構(gòu)建海洋應(yīng)急綜合管理體系助推海洋經(jīng)濟(jì)第三階段穩(wěn)步發(fā)展的探討

馬建華+卓向丹

摘要：本文在對福建全省6個設(shè)區(qū)市、19個海洋與漁業(yè)重點縣區(qū)市海洋應(yīng)急指揮中心、74個漁業(yè)重點鎮(zhèn)村信息站的調(diào)研訪談的基礎(chǔ)上，分析各級海洋應(yīng)急管理現(xiàn)狀和存在的問題，嘗試提出建立一個較為完整、有生命力、可持續(xù)發(fā)展的海洋應(yīng)急管理體系。目的是為了整合各方資源，提升服務(wù)手段和水平，在原有各涉海產(chǎn)業(yè)監(jiān)測網(wǎng)觀測網(wǎng)、應(yīng)急平臺和救助力量的基礎(chǔ)上，建立海洋應(yīng)急綜合監(jiān)測網(wǎng)、綜合管理平臺和綜合服務(wù)基地；以檢測觀測點為前哨、以綜合平臺和網(wǎng)絡(luò)為指揮協(xié)調(diào)調(diào)度樞紐，以綜合服務(wù)基地為保障力量，形成內(nèi)在循環(huán)、運行順暢、指揮及時有力的海上綜合管理應(yīng)急救助體系，為海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入第三階段打下堅實的基礎(chǔ)和保障。

關(guān)鍵詞：海洋；應(yīng)急管理；體系建設(shè)

藍(lán)色國土是國土開發(fā)的一個重要組成部分，關(guān)注海洋、利用海洋、經(jīng)略海洋成為我國的基本國策。福建省海域面積13.6萬平方公里，海岸線長3752公里，海島2214個，位于臺灣海峽，自古就是舟楫往來之要道，1978年以前，福建省僅有漁業(yè)、鹽業(yè)和沿海交通運輸三大傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，改革開放后，福建省海洋事業(yè)突飛猛進(jìn)，新興海洋產(chǎn)業(yè)從無到有，海洋開發(fā)從近岸向近海遠(yuǎn)海擴(kuò)展，海洋經(jīng)濟(jì)完成了從第一階段海洋傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)向第二階段海岸帶經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變。近年來海洋石油工業(yè)、海水淡化業(yè)、濱海旅游業(yè)、海底采礦業(yè)、新型清潔能源（風(fēng)、浪、潮汐、鹽差）開發(fā)，則宣告了海洋經(jīng)濟(jì)第三階段的到來。隨著海洋開發(fā)不斷向縱深推進(jìn)，海洋公共危機發(fā)生的頻度也不斷加大，鑒此，本文從海洋公共危機、海洋應(yīng)急管理的現(xiàn)狀入手進(jìn)行分析，對如何構(gòu)建海洋應(yīng)急綜合管理體系，助推海洋經(jīng)濟(jì)第三階段穩(wěn)步發(fā)展進(jìn)行探討。

一、海洋應(yīng)急管理面臨的機遇與挑戰(zhàn)

