務(wù)院國(guó)資委從以管企業(yè)為主向以管資本為主轉(zhuǎn)變邁出了歷史性、實(shí)質(zhì)性的關(guān)鍵一步。根據(jù)該《方案》，國(guó)資委將精簡(jiǎn)43項(xiàng)監(jiān)管事項(xiàng)，其中取消事項(xiàng)26項(xiàng)、下放事項(xiàng)9項(xiàng)、授權(quán)事項(xiàng)8項(xiàng)。在深入梳理職能、系統(tǒng)總結(jié)長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)資監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)后，國(guó)資委著眼當(dāng)前國(guó)資監(jiān)管中存在的問(wèn)題，反復(fù)研究論證，多次征求有關(guān)部門、中央企業(yè)、地方國(guó)資委意見(jiàn)，進(jìn)行了成立13年來(lái)最大規(guī)模的機(jī)構(gòu)調(diào)整。

二是在各級(jí)國(guó)資委的指導(dǎo)、推動(dòng)下，國(guó)有企業(yè)已經(jīng)開(kāi)展國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的試點(diǎn)。目前，國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)企業(yè)達(dá)到了10家，26個(gè)地方國(guó)資委改組組建了72家投資運(yùn)營(yíng)公司。從試點(diǎn)效果看，經(jīng)過(guò)逐步摸索，國(guó)有資本投資公司側(cè)重在重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚和轉(zhuǎn)型升級(jí)，優(yōu)化國(guó)有資本布局結(jié)構(gòu)；國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司側(cè)重提升商業(yè)類企業(yè)的國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)效率，促進(jìn)國(guó)有資本合理流動(dòng)。

文宗瑜：十八屆三中全會(huì)中關(guān)于混合所有制，不僅包括積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，還包括發(fā)展混合所有制企業(yè)。發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)是指石油、石化、電力、鐵路等不對(duì)民資、外資開(kāi)放的領(lǐng)域，通過(guò)開(kāi)放讓非公資本進(jìn)入，把原來(lái)單一的國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展成混合所有制經(jīng)濟(jì)；發(fā)展混合所有制企業(yè)是指絕大多數(shù)的國(guó)有企業(yè)都要引入非公資本，轉(zhuǎn)變?yōu)楣煞葜啤⒐局破髽I(yè)。

目前來(lái)看，在發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)方面依然停滯不前，石油、石化、電力等壟斷行業(yè)如何開(kāi)放，依然沒(méi)有具體政策和行動(dòng)；發(fā)展混合所有制企業(yè)改革步伐緩慢，從今年開(kāi)始，具有代表性的一部分央企以及上海、廣東等省市的一部分地方國(guó)有企業(yè)，已經(jīng)在推進(jìn)發(fā)展混合所有制企業(yè)的改革。整體而言，十八屆三中全會(huì)以來(lái)，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)和發(fā)展混合所有制企業(yè)的改革實(shí)際進(jìn)展比預(yù)期要慢。因此，從現(xiàn)在到2020年，要加大力度，加快推進(jìn)混合所有制改革。

從原來(lái)的“管人、管事、管資產(chǎn)”轉(zhuǎn)到以“管資本”為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的改革，則主要通過(guò)授權(quán)設(shè)立國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司與國(guó)有資本投資公司來(lái)實(shí)現(xiàn)，此類公司承接從國(guó)有企業(yè)剝離的國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)職能，以實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)與國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)的“資企分離”。這項(xiàng)改革可以改變長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)國(guó)有企業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)與資本運(yùn)營(yíng)混雜、一味熱衷于資本運(yùn)營(yíng)而忽視產(chǎn)品開(kāi)發(fā)和產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)狀；與此同時(shí)，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司與國(guó)有資本投資公司專注于國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)的專業(yè)化，國(guó)有企業(yè)專注于產(chǎn)品開(kāi)發(fā)與科技創(chuàng)新。這項(xiàng)改革涉及國(guó)有企業(yè)資本運(yùn)營(yíng)職能的剝離，阻力也較大。就中央本級(jí)及地方各級(jí)政府推進(jìn)這些改革的進(jìn)程看，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司與國(guó)有資本投資公司的設(shè)立仍處于試點(diǎn)階段，還沒(méi)有全面推開(kāi)。

