山東混改樣本

山東混改樣本

選擇二級及重要權(quán)屬企業(yè)大范圍試點(diǎn)，國資委只備案不審批，以一級企業(yè)為主研究方案、一企一策分類實(shí)施混改。具體做法有，優(yōu)先引進(jìn)戰(zhàn)略投資者、對中小股東既注重保障權(quán)益又注重發(fā)揮作用、樹立混改試點(diǎn)標(biāo)桿以點(diǎn)促面等

截至2017年3月底，山東58戶試點(diǎn)企業(yè)全部制訂改革方案，12戶已基本完成。

山東混改的主要做法是，搭建“1+4”混改政策體系（指省委省政府“兩辦”聯(lián)合出臺的《關(guān)于省屬國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》及4份配套文件）,在混改制度框架下，選擇58戶省管二級及重要權(quán)屬企業(yè)大范圍試點(diǎn)，國資委只備案不審批，放手以一級企業(yè)為主研究方案、一企一策分類實(shí)施混改。實(shí)施過程中，優(yōu)先引進(jìn)戰(zhàn)略投資者、對中小股東既注重保障權(quán)益又注重發(fā)揮作用、樹立混改試點(diǎn)標(biāo)桿以點(diǎn)促面、設(shè)計容錯機(jī)制保護(hù)和鼓勵改革創(chuàng)新等。總的來看，山東推進(jìn)混改是其全面深化國企改革大思路中的重要內(nèi)容，與劃轉(zhuǎn)國有資本充實(shí)社?；?、改組組建兩類公司、市場化選聘經(jīng)營管理者等改革舉措相互配合、協(xié)調(diào)推進(jìn)。混改目的是，結(jié)合山東國有資源優(yōu)勢和戰(zhàn)略投資者機(jī)制優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)、產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)、促進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新。

基本情況

2015年12月，山東省國資委啟動了58戶企業(yè)混改試點(diǎn)。選擇試點(diǎn)企業(yè)堅(jiān)持了“兩個優(yōu)先”原則：優(yōu)先選擇具有一定市場競爭力、發(fā)展前景好的中小企業(yè)；優(yōu)先選擇有市場、有潛力，但因多種原因暫時陷入困難的企業(yè)。同時，試點(diǎn)企業(yè)均需滿足一些基本條件：產(chǎn)權(quán)關(guān)系清晰、治理結(jié)構(gòu)完善、市場化程度較高、管理基礎(chǔ)較好；板塊業(yè)務(wù)相對獨(dú)立且具有一定市場競爭力和成長空間；管理層和職工有較強(qiáng)的改革意愿。重點(diǎn)選擇省管二級及重要權(quán)屬企業(yè)開展試點(diǎn)，探索開展一級企業(yè)及省國資委直接持股企業(yè)試點(diǎn)。

總的來看，58戶試點(diǎn)企業(yè)具有較好的代表性和一定的覆蓋面。從產(chǎn)業(yè)分布看，試點(diǎn)企業(yè)涵蓋機(jī)械制造、交通運(yùn)輸、建筑工程、電子電器、酒店投資管理、文化旅游、藝術(shù)品交易、能源、金融等多個領(lǐng)域。從行業(yè)地位看，試點(diǎn)企業(yè)中既有中國服務(wù)業(yè)500強(qiáng)企業(yè)、建設(shè)部評定的地礦建設(shè)一級企業(yè)等行業(yè)領(lǐng)先的知名企業(yè)，也有剛成立不久但成長性較好的中小型企業(yè)。從區(qū)域影響力看，試點(diǎn)入選企業(yè)都是在山東乃至全國有一定影響力的企業(yè)，一些企業(yè)是山東唯一擁有特定行業(yè)資質(zhì)的企業(yè)，近年來業(yè)務(wù)不斷擴(kuò)張；一些企業(yè)的技術(shù)專利數(shù)量遙遙領(lǐng)先，為引入戰(zhàn)略投資者奠定了較好基礎(chǔ)。從注冊資本看，試點(diǎn)企業(yè)從幾百萬元到幾十億元不等。

截至2017年3月底，山東58戶試點(diǎn)企業(yè)全部制訂改革方案，12戶已基本完成。58戶企業(yè)混改方案均按照法律法規(guī)設(shè)計了規(guī)范的公司治理體系；已完成混改的企業(yè)普遍構(gòu)建了“三會一層”公司治理機(jī)構(gòu)，持續(xù)完善公司治理運(yùn)行機(jī)制，運(yùn)營效率普遍提高。