海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展，已經(jīng)進(jìn)入以海洋區(qū)域作為海洋產(chǎn)業(yè)空間和海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間，利用技術(shù)進(jìn)步和創(chuàng)新，充分整合協(xié)調(diào)利用海洋區(qū)域內(nèi)的各種產(chǎn)業(yè)和資源，以服務(wù)為紐帶，形成新的經(jīng)濟(jì)循環(huán)體，納入世界海洋經(jīng)濟(jì)圈，參與世界海洋經(jīng)濟(jì)大循環(huán)的海洋經(jīng)濟(jì)第三階段，新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，產(chǎn)業(yè)關(guān)系與社會關(guān)系呈現(xiàn)復(fù)雜多元相互交錯影響階段，海上安全應(yīng)急的形勢和要求日漸緊迫，同時呈現(xiàn)以下特點：一是海洋開發(fā)空間領(lǐng)域不斷拓展，新的海洋建設(shè)基地不斷出現(xiàn)。隨著科學(xué)技術(shù)不斷進(jìn)步，海洋經(jīng)濟(jì)逐步從海岸帶經(jīng)濟(jì)帶向海島經(jīng)濟(jì)帶、大陸架經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)帶、國際海底采礦區(qū)和公海漁業(yè)區(qū)經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展，海洋資源進(jìn)入全面開發(fā)階段。海水增養(yǎng)殖基地、沿海旅游帶、海水利用產(chǎn)業(yè)化基地、沿海主樞紐港的建設(shè)和發(fā)展，尤其是勘探力度和海洋石油基地的建設(shè)發(fā)展，海島生態(tài)海洋經(jīng)濟(jì)區(qū)的建設(shè)發(fā)展，海洋開發(fā)空間不斷拓展，相應(yīng)的空間基礎(chǔ)應(yīng)急保障需求更加突出。二是新的海洋資源不斷地被發(fā)現(xiàn)和開發(fā)利用，如天然氣水合物、海水淡化和海水直接利用、海底礦產(chǎn)資源等，海洋新興產(chǎn)業(yè)群正在快速形成，建設(shè)具有產(chǎn)業(yè)特色的應(yīng)急保障體系的需求更加突出。三是海上作業(yè)人員與往來客貨運人流增加，海上安全救助補給設(shè)施和保障基地建設(shè)滯后。海洋應(yīng)急管理面臨著前所未有的機遇和挑戰(zhàn)。

二、海洋應(yīng)急管理體系的現(xiàn)狀（以海洋與漁業(yè)為例）

（一）法律法規(guī)、應(yīng)急制度和預(yù)案基本建立。初步建立了針對性強、行業(yè)特點突出的海洋應(yīng)急管理法律法規(guī)體系，已在法律層面上明確和規(guī)范了各級涉海部門的工作職責(zé)、運作程序和執(zhí)法管理要求等。各涉海部門都已建立和制定了相關(guān)制度和預(yù)案。在制度方面，福建省海洋與漁業(yè)部門已制定了《福建省海上漁業(yè)安全應(yīng)急指揮系統(tǒng)管理辦法》、《福建省海洋與漁業(yè)突發(fā)事件應(yīng)急處置流程》、《值班與應(yīng)急業(yè)務(wù)處理規(guī)程》、《海上漁業(yè)安全應(yīng)急指揮系統(tǒng)運行檢查和接處警處置流程》、《應(yīng)急值班檔案管理規(guī)定》等多項制度；在預(yù)案方面，已制定了《福建省海嘯災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》（省級專項預(yù)案）、《福建省風(fēng)暴潮災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》、《福建省漁業(yè)船舶安全突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》和《福建省漁業(yè)防臺風(fēng)應(yīng)急預(yù)案》等，其他涉海部門也都各自制定了制度和預(yù)案。

（二）海洋應(yīng)急管理體制基本建成。各涉海部門均建立或明確了海洋應(yīng)急管理機構(gòu)。省級各涉海部門大多已設(shè)立或明確應(yīng)急管理處室或單位，負(fù)責(zé)其職責(zé)范圍內(nèi)的海洋突發(fā)事件應(yīng)急指揮、處置、救援等綜合協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理工作；大部分沿海市縣級涉海部門也指定科室或單位負(fù)責(zé)應(yīng)急工作?，F(xiàn)有的捕撈漁船、客船和運輸船都安裝了具有報警、衛(wèi)星定位、通訊功能的船用安全通訊終端，各自形成了省、市、縣三級聯(lián)動的應(yīng)急指揮機制。

（三）多方聯(lián)動協(xié)調(diào)機制基本形成。部分涉海部門間已建立聯(lián)動機制如海洋、氣象、水利部門已建立防臺、防風(fēng)暴潮等災(zāi)害天氣預(yù)報會商制度；海洋、海事部門簽署《水上安全管理合作共建協(xié)議》；海洋與公安邊防建立了漁船安全監(jiān)管聯(lián)動機制。