聯(lián)通混改是國(guó)企混改形成突破勢(shì)頭的重要標(biāo)志

中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)告：作為國(guó)內(nèi)三大電信運(yùn)營(yíng)商之一，中國(guó)聯(lián)通是9家央企混改首批試點(diǎn)單位中唯一的A股上市公司。中國(guó)聯(lián)通的混改有哪些實(shí)質(zhì)性突破？對(duì)未來(lái)國(guó)企改革的示范意義何在？

項(xiàng)安波：中國(guó)聯(lián)通是央企中首家集團(tuán)整體混改的試點(diǎn)單位，對(duì)深化電信體制改革和混合所有制改革都具有重要意義和示范效應(yīng)。

一是需要在保持國(guó)有資本控股地位的前提下打破原有聯(lián)通集團(tuán)“一股獨(dú)大”的模式，引入各類投資者共同打造混合所有制經(jīng)濟(jì)實(shí)體，為推動(dòng)壟斷領(lǐng)域國(guó)企混改、改變一企獨(dú)大格局積累了經(jīng)驗(yàn)。

二是聯(lián)通是首家面向非國(guó)有資本開(kāi)放的通信行業(yè)央企，注重優(yōu)先引進(jìn)戰(zhàn)略投資者，并明確引入戰(zhàn)略投資者的基本條件是能夠“促進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略業(yè)務(wù)協(xié)同”。同時(shí)，嚴(yán)格要求投資者投資主體適格，確保電信網(wǎng)絡(luò)及信息安全。

三是綜合采用了引入戰(zhàn)略投資者和員工持股相結(jié)合、定向增發(fā)和股權(quán)轉(zhuǎn)讓并行等混改方式。

胡遲：聯(lián)通混改是今年以來(lái)國(guó)企混改形成突破勢(shì)頭的一個(gè)重要標(biāo)志。與以往的國(guó)企混改案例相比，其有幾大突破點(diǎn)：一是有壟斷特征的國(guó)有企業(yè)出讓30%以上的股份，拿到780億元巨量資金，股改力度很大，聯(lián)通母公司由絕對(duì)控股轉(zhuǎn)向相對(duì)控股，雖然整體上國(guó)有資本還是絕對(duì)控股，但股權(quán)已經(jīng)開(kāi)始分散，與以前相比，是改革的突破。

二是BATJ（百度、阿里巴巴、騰訊、京東）等非國(guó)有資本的大規(guī)模進(jìn)入，是以往混改所不能比擬的；混改方式也很復(fù)雜，戰(zhàn)略投資加財(cái)務(wù)投資，外部投資加內(nèi)部投資，職工持股的幅度都比較大。

三是“混改熱+互聯(lián)網(wǎng)熱”的模式出現(xiàn)，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)民企戰(zhàn)略投資的大規(guī)模進(jìn)入，有利于促進(jìn)聯(lián)通向互聯(lián)網(wǎng)新方向延伸業(yè)務(wù)，向產(chǎn)業(yè)鏈條中高端轉(zhuǎn)型升級(jí)。通過(guò)混改實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，可取得“一石二鳥(niǎo)”的效果。

聯(lián)通的混改具有樣本意義，是新一輪國(guó)企改革以來(lái)力度最大的一次。聯(lián)通混改對(duì)于今后的國(guó)企混改提供了可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，尤其是對(duì)于鐵路、石油等具有自然壟斷特性的行業(yè)而言，在國(guó)有資本的占比、非國(guó)有資本的進(jìn)入以及由混改推動(dòng)轉(zhuǎn)型發(fā)展方面都具有重要的借鑒意義。

文宗瑜：我認(rèn)為，聯(lián)通的改革在整個(gè)央企層面發(fā)展混合所有制企業(yè)的改革中邁出了重要一步，意味著其他幾家也將逐漸順次推進(jìn)。從這個(gè)意義上講，央企主管部門正在嘗試加快推動(dòng)混合所有制改革。

最需要的是政策制度保障

中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)告：類似中國(guó)聯(lián)通的混改能否取得成功，對(duì)于政府和民企而言都意義重大。那么，推進(jìn)國(guó)企混改最需要什么關(guān)鍵保障？

項(xiàng)安波：一是追責(zé)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制并重；二要公開(kāi)透明、規(guī)范操作；三要及時(shí)跟進(jìn)相關(guān)配套政策；四要重構(gòu)國(guó)資代表機(jī)構(gòu)與混合所有制企業(yè)的關(guān)系；五要持續(xù)跟蹤和支持混改企業(yè)發(fā)展。