主要做法

1.一企一策分類實(shí)施混改。如按“兩個優(yōu)先”原則選擇58家混改試點(diǎn)企業(yè)；尊重基層首創(chuàng)精神，二級及重要企業(yè)混改方案由省管一級企業(yè)董事會研究并報國資委備案后即可實(shí)施，省國資委不過多干預(yù)試點(diǎn)企業(yè)具體工作，鼓勵企業(yè)根據(jù)自身實(shí)際、一企一策制訂混改方案。同時，定期調(diào)研試點(diǎn)企業(yè)混改情況，以掌握進(jìn)度、發(fā)現(xiàn)問題，督促企業(yè)優(yōu)化方案設(shè)計；健全責(zé)任落實(shí)機(jī)制，要求推進(jìn)混改工作做到總體目標(biāo)、改革事項(xiàng)、具體舉措、責(zé)任主體、考核獎懲“五明確”。

2.優(yōu)先引進(jìn)戰(zhàn)略投資者。山東明確要求混改企業(yè)優(yōu)先引進(jìn)戰(zhàn)略投資者，以推動技術(shù)、業(yè)態(tài)、模式和管理創(chuàng)新。如要求試點(diǎn)企業(yè)將引進(jìn)戰(zhàn)略投資者作為工作重點(diǎn)，明確要求“產(chǎn)業(yè)類企業(yè)優(yōu)先選擇引入與企業(yè)產(chǎn)業(yè)布局、發(fā)展戰(zhàn)略相匹配，產(chǎn)品有較強(qiáng)關(guān)聯(lián)度，具有行業(yè)領(lǐng)先核心技術(shù)的戰(zhàn)略投資者；資本運(yùn)營類企業(yè)優(yōu)先選擇引入擁有先進(jìn)發(fā)展理念和管理模式，具有較強(qiáng)投融資能力和資本運(yùn)營能力的戰(zhàn)略投資者”。明確的政策導(dǎo)向較好地引導(dǎo)了試點(diǎn)企業(yè)正確選擇合適投資者，如山東高速信聯(lián)支付有限公司在設(shè)計混改方案時，以引入戰(zhàn)略投資者為首要目標(biāo)，而對積極性很高的財務(wù)投資者未予考慮。重點(diǎn)考察投資者是否擁有企業(yè)發(fā)展所急需的金融、物流以及資本運(yùn)作等資源要素、是否能在未來與企業(yè)產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)，以彌補(bǔ)企業(yè)發(fā)展短板，提升企業(yè)核心競爭力和資本運(yùn)作能力。

3.保障中小股東權(quán)益和發(fā)揮中小股東作用的制度設(shè)計。山東2017年2月出臺《關(guān)于省屬國有企業(yè)混合所有制改革發(fā)揮中小股東作用的指導(dǎo)意見》，重點(diǎn)明確如何發(fā)揮中小股東在完善公司治理結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新經(jīng)營機(jī)制、提升運(yùn)營效率、增強(qiáng)發(fā)展活力等方面的作用。如明確“對企業(yè)長遠(yuǎn)健康發(fā)展有較強(qiáng)戰(zhàn)略支撐作用的中小股東，經(jīng)全體股東協(xié)商一致，可依法在公司章程中就其股東權(quán)利做特殊約定”、“鼓勵實(shí)行中小股東特別表決權(quán)、累計投票制、分類表決制、關(guān)聯(lián)事項(xiàng)回避表決制”等。這促使部分山東混改試點(diǎn)企業(yè)更加注重發(fā)揮公司章程的基礎(chǔ)作用，保障中小股東知情權(quán)和參與公司決策，重點(diǎn)建立公平參與的資本引入機(jī)制，發(fā)揮中小股東在公司治理中的制衡作用，完善投資回報機(jī)制，中小股東依照投資比例或協(xié)議約定，按分配席位推薦董事、監(jiān)事。

