旅游景區(qū)免費開放應(yīng)把握的關(guān)鍵問題

周適　王磊

摘要：探索先進(jìn)發(fā)展模式，發(fā)揮旅游在擴(kuò)內(nèi)需、穩(wěn)增長、增就業(yè)、減貧困、惠民生中的作用，具有重要意義。杭州西湖通過發(fā)展關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新管理體制、多管理模式共生互補，成功打造了“免費”模式。但景區(qū)本身卻遭遇了收支缺口持續(xù)擴(kuò)大、利益分配機(jī)制不完善的難題?！懊赓M”模式代表著先進(jìn)的旅游發(fā)展趨勢，要復(fù)制推廣須滿足關(guān)鍵外部條件，也需優(yōu)化利益分配，解決“免費”模式的可持續(xù)性問題。

關(guān)鍵詞：旅游景區(qū)免費模式管理體制利益分配轉(zhuǎn)移支付

習(xí)近平總書記指出，旅游業(yè)是綜合性產(chǎn)業(yè)，是拉動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要動力，是人民生活水平提高的一個重要指標(biāo)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的大背景下，黨中央、國務(wù)院對推進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展更加重視。探索先進(jìn)科學(xué)的發(fā)展模式，發(fā)揮旅游在擴(kuò)內(nèi)需、穩(wěn)增長、增就業(yè)、減貧困、惠民生中的作用，具有愈加重要的意義。以杭州西湖為代表的少數(shù)景區(qū)通過發(fā)展關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新管理體制、允許多種管理模式共生互補，成功打造了“免費”開放模式，并推動了所在城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在全國各大景點門票“漲”聲此起彼伏、民眾的不滿與質(zhì)疑不斷升級的形勢下，“免費”模式格外令人矚目。

一、“免費”模式成功的經(jīng)驗

2002年，西湖景區(qū)率先改革，成為全國第一個免費開放的5A級風(fēng)景區(qū)。之后10年里，相繼取消了52處景點和博物館的門票，占景點總數(shù)的比重高達(dá)70%，免費開放的景區(qū)面積達(dá)2000多公頃。在經(jīng)濟(jì)層面，杭州市著眼于城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局，以“免費”西湖為品牌吸引游客，從關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中獲得更大的收益。在制度層面，杭州市實施了“一級財政”的管理體制創(chuàng)新，允許多種管理模式共生互補，對西湖模式的成功實施起到了關(guān)鍵的支撐作用。

（一）景區(qū)免費+周邊消費的商業(yè)模式

與多數(shù)景區(qū)提高門票價格、追求門票收入不同，杭州市對西湖景區(qū)創(chuàng)新性地采用“景區(qū)免費+周邊消費”的商業(yè)模式。即，以“免費西湖”為品牌，降低游客的直接成本，吸引更多人到杭州旅游，以帶動杭州的餐飲、住宿、交通、零售等服務(wù)行業(yè)的增長，促進(jìn)整個城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為杭州創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位和經(jīng)濟(jì)效益。放棄的門票收入在其它方面得到補充——西湖景區(qū)及周邊商業(yè)網(wǎng)點服務(wù)創(chuàng)造了稅源，休閑消費場所的物業(yè)出租增加了收入。根據(jù)杭州的“241算法”，“每個游客在杭州多逗留24小時，杭州的年旅游綜合收入便會增加100億元。”“免費西湖”戰(zhàn)略自啟動之初便大獲成功。西湖免費開放前，杭州一年的旅游總收入是549億。到2016年，杭州年旅游總收入已增長至2572億，是免費開放前的47倍。

（二）“一級財政”、獨立統(tǒng)一的管理體制

西湖景區(qū)是典型的屬地管理模式。在景區(qū)免費開放前，杭州市成立了杭州西湖風(fēng)景名勝區(qū)管委會（簡稱西湖管委會），賦予其區(qū)縣一級政府的行政權(quán)限與公共事務(wù)職能，并創(chuàng)新性地將其作為一級獨立的財政。（見圖一）