（四）福建省海洋應(yīng)急管理體系建設(shè)存在的問題。

1.海洋應(yīng)急管理法制方面。目前法律法規(guī)多為部門草擬，由于涉海部門多，海洋應(yīng)急管理法律法規(guī)宏觀上缺乏統(tǒng)籌，缺乏主導(dǎo)地位、統(tǒng)領(lǐng)協(xié)調(diào)海洋應(yīng)急管理各個環(huán)節(jié)的統(tǒng)一性、基礎(chǔ)性法律法規(guī)，配套法規(guī)和實施細(xì)則也不健全、存在漏洞和空白點。法律法規(guī)和規(guī)章部門管理色彩濃厚，缺乏對海洋公共危機事件共同規(guī)律的總結(jié)和普遍意義的指導(dǎo)。

2.海洋應(yīng)急管理體制方面。海洋危機綜合管理模式滯后。目前海洋管理是沿用陸上產(chǎn)業(yè)向海洋延伸的分部門、分產(chǎn)業(yè)的管理模式，各涉海部門在自己的職責(zé)范圍內(nèi)構(gòu)建海洋公共危機應(yīng)急救助平臺，設(shè)置救助力量，造成海上救助資源重復(fù)建設(shè)，救助資源沒有發(fā)揮應(yīng)有的效用。一是沒有形成統(tǒng)一的指揮體制?；旧鲜且环N分散管理、各負(fù)其責(zé)的部門化管理體制，協(xié)調(diào)配合不夠，資源難以共享，會商決策困難。 二是不同管理部門職責(zé)在空間上存在交叉重疊，橫向之間的職責(zé)銜接不理想，相關(guān)部門都建立有自己的一套應(yīng)急系統(tǒng)，但沒有形成制度化、協(xié)作性的信息通報和資源共享機制。三是運行關(guān)系設(shè)置不合理。就福建省海洋與漁業(yè)系統(tǒng)而言，由于運行關(guān)系設(shè)置等問題，省市兩級成為接警處置的主力，縣級沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村基層信息站沒有發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，機構(gòu)職責(zé)定位與末端需求關(guān)系沒有準(zhǔn)確把握，流程設(shè)計與人性規(guī)律不符，應(yīng)急力量沒有充分整合和大力宣傳，致使機構(gòu)承擔(dān)職責(zé)卻不能在民眾中得到普遍認(rèn)可，末端需求與應(yīng)急處置流程存在脫節(jié)，應(yīng)急需求末端事實上沒有成為應(yīng)急管理循環(huán)的重要部分。四是系統(tǒng)管理滯后。應(yīng)急管理是個系統(tǒng)工程，需要前后許多環(huán)節(jié)共同完成，只要系統(tǒng)鏈上某一個環(huán)節(jié)缺失或不正確，就會影響到危機化解的效率和效果。例如：海上救助方面，如漁船資料登記不完整，船員信息不全面，聯(lián)系電話錯誤等都會直接影響救助工作。endprint

3.海洋應(yīng)急管理機制方面。一是系統(tǒng)性監(jiān)測預(yù)警機制不完善。監(jiān)測要素有限、布點不足，獲取的信息量不夠多。二是應(yīng)急管理機制基本上是以職能部門為基本單元展開的，各自為戰(zhàn)的管理現(xiàn)狀已不適應(yīng)日益多元化、影響領(lǐng)域廣泛化，要求快速反應(yīng)的海洋危機發(fā)展的需求。三是綜合性的公共信息平臺尚未建立，海洋各部門之間存在“信息孤島”，造成信息搜集障礙、共享能力差、貽誤危機處理最佳時機等。四是救助力量分散。部門與涉海產(chǎn)業(yè)、個體對救助力量的認(rèn)識、心里預(yù)期不同，部門救助力量與民間救助力量沒有統(tǒng)籌布局，已有的救助力量分散，沒有明確的區(qū)域性、標(biāo)桿性救助基地。五是社會力量參與度低。隱患排查、事故預(yù)估、及時預(yù)警、即時救助多靠產(chǎn)業(yè)預(yù)先設(shè)置事發(fā)后救助，危機管理主體責(zé)任不夠到位，周邊群眾 、相關(guān)人員及時發(fā)現(xiàn)隱患、及時補救、防患于未然的安全預(yù)防意識差。