4.明確員工持股的原則。山東對員工持股在試點(diǎn)范圍、基本條件、基本要求和實(shí)施辦法等方面做出了具體規(guī)定，明確了“依法合規(guī)、增量優(yōu)先、自愿參與、合理流轉(zhuǎn)”的原則，提出試點(diǎn)工作目標(biāo)是“構(gòu)建有效激勵約束機(jī)制，形成資本所有者和勞動者利益共同體，提高員工對企業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展的關(guān)切度以及經(jīng)營管理的參與度，充分調(diào)動人才積極性、主動性和創(chuàng)造性，增強(qiáng)國有企業(yè)活力、競爭力”；針對關(guān)鍵崗位骨干員工實(shí)施“人在股在、人退股退、循環(huán)激勵”的做法。據(jù)此，山東員工持股試點(diǎn)企業(yè)普遍明確持股范圍為骨干員工，入股采用自愿方式，主要通過組建合伙制企業(yè)持股，出資方式為現(xiàn)金并由員工自行籌措，設(shè)定不少于36個月的持股鎖定期，并建立股權(quán)動態(tài)調(diào)整機(jī)制。

5.樹立混改試點(diǎn)標(biāo)桿企業(yè)以點(diǎn)促面。如山東交運(yùn)集團(tuán)混改方案設(shè)計了股權(quán)設(shè)置、員工持股、資產(chǎn)剝離、混改后公司治理模式、土地資產(chǎn)處置等一系列關(guān)鍵問題的解決方案，為其他企業(yè)提供了可借鑒、可參考的樣本，具有代表性和示范性；推動一批改革基礎(chǔ)較好的中小企業(yè)率先突破，改革成效激發(fā)了省屬企業(yè)推進(jìn)混改的積極性。

6.配套機(jī)制保障混改推進(jìn)。一是發(fā)起設(shè)立規(guī)模為200億元的山東國惠改革發(fā)展基金，發(fā)揮基金杠桿效應(yīng)和集聚效應(yīng)，提高社會資本參與國企混改的積極性；二是搭建了山東省國資委、山東產(chǎn)權(quán)交易中心等4個信息發(fā)布平臺，打造社會資本進(jìn)出通道和交易平臺；三是強(qiáng)化跟蹤指導(dǎo)，定期組織專家團(tuán)隊(duì)，指導(dǎo)企業(yè)一企一策研究制訂改革方案。

7.容錯機(jī)制保護(hù)和鼓勵改革創(chuàng)新。2015年，山東省國資委發(fā)布《關(guān)于支持和鼓勵省管企業(yè)改革創(chuàng)新建立考核免責(zé)機(jī)制的意見》，規(guī)定當(dāng)企業(yè)或個人因改革創(chuàng)新等工作出現(xiàn)失誤受到追責(zé)時，可提出免責(zé)申請，明確了責(zé)任免除的范圍、條件以及免責(zé)認(rèn)定程序，同時健全了澄清保護(hù)、跟蹤糾錯、資料報備等配套工作機(jī)制和保障措施。容錯機(jī)制激發(fā)和保護(hù)了改革者推進(jìn)混改工作的積極性和勇氣，使得山東推進(jìn)混改工作走在全國前列。

山東省國資委發(fā)起設(shè)立了規(guī)模為200億元的山東國惠改革發(fā)展基金，發(fā)揮基金杠桿效應(yīng)和集聚效應(yīng)，提高了社會資本參與國企混改的積極性。

面臨問題

1.新的混合所有制企業(yè)的法人主體獨(dú)立性問題。有企業(yè)反映，目前還存在新混企業(yè)與“母公司”、混改企業(yè)與“實(shí)際控制人”等關(guān)系問題需要澄清。在實(shí)踐中，混合所有制企業(yè)的獨(dú)立法人主體地位尚未得到充分尊重。

2.推進(jìn)混改的一些配套政策有待完善。較多企業(yè)反映，在混改過程中涉及資產(chǎn)處置等事項(xiàng)新增稅收、轉(zhuǎn)讓股權(quán)產(chǎn)生交易費(fèi)用等稅費(fèi)問題，希望能將混改涉及資產(chǎn)處置等事項(xiàng)新增稅收給予一定比例的財政返還、減免混改股權(quán)交易費(fèi)用等，以降低改革改制成本和增強(qiáng)對非公有資本的吸引力。再如企業(yè)普遍反映，納入混改范圍的土地處置難度大、時間長、涉及面廣，成為影響混改進(jìn)程的瓶頸。還有企業(yè)反映，《關(guān)于國有控股混合所有制企業(yè)開展員工持股試點(diǎn)的意見》(國資發(fā)改革【2016】133號)要求“實(shí)施員工持股后，應(yīng)保證國有股東控股地位，且其持股比例不得低于公司總股本的34% ”，但對于混合所有制企業(yè)上市再融資時，國有股可以下降到什么比例，目前沒有明確規(guī)定。對于一些發(fā)展勢頭良好的混合所有制企業(yè)來說，很快就會啟動IPO（首次公開募股）工作，希望這一問題能盡快明確。