首先，西湖景區(qū)采取統(tǒng)一的治理結(jié)構(gòu)，避免了多頭管理的高行政成本。在免費開放前，西湖景區(qū)的經(jīng)營管理與公共事務(wù)歸屬兩個平級部門。一個是市園林文物局，負(fù)責(zé)景區(qū)內(nèi)各公園景點的日常管理；另一個是西湖區(qū)及其下屬的西湖街道辦事處，負(fù)責(zé)景區(qū)內(nèi)的政府事務(wù)。兩個管理部門之間在職能協(xié)調(diào)等方面存在較高的交易成本。2002年成立的西湖管委會將兩部門職能統(tǒng)一到一個組織之內(nèi)。管委會內(nèi)設(shè)物價、公安、工商、食藥監(jiān)、質(zhì)監(jiān)、國土、文物保護(hù)、城管、街道辦等行政管理部門，分別履行各項政府職能，為景區(qū)及相鄰社區(qū)提供監(jiān)管和公共服務(wù)。同時，下設(shè)10個管理處對景區(qū)內(nèi)各景點實行分片管理。在管委會內(nèi)部形成統(tǒng)一的科層制治理結(jié)構(gòu)，取得了良好的實踐效果。

其次，西湖管委會作為一級獨立的財政，有獨立的收入來源以支持其行使職能。西湖管委會的收入來源主要包括：管轄區(qū)域內(nèi)企業(yè)繳納的稅收、商業(yè)網(wǎng)點的租金收入、少量收費景區(qū)的門票收入、交通設(shè)施收入等。支出主要包括對景區(qū)的綜合治理、環(huán)保綠化、治安管理等。下轄各管理處不單獨核算收支，由西湖管委會在60平方公里范圍內(nèi)統(tǒng)籌收支。西湖管委會也通過下屬企業(yè)進(jìn)行相關(guān)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營，管委會內(nèi)設(shè)了餐飲、游船、汽車服務(wù)、旅游貿(mào)易、園林苗圃、建筑設(shè)計等多家公司，補充景區(qū)收入來源并負(fù)責(zé)景區(qū)的部分投資運營活動。西湖管委會的收支缺口由上級杭州市財政進(jìn)行補貼，從2010年開始，每年補貼1個億，5年不變。

（三）公司制與事業(yè)制運營模式共生互補

與固有觀念不同，西湖模式實際上并不是純粹的免費開放，而是一個免費與收費共生并存的復(fù)雜系統(tǒng)。西湖景區(qū)絕大多數(shù)的景點已經(jīng)免費對外開放，但因文物保護(hù)需限制客流量的雷鋒塔、三潭印月、靈隱、岳廟、六和塔、虎跑等19處景點依然收取門票。西湖景區(qū)面積廣大，為方便管理，西湖景區(qū)被劃分為若干片區(qū)或細(xì)分景區(qū)。這些片區(qū)或細(xì)分景區(qū)的運營模式主要有兩種：

一種是以雷鋒塔景區(qū)為代表的公司制運營模式。杭州雷峰塔文化旅游發(fā)展有限公司成立于1999年，屬于混合所有制企業(yè)，浙江省省委警衛(wèi)局、杭州市園林文物局（西湖管委會）和民營資本各占1/3股份。公司自收自支、自負(fù)盈虧，除法定稅費外的收入不上交財政。雷鋒塔景區(qū)門票價格40元，是公司的主要收入來源之一，景區(qū)建設(shè)和運營投入也由公司全權(quán)負(fù)責(zé)，近年來經(jīng)營狀況良好，處于盈利狀態(tài)。

另一種模式是由西湖管委會下設(shè)的事業(yè)單位進(jìn)行運營管理。絕大部分免費景點的服務(wù)都是由這種模式來提供。西湖管委會下設(shè)湖濱管理處、靈隱管理處和岳廟管理處等10個事業(yè)單位。每個管理處的管轄范圍內(nèi)既分配了免費景點、也保留了少量收費景點和收費項目，以門票、交通工具等收入來補貼免費景點的運營。例如，湖濱管理處的收入來源主要有三部分：一是三潭印月等景點的門票收入，每年4000多萬元；二是湖心島游船船票收入分成，游船服務(wù)由西湖管委會下屬的國有企業(yè)經(jīng)營，湖濱管理處每年從中獲得分成4050萬元；三是物業(yè)租金收入。不同于一些地區(qū)將景區(qū)整體轉(zhuǎn)讓的做法，西湖管委會將管轄的商業(yè)網(wǎng)點及景區(qū)特許經(jīng)營權(quán)細(xì)分成若干個單位進(jìn)行公開拍賣，湖濱管理處管轄范圍內(nèi)的租金收入和特許經(jīng)營收入年均2000多萬元。湖濱管理處的支出主要包括景區(qū)的安保和保潔支出、景觀設(shè)施升級支出、人員工資福利和日常公用支出等，年支出約1億元。endprint