胡遲：最需要的關(guān)鍵保障是政策制度保障。2015年9月發(fā)布的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于全面深化國(guó)企改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》與《國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見(jiàn)》是最重要的政策依據(jù)。參與混改的國(guó)企需要根據(jù)上述兩個(gè)政策（也包括其他配套政策）制訂混改方案。只有嚴(yán)格按照政策規(guī)范操作，才能防止國(guó)有資產(chǎn)流失，才能對(duì)參與混改的民企的利益提供制度、法律、法規(guī)、政策等多方面的保障，從而激勵(lì)民企參與混改的積極性。

文宗瑜：國(guó)有企業(yè)改制最終的成效需要3至5年的時(shí)間來(lái)驗(yàn)證。判斷中國(guó)聯(lián)通的混改能否取得成功，我認(rèn)為主要有三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：第一，中國(guó)聯(lián)通的整個(gè)轉(zhuǎn)型能否成功。聯(lián)通最近5年的經(jīng)營(yíng)指標(biāo)、財(cái)務(wù)指標(biāo)一路下行，原來(lái)依賴的固話、手機(jī)、短信等業(yè)務(wù)營(yíng)收急劇下降，而新的業(yè)務(wù)又處在探索階段。因此，聯(lián)通這次混改能否實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，我們將拭目以待。第二，公司治理改革能否實(shí)現(xiàn)突破。聯(lián)通混改未來(lái)取得成功的一個(gè)最大制約因素是，引入的非公資本絕大多數(shù)是財(cái)務(wù)投資者，缺乏戰(zhàn)略投資者。所謂戰(zhàn)略投資者就是能夠?yàn)槁?lián)通的轉(zhuǎn)型提供戰(zhàn)略支持和技術(shù)支持的投資者。這就意味著在未來(lái)的公司治理上，這些財(cái)務(wù)投資者會(huì)隨著聯(lián)通股價(jià)上漲、持股“限售期”解禁而賣出股份，完成財(cái)務(wù)投資的收益結(jié)算，不會(huì)也不可能長(zhǎng)期持股。第三，聯(lián)通混改的管理層持股范圍過(guò)窄過(guò)小。在未來(lái)5G時(shí)代，聯(lián)通這類公司應(yīng)該是人力資本和技術(shù)密集型公司，持股范圍理應(yīng)更大，通過(guò)更大范圍的持股，對(duì)聯(lián)通的業(yè)務(wù)骨干、技術(shù)骨干形成一個(gè)中長(zhǎng)期的激勵(lì)和約束。如果是小范圍持股，一旦聯(lián)通未來(lái)經(jīng)營(yíng)效益繼續(xù)下降，最致命的就是導(dǎo)致很多技術(shù)骨干和管理骨干的流失。因此，從這幾個(gè)方面來(lái)看，聯(lián)通混改能否成功、能否取得預(yù)期效果，仍然存在不確定性。

聯(lián)通的混改具有樣本意義，是新一輪國(guó)企改革以來(lái)力度最大的一次。

吸引外資參與國(guó)企混改需要三方面政策配套

中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)告：據(jù)悉，國(guó)家正推出多項(xiàng)政策鼓勵(lì)外資參與國(guó)有企業(yè)混合所有制改革。在目前的環(huán)境下，要吸引外資參與國(guó)企混改，還需要什么樣的政策配套？

項(xiàng)安波：吸引外資參與國(guó)企混改，需要完善戰(zhàn)略投資者權(quán)益保護(hù)和發(fā)揮其作用的制度設(shè)計(jì)。此外，要重視可能的文化沖突和潛在的產(chǎn)業(yè)安全等問(wèn)題。

胡遲：近幾年，國(guó)企混改的發(fā)展態(tài)勢(shì)已經(jīng)具備引入外資的條件，也有外資越來(lái)越多地參與國(guó)企混改的案例。例如，今年6月落地的中國(guó)東方航空集團(tuán)公司旗下東方航空物流有限公司混改，就引入了普洛斯投資(上海)有限公司作為戰(zhàn)略合作者，并占股10%，在資源互補(bǔ)的基礎(chǔ)上進(jìn)行合作。此前，中石化、中信集團(tuán)等企業(yè)也不同程度地在混改中引入了外資。