3.員工持股試點(diǎn)企業(yè)的條件和范圍問題。有企業(yè)反映，133號文件出臺后，有資格開展員工持股試點(diǎn)的混改企業(yè)條件和范圍趨緊。為符合相關(guān)要求，公司在引入戰(zhàn)略投資者時需考慮股東所有制背景。建議在股權(quán)結(jié)構(gòu)合理、非公資本達(dá)到一定比例的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步拓寬實(shí)施員工持股試點(diǎn)企業(yè)的條件和范圍，如將已經(jīng)實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化的企業(yè)納入員工持股試點(diǎn)范圍。還有企業(yè)反映，根據(jù)133號文件，國有控股混合所有制企業(yè)開展員工持股試點(diǎn)，其營業(yè)收入和利潤的90%以上要來源于所在企業(yè)集團(tuán)外部市場，但未明確核算的時間節(jié)點(diǎn)，希望能予以明確，并建議適當(dāng)放寬其中對營業(yè)收入來源比例的要求。

4.經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金問題。不少企業(yè)反映，在混改推進(jìn)過程中，國企改制職工身份轉(zhuǎn)換是難點(diǎn)問題，需要做大量深入細(xì)致的工作。由于尚未明確廢止《關(guān)于國有大中型企業(yè)主輔分離輔業(yè)改制分流安置富余人員的實(shí)施辦法》（國經(jīng)貿(mào)企改〔2002〕859號），如何在混改中轉(zhuǎn)換職工身份而不再支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金，又根據(jù)國家、省有關(guān)政策保護(hù)職工的合法權(quán)益，是一大難題。

5.一些需要厘清的認(rèn)識問題。個別地方部門和一些企業(yè)對發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的相關(guān)政策體系還不太熟悉，對混合所有制改革還存在理解不深、認(rèn)識不到位等問題，需要進(jìn)一步加強(qiáng)政策解讀，澄清認(rèn)識誤區(qū)。一是在優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)、不搞“一股獨(dú)大”等方面仍有不足。如混改試點(diǎn)企業(yè)中，還不同程度存在股權(quán)結(jié)構(gòu)不合理、國有股“一股獨(dú)大”等問題。這些問題既與相關(guān)政策導(dǎo)向有一定關(guān)系，也與部分企業(yè)對通過混改優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)、完善治理結(jié)構(gòu)、促進(jìn)經(jīng)營機(jī)制轉(zhuǎn)變的意義和作用認(rèn)識不夠有關(guān)。二是對混改的認(rèn)識仍需提高。如個別參加混改試點(diǎn)的企業(yè)，將實(shí)施混改的動因定位于減輕資金壓力、樹立良好社會形象等，將混改預(yù)期成效定位于增強(qiáng)資本實(shí)力、提升行業(yè)地位等，忽視了混改應(yīng)引資引制并舉，促進(jìn)各類資本實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)、互利共贏。部分企業(yè)和職工在混改過程中，作為國企員工的身份意識仍然較強(qiáng)，提出經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金等要求，影響戰(zhàn)略投資者的參與意愿和混改進(jìn)程。部分企業(yè)在混改中更偏好于與各類國有企業(yè)合作，有將混合所有制改革弱化為股權(quán)多元化的傾向。

改革建議

通過調(diào)研交流，我們認(rèn)為，混合所有制改革頂層設(shè)計已經(jīng)明確，混改試點(diǎn)成效開始出現(xiàn)，當(dāng)前要發(fā)揮改革試點(diǎn)示范作用、以點(diǎn)促面，為深入推進(jìn)混合所有制改革營造環(huán)境、凝聚共識、激發(fā)動力、形成合力、釋放紅利。結(jié)合調(diào)研所得，提出以下5條建議。