西湖景區(qū)擷取了公司制與事業(yè)制模式各自的優(yōu)點和特長，取長補短，使得西湖景區(qū)既保有部分體制的靈活性用于景觀建設(shè)升級，又保障了免費景區(qū)的服務(wù)提供。

一方面，西湖景區(qū)創(chuàng)造性地利用了公司制運營模式的三個優(yōu)點：一是公司制運營模式在體制機(jī)制上比事業(yè)制更加靈活。公司能夠便利地向銀行和資本市場融資，例如以未來的門票收入為抵押獲得銀行貸款，從而實現(xiàn)景觀建筑的快速建設(shè)和升級。二是民營參股公司市場拓展能力強(qiáng)，在景區(qū)的對外宣傳、拓展等方面技高一籌。三是公司制運營模式贏利能力強(qiáng)，能夠依靠自身收入支持景區(qū)的建設(shè)運營，有效減輕財政負(fù)擔(dān)。此外，西湖管委會參股的混合所有制模式又能夠克服純民營公司過度消耗自然人文資源的缺點。

另一方面，西湖景區(qū)充分發(fā)揮了事業(yè)制運營模式的作用。事業(yè)制運營模式雖然盈利性相對較弱，除靈隱管理處尚有盈余之外，湖濱、岳廟等多個管理處仍處于虧損狀態(tài)。但事業(yè)制運營模式比公司制提供了更多的公共服務(wù)，承擔(dān)了更多免費開放景點的運營維護(hù)和升級改造支出。

二、免費模式持續(xù)運行面臨的問題和挑戰(zhàn)

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于收支結(jié)構(gòu)的變化，原有的利益分配模式已難以為繼、亟需調(diào)整。

（一）景區(qū)收支缺口持續(xù)擴(kuò)大

實行免費開放后，西湖景區(qū)每年的支出都大于收入，一直處于赤字狀態(tài)。近五年來，西湖景區(qū)的收支缺口出現(xiàn)顯著擴(kuò)大。2016年，西湖管委會每年收入約為10億元，支出約17億元，收支缺口已達(dá)76億元。在西湖管委會下轄片區(qū)中，即使地處最繁華商圈的湖濱管理處，年收支缺口也有3500萬左右。造成收支缺口持續(xù)擴(kuò)大的原因來自兩個方面：

一方面，景區(qū)收入大幅低于預(yù)期。一是景區(qū)陸續(xù)免費開放后，門票收入大幅減少，每年減收金額約為6000萬元。二是八項規(guī)定后，大量高檔會所停業(yè)關(guān)閉，景區(qū)的物業(yè)收入、租金收入每年減少1個億左右。三是西湖管委會的財政收入中還有一部分需交給上級財政，用于為其他區(qū)縣和社區(qū)提供公共服務(wù)。

另一方面，西湖景區(qū)的支出大幅增加。一是隨著免費開放后游客人數(shù)的劇增，安保、保潔和景區(qū)養(yǎng)護(hù)支出大幅增加。管委會專門成立了市政市容、園林養(yǎng)護(hù)、行政執(zhí)法三支快速反應(yīng)隊伍，西湖景區(qū)環(huán)湖圍墻拆除后，增加了夜間巡邏，實施沿湖開放景區(qū)24小時全天候管理。二是維護(hù)費用增加。景區(qū)中不少高檔會所是由歷史保護(hù)建筑、名人故居改建而來，經(jīng)營方撤離后，景區(qū)管委會每年需另外投入2000—3000萬進(jìn)行文物保護(hù)。三是景區(qū)及周邊文娛設(shè)施升級改造投入不斷增加。例如，為提升西湖景觀，自2003年起至今，西湖管委會先后投入5000萬元建成和升級西湖音樂噴泉，免費向市民和游客開放。四是公共服務(wù)支出不斷增長。西湖景區(qū)毗鄰城區(qū)，景區(qū)管委會需承擔(dān)周邊交通設(shè)施投入、市民健身、娛樂等大量公共服務(wù)的支出，隨著民眾對公共服務(wù)需求的提升，這些支出也在不斷增長。