目前，從中央到地方，各級(jí)政府正在推出多項(xiàng)政策，鼓勵(lì)外資參與國(guó)內(nèi)企業(yè)優(yōu)化重組。在目前環(huán)境下，要吸引外資參與國(guó)企混改，需要以下三方面的政策配套：一是遵循《國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見(jiàn)》的原則，在國(guó)企分類與細(xì)分產(chǎn)業(yè)鏈的基礎(chǔ)上推進(jìn)。二是延續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)的改革思路，繼續(xù)簡(jiǎn)化審批程序，放寬準(zhǔn)入限制與投資領(lǐng)域，鼓勵(lì)外資進(jìn)入更多領(lǐng)域，特別是進(jìn)入自然壟斷領(lǐng)域參與國(guó)有企業(yè)混合所有制改革。三是創(chuàng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，使外資進(jìn)入后能夠得到一視同仁的政策待遇。這方面國(guó)務(wù)院已經(jīng)出臺(tái)了《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》，確保外資準(zhǔn)入以后能和國(guó)企、民企在同一個(gè)公平的環(huán)境中競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)然，該《意見(jiàn)》還需要在實(shí)踐中執(zhí)行到位。

文宗瑜：吸引外資參與混改需要解決兩個(gè)問(wèn)題：一是如果涉及外資想進(jìn)入的一些重大領(lǐng)域，我們要不要對(duì)外資開(kāi)放。這個(gè)問(wèn)題不是哪個(gè)部門說(shuō)了算，這牽扯到雙邊協(xié)議的問(wèn)題。

二是如果涉及外資要進(jìn)入企業(yè)主業(yè)領(lǐng)域，我們?cè)覆辉敢忾_(kāi)放。比如三大石油公司，它們最初推出的混改方案都是針對(duì)銷售環(huán)節(jié)，外資不感興趣，外資感興趣的是上游領(lǐng)域，比如勘探、開(kāi)采、煉油及石油進(jìn)出口，這涉及我們對(duì)外資愿不愿意開(kāi)放的問(wèn)題。

未來(lái)國(guó)企改革應(yīng)聚焦兩個(gè)主攻方向

中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)告：未來(lái)國(guó)企改革的方向是什么？核心在哪里？

項(xiàng)安波：未來(lái)國(guó)企改革應(yīng)聚焦兩個(gè)主攻方向，即通過(guò)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)促進(jìn)國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)機(jī)制，以管資本為主完善國(guó)有資本管理體制。核心是產(chǎn)權(quán)改革，關(guān)鍵是釋放人的積極性。

胡遲：從近幾年國(guó)有企業(yè)改革的發(fā)展態(tài)勢(shì)看，未來(lái)國(guó)企改革主要有三個(gè)方向：一是在明確國(guó)企分類的基礎(chǔ)上，繼續(xù)推進(jìn)混改更多進(jìn)入自然壟斷領(lǐng)域；二是大力推進(jìn)國(guó)企的重組整合；三是在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，改組組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司。三個(gè)改革可以同時(shí)進(jìn)行，操作于同一國(guó)有企業(yè)改革進(jìn)程中，形成互動(dòng)協(xié)調(diào)效應(yīng)，全面推動(dòng)國(guó)有企業(yè)改革走向深入。

未來(lái)國(guó)企改革的核心在于以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為導(dǎo)向，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，提升國(guó)有企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)在新常態(tài)下的轉(zhuǎn)型升級(jí)。優(yōu)化國(guó)有資本的布局和結(jié)構(gòu)，從整體上更好發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的主體作用。

文宗瑜：我認(rèn)為，國(guó)企改革的方向不會(huì)變，仍是按照十八屆三中全會(huì)的要求繼續(xù)發(fā)展混合所有制。為了加大改革力度與加快改革進(jìn)程，應(yīng)考慮以發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的改革打開(kāi)突破口，包括石油、石化、電信、電力、電網(wǎng)、軍工、鐵路、煙草等單一國(guó)有經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域可先向民資開(kāi)放，在中美雙邊投資協(xié)議、中歐雙邊投資協(xié)議等簽訂后再向外資開(kāi)放，把這些領(lǐng)域的單一國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟(jì)，通過(guò)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)倒逼國(guó)有企業(yè)加快推進(jìn)混合所有制企業(yè)的改革。國(guó)企混合所有制改革應(yīng)盡可能引進(jìn)戰(zhàn)略投資者，重點(diǎn)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與公司治理轉(zhuǎn)變。