1.重構(gòu)國資代表機(jī)構(gòu)與混合所有制企業(yè)的關(guān)系。對混合所有制企業(yè)，不應(yīng)再采取過去國企產(chǎn)業(yè)集團(tuán)對分、子公司的管控模式，而應(yīng)轉(zhuǎn)向以出資額為限、以公司治理為主渠道、以派出股權(quán)董事為手段的治理型管控，實(shí)現(xiàn)國有股東人格化，做積極股東、但不干預(yù)混合所有制企業(yè)的日常經(jīng)營。如果仍然沿襲對傳統(tǒng)國有企業(yè)的管理方式，不做出大的調(diào)整，“老體制管新體制”，會制約混合所有制企業(yè)經(jīng)營機(jī)制的轉(zhuǎn)變。

2.推進(jìn)混合所有制改革，需要相關(guān)配套政策的跟進(jìn)與完善。應(yīng)利用推進(jìn)混合所有制改革的機(jī)會，對土地變現(xiàn)、債務(wù)核銷、資產(chǎn)評估等一些已經(jīng)過期或不適應(yīng)新形勢而需要調(diào)整的相關(guān)政策進(jìn)行清理，明確實(shí)施細(xì)則。譬如，不能因?yàn)橥七M(jìn)改革而增加企業(yè)負(fù)擔(dān)，建議對混改試點(diǎn)企業(yè)內(nèi)部股權(quán)轉(zhuǎn)讓等給予遞延納稅政策支持；建議國土資源部廢止《國有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》（1998年）等相關(guān)文件，聯(lián)合相關(guān)部委研究制定新的國有企業(yè)改革土地處置和變更登記辦法，解決國有企業(yè)土地處置、變更登記、作價出資、作價入股等問題。

3.拓寬實(shí)施員工持股試點(diǎn)企業(yè)的條件和范圍。員工持股是國企混改的重要內(nèi)容，是建立中長期激勵機(jī)制和改進(jìn)公司治理的重要手段。從調(diào)研來看，當(dāng)前對員工持股仍然存在較多政策限制和認(rèn)識分歧，難以適應(yīng)混合所有制改革和國有企業(yè)發(fā)展實(shí)踐的需要?？梢越梃b山東交運(yùn)集團(tuán)一級企業(yè)變二級企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)來實(shí)施員工持股、推進(jìn)混改。同時，要進(jìn)一步解放思想，如擴(kuò)大員工持股范圍和比例、國資監(jiān)管部門由事前審批轉(zhuǎn)向事中和事后監(jiān)管，以促進(jìn)人力資本與國有資本更有效地結(jié)合；繼續(xù)完善員工持股實(shí)施細(xì)則，如明確133號文件中關(guān)于“營業(yè)收入和利潤90%以上來源于所在企業(yè)集團(tuán)外部市場”的核算時間節(jié)點(diǎn)等。

4.建議明確終止國企職工“身份置換”做法，改為依照《勞動合同法》維護(hù)職工合法權(quán)益?！皣?jīng)貿(mào)企改〔2002〕859號文”已經(jīng)自然失效，而且環(huán)境已經(jīng)發(fā)生重大變化，國企員工“身份置換”已經(jīng)失去合理性和法律依據(jù)，繼續(xù)實(shí)行“身份置換”弊大于利。建議中央層面清理國企改革相關(guān)文件，地方層面應(yīng)清理過去依據(jù)859號文制定的“身份置換”相關(guān)規(guī)定并弱化其殘余影響，明確改為依照《勞動合同法》維護(hù)改制國有企業(yè)職工合法權(quán)益，為國有企業(yè)推進(jìn)混合所有制改革創(chuàng)造條件。

5.建立并完善容錯糾錯機(jī)制，化解改革者后顧之憂。改革意味著突破和創(chuàng)新，面臨著挑戰(zhàn)和風(fēng)險。國家已經(jīng)出臺相關(guān)文件建立了“重大決策終身責(zé)任追究制度”，追責(zé)機(jī)制基本建立；中央明確要求“允許改革有失誤，但不允許不改革”。此時建立并完善容錯糾錯機(jī)制“兜底”的重要性和必要性更加凸顯。從山東經(jīng)驗(yàn)來看，可以紀(jì)檢部門、組織部門和國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)文等形式，明確免責(zé)條件、程序；對有爭議的國企改革追責(zé)問題，建立改革申訴機(jī)制和專業(yè)評判制度。同時，在混合所有制企業(yè)有序推進(jìn)市場化選聘、全面實(shí)行契約化管理和市場化薪酬制度、推行職業(yè)經(jīng)理人制度，以釋放“人”的積極性和激發(fā)企業(yè)活力。

（本文執(zhí)筆：項(xiàng)安波）