（二）利益分配機(jī)制不完善，對景區(qū)轉(zhuǎn)移支付不足

一是利益分配機(jī)制不夠完善。從政府角度講，西湖景區(qū)免費開放后，增加的經(jīng)濟(jì)收益由浙江省、杭州市和西湖管委會三級政府分享，而增加的支出大部分由西湖管委會承擔(dān)?！懊赓M西湖”品牌帶來游客數(shù)量逐年倍增，使杭州市餐飲、住宿、交通、零售等相關(guān)行業(yè)得到空前發(fā)展。各級政府的稅費收入、物業(yè)出租等收入也水漲船高。然而，西湖景區(qū)從中分得的卻只有一小杯羹。以西湖管委會管轄范圍內(nèi)最繁華的湖濱片區(qū)為例，該片區(qū)內(nèi)的環(huán)湖物業(yè)、建筑中只有20%的產(chǎn)權(quán)歸屬于管理處，其余大部分屬于部隊，還有部分歸杭州市市級單位所有。同時，免費開放帶來的門票收入損失和支出增加則絕大部分由景區(qū)承擔(dān)。景區(qū)收不抵支，持續(xù)處于虧損狀態(tài)。

二是轉(zhuǎn)移支付等補償機(jī)制尚未制度化，“反哺”力度不足。西湖免費開放后為各級政府和社會增加的總收入未能有效的“反哺”西湖景區(qū)，導(dǎo)致景區(qū)收支壓力大。西湖管委會向上級財政要錢困難，“捧個金飯碗、到處要飯吃”。在西湖景區(qū)持續(xù)出現(xiàn)較大的收支缺口之后，經(jīng)協(xié)商，杭州市財政同意從2010年起每年補貼西湖管委會一億元，共補貼5年，后續(xù)年份的收支缺口問題還沒有解決方案。這種一次性的、非制度化的補貼方式具有不確定性和不可持續(xù)性，是一種“揚湯止沸”而非“釜底抽薪”式的補救方法，不能從根本上破解西湖模式所面臨的困境。

三是風(fēng)景名勝區(qū)資源有償使用費制度未能有效實施。風(fēng)景名勝區(qū)資源有償使用費是指在風(fēng)景名勝區(qū)范圍內(nèi)，對依托風(fēng)景名勝資源從事的經(jīng)營活動，如景區(qū)門票、景區(qū)旅游汽運、航運、索道、餐飲、住宿、經(jīng)營性停車場、商品銷售、游樂、租賃等征收的費用。根據(jù)《中華人民共和國風(fēng)景名勝區(qū)條例》的規(guī)定，風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與經(jīng)營者簽訂合同，依法向經(jīng)營者征收有償使用費。然而，在西湖景區(qū)，物業(yè)產(chǎn)權(quán)很多屬于私有、已簽訂的使用合同更改起來又比較困難，因而無法向現(xiàn)有的大量經(jīng)營者收取有償使用費，從而阻礙了收入分配機(jī)制的優(yōu)化完善，限制了西湖管委會合理擴(kuò)充其收入來源。

三、對“免費模式”的思考與建議

（一）復(fù)制推廣“免費”模式需要滿足四個條件

成功的免費開放模式需要具備兩個要素：其一是能夠發(fā)揮景區(qū)的正外部性，即景區(qū)的免費開放能帶來更大范圍的經(jīng)濟(jì)效益的提升。其二是有合理的制度設(shè)計能夠轉(zhuǎn)移部分社會總收益來彌補景區(qū)免費開放的損失，使景區(qū)能夠維持運轉(zhuǎn)，實現(xiàn)正外部性的內(nèi)部化。這兩個特征具體可分為四個條件：（見表一）

一是具有成熟的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，能夠?qū)崿F(xiàn)由“門票經(jīng)濟(jì)”向“產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)”的高級轉(zhuǎn)化。免費開放或低門票意味著需要靠延伸產(chǎn)業(yè)來增加收入。杭州在取消西湖門票之時，餐飲、住宿、休閑等行業(yè)已經(jīng)有較好的發(fā)展基礎(chǔ)，能夠從關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中獲得足夠的財政收入來彌補景區(qū)免費開放造成的收支缺口。西湖景區(qū)在地理位置上與城市的中心區(qū)域、特別是商業(yè)中心區(qū)高度接近，景區(qū)游客能夠很自然地轉(zhuǎn)化為杭州市區(qū)的游客和消費者，易于發(fā)揮景區(qū)的正外部性。而湖南的張家界屬于國家主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)域，除旅游業(yè)之外的其他產(chǎn)業(yè)難以發(fā)展，向免費模式轉(zhuǎn)型困難很大。endprint