4.海洋安全應(yīng)急綜合服務(wù)基地建設(shè)滯后。一是海洋安全應(yīng)急設(shè)施建設(shè)選址滯后。目前具有海洋綜合服務(wù)如執(zhí)法、維權(quán)、救助、補給、維修等功能的，大多設(shè)立在漁港、港口、碼頭，但凡海上有需求，漁船必須返回漁港、客船貨船必須進(jìn)港才能獲得幫助，海上人員有任何需求，都必須到港才能滿足，有些沒有進(jìn)港計劃的外來的船只出現(xiàn)突發(fā)事故或有其他需求，同樣不能得到妥善解決，有些甚至由于不能及時解決而出現(xiàn)不可挽回的損失，同時也增加了船只人員的運營成本。二是海洋安全應(yīng)急設(shè)施建設(shè)設(shè)備滯后，先進(jìn)的維權(quán)執(zhí)法救助補給設(shè)備設(shè)施沒有很好應(yīng)用，互聯(lián)網(wǎng)+平臺沒有切實落地，完成海洋信息共享互通。三是海洋安全應(yīng)急設(shè)施建設(shè)管理運營方式滯后。港口碼頭的應(yīng)急救助設(shè)施建設(shè)和使用依舊采用政府全面包辦，設(shè)施高昂的維修運營費用限制了安全應(yīng)急救助補給作為產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展慢，社會力量參與的積極性不高。

三、福建省海洋應(yīng)急管理體系建設(shè)探討

海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢要求和當(dāng)下海洋安全應(yīng)急綜合管理體系建設(shè)現(xiàn)狀存在較大的差距，為了更好地謀劃海洋未來，構(gòu)筑海洋經(jīng)濟(jì)新的藍(lán)圖，預(yù)先構(gòu)建海洋安全應(yīng)急綜合管理體系建設(shè)成為當(dāng)務(wù)之急。在國家海洋國策框架下，充分參考學(xué)習(xí)世界有關(guān)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)經(jīng)驗和做法，在綜合調(diào)研、征求各方意見和建議的基礎(chǔ)上，提出福建省海洋應(yīng)急管理體系建設(shè)的思路。

（一）在體制上：建立綜合管理協(xié)調(diào)機構(gòu)。有效整合各種力量和資源、及時高效開展海洋應(yīng)急救援工作?？梢杂墒≌疇款^，成立海洋公共危機管理領(lǐng)導(dǎo)小組，分管副省長為組長，省級海洋行政主管部門主要領(lǐng)導(dǎo)任常務(wù)副組長，各涉海部門分管應(yīng)急工作的領(lǐng)導(dǎo)為副組長，各涉海部門應(yīng)急辦主任為成員，下設(shè)辦公室，掛海洋行政主管部門。二建立對海洋各種危機進(jìn)行日常預(yù)警監(jiān)測分析咨詢和業(yè)務(wù)指導(dǎo)的工作聯(lián)席機制，和危機發(fā)生時具體指揮和協(xié)調(diào)的會商機制。三重新定位各級各涉海應(yīng)急管理機構(gòu)職責(zé)、重新梳理應(yīng)急管理對象、運行協(xié)作關(guān)系；制定各級救災(zāi)組織、指揮體系、作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)流程質(zhì)量要求和獎懲補助規(guī)定，通過各種措施吸納民間組織、社區(qū)民間人員參與危機管理，形成統(tǒng)一指揮、多方合作、部門與社會力量共同參與、共擔(dān)危機后果、應(yīng)急管理與常態(tài)管理有機結(jié)合的管理運行新模式。

（二）在機制上：建立海洋安全應(yīng)急管理服務(wù)體系和海洋信息綜合管理服務(wù)共享平臺。建立全方位布局、全面聯(lián)通、各部門間無縫對接的海洋安全應(yīng)急管理服務(wù)體系；通過整合各方資源，提升服務(wù)手段和水平，在原有各涉海產(chǎn)業(yè)監(jiān)測網(wǎng)觀測網(wǎng)、應(yīng)急平臺和救助力量的基礎(chǔ)上，建立海洋應(yīng)急綜合監(jiān)測網(wǎng)、綜合管理平臺和綜合服務(wù)基地；以檢測觀測點為前哨、以綜合平臺和網(wǎng)絡(luò)為指揮協(xié)調(diào)調(diào)度樞紐，以綜合服務(wù)基地為保障力量，形成內(nèi)在循環(huán)、運行順暢、指揮及時有力的海上綜合管理應(yīng)急管理服務(wù)體系。