二是有便利的交通設(shè)施。便利的交通、特別是與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的大城市之間交通便利才能保障充足的客源，從而帶動關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)增收。交通基礎(chǔ)設(shè)施還決定了旅游商業(yè)模式的不同。地處偏遠(yuǎn)、交通不便的景區(qū)往往以旅行社組織的團(tuán)體游為主，這就意味著景區(qū)必須采用“高票價—高折扣”的方式吸引旅行社。交通便利的景區(qū)更適于自由行、自駕游的游客，這類游客是“免費+周邊消費”商業(yè)模式的適用人群。

三是有足夠的財政支持力度。即使是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的杭州市區(qū)，在景區(qū)免費開放過程中，也會入不敷出、需要上級財政進(jìn)行補貼。杭州市的財政補貼和轉(zhuǎn)移支付對維持西湖景區(qū)的運作起到了重要作用，個別年份里（2006年），上級轉(zhuǎn)移支付占西湖景區(qū)全年可用資金的724%。在杭州市區(qū)周邊的富陽等地，即使收取一定的門票仍需要地方財政每年進(jìn)行補貼才能盈虧平衡。如果財政補貼不能及時、足額到位，免費開放多半會在實施前幾年就遭遇“夭折”。

四是地方財政收入來源多元化。實踐表明，當(dāng)門票收入在地方財政收入中占比過高時，地方政府和景區(qū)就會形成利益聯(lián)盟，政府不但不會動用財力支持景區(qū)免費開放，反而會成為推動門票價格上漲的主要力量，該地區(qū)就容易被“鎖定”在門票[KH-1D][LL]經(jīng)濟(jì)的路徑依賴中，難以實現(xiàn)轉(zhuǎn)型。

對全國大多數(shù)景區(qū)而言，滿足上述四個條件仍有難度，既難以實現(xiàn)免費開放帶來的更大范圍的經(jīng)濟(jì)效益提升，也缺乏足夠的財政支持來彌補景區(qū)收支缺口?，F(xiàn)階段門票收入仍將是支持景區(qū)運行的主要收入來源，復(fù)制“西湖模式”、實現(xiàn)由“門票經(jīng)濟(jì)”向“旅游經(jīng)濟(jì)”的轉(zhuǎn)變還有較長的路要走。

（二）優(yōu)化利益分配，完善以轉(zhuǎn)移支付為重點的制度建設(shè)

一是科學(xué)確定價格負(fù)擔(dān)與財政負(fù)擔(dān)的分成?？刻岣呤召M來支持過多的支出責(zé)任或一味為追求公益性而顯著增加財政負(fù)擔(dān)兩者都不可取。在確定景區(qū)收費標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)的情況，合理分配支出中價格與財政各自負(fù)擔(dān)的比例。在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)，財政負(fù)擔(dān)的比例可相應(yīng)提高。

二是優(yōu)化利益分配機(jī)制。合理劃分不同政府層級之間的財權(quán)與事權(quán)，提高財權(quán)與事權(quán)之間的匹配度。加大中央財政的專項轉(zhuǎn)移支付力度，世界遺產(chǎn)以及重要5A級景區(qū)的公益性部分應(yīng)由中央財政出資補貼。

三是完善轉(zhuǎn)移支付制度。將上級政府對景區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付以制度化的方式確定下來。修訂相關(guān)法律法規(guī)或管理條例，通過上位法為完善轉(zhuǎn)移支付制度提供法律依據(jù)和保障。根據(jù)各地的情況合理確定轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額，并實行動態(tài)調(diào)整制度。

四是完善風(fēng)景名勝區(qū)資源有償使用費制度。修訂資源有償使用費相關(guān)法律法規(guī)，對使用費收取的比例及其依據(jù)做出明確規(guī)定，統(tǒng)一征收，并建立專用賬戶，專門用于國家重點風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)管理及景區(qū)其他合理支出。

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（周適，國家發(fā)展改革委市場與價格研究所。王磊，國家發(fā)展改革委市場與價格研究所。）

〔本文系國家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院2017年度重點課題“旅游景區(qū)收費體制研究”的階段性研究成果。〕endprint