在各涉海部門既成的格局情況下、整合各個涉海產(chǎn)業(yè)已有的各類監(jiān)測觀測網(wǎng)，以互聯(lián)網(wǎng)+的方式將監(jiān)測觀測網(wǎng)點、執(zhí)法監(jiān)督救助基地聯(lián)系在一起，按照涉海相關(guān)產(chǎn)業(yè)的內(nèi)在關(guān)系，建立海洋應(yīng)急綜合管理信息共享服務(wù)平臺，通過數(shù)字化的共享互通，全面掌握觀測監(jiān)測信息、及時發(fā)現(xiàn)海洋災(zāi)害、污染、病害、海上事故，快速指揮處理海上各類災(zāi)害和事故，

打破部門間信息的阻隔，發(fā)揮各涉海部門和組織的專長，使各涉海部門更好地融合協(xié)作，形成統(tǒng)一的海洋公共危機管理應(yīng)急指揮和信息發(fā)布機制，實現(xiàn)海洋產(chǎn)業(yè)間信息互通共享。

在做好海洋公共危機應(yīng)急管理服務(wù)的基礎(chǔ)上，對不同涉海產(chǎn)業(yè)、集體、個體在同一危機情況下受危害的不同狀況進(jìn)行分析評估比對，預(yù)估危機產(chǎn)生及發(fā)生二次災(zāi)害的相互作用力，還原顯示產(chǎn)業(yè)布局與化解不可抗力危機之間的關(guān)系，為未來海洋新興產(chǎn)業(yè)布局和發(fā)展提供危機分析和決策參考。

（三）在基礎(chǔ)設(shè)施上：建立標(biāo)志性的海洋應(yīng)急管理綜合服務(wù)基地。在閩東、閩中、閩南、臺淺等海域，選擇合適的海島和海島群，以此為地理依托，建設(shè)包含綜合執(zhí)法、維權(quán)、救助、環(huán)保監(jiān)測監(jiān)督、生態(tài)環(huán)境監(jiān)督、應(yīng)急物資存儲、培訓(xùn)演練、中轉(zhuǎn)、補給、維修、娛樂服務(wù)等功能的海洋應(yīng)急管理綜合服務(wù)保障基地，促進(jìn)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在全方位綜合執(zhí)法救助的同時，滿足海上各類船只的各類生產(chǎn)生活應(yīng)急需要，建成海上新的經(jīng)濟(jì)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和海洋新的經(jīng)濟(jì)中心點，形成以海島為基地，以海上各產(chǎn)業(yè)和過往各類船只、人員為服務(wù)對象，以漁民漁船為連接紐帶的新的經(jīng)濟(jì)循環(huán)體，在滿足海上產(chǎn)業(yè)和過往船只人員各種社會生活應(yīng)急需要的同時，解決漁民就業(yè)，解決漁船減產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)出路，實現(xiàn)海島經(jīng)濟(jì)和海洋經(jīng)濟(jì)新產(chǎn)業(yè)體系的共贏發(fā)展。

Constructing Integrated Marine Emergency Management System to Boost the Stable Development of Marine Economy in the Third Stage

Ma Jianhua Zhuo Xiangdan

[Abstract]：Based on the surveys and interviews of marine emergency command centers distributed in 6 cities with subordinate districts and 19 counties or districts mainly engaging in marine and fishery activities， as well as the information stations of 74 key fishery villages， this paper analyses the current situation and existing problems of all levels of marine emergency management， and tries to put forward the establishment of a relatively complete， effective and sustainable marine emergency management system. Its objectives are to establish marine emergency monitoring networks， integrated management platforms and service bases， by integrating various resources and improving service methods and levels on the basis of the original monitoring networks， observation networks， emergency platforms and rescue forces related to marine industries； and meanwhile to form the comprehensive marine emergency and rescue system with internal circulation， easy operation， timely and effective command by the ways of conducting the detection and observation points as the outposts， the integrated platforms and networks as the commanding and coordinating terminals， the integrated service bases as the guarantee forces. And this can provide a solid basis and backup for the third stage development of marine economy.

[Key words]：Marine；Emergency management； System constructionendprint