玉米臨時(shí)收儲(chǔ)改革的可能選項(xiàng)與影響分析

彭乙申　易福金

摘要：2016年秋后我國將推行玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策，以替代從2008年以來實(shí)行的“臨時(shí)收儲(chǔ)政策”，此次改革旨在降低玉米庫存量、減少財(cái)政支出以及推動(dòng)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整。在此背景下對中國玉米供需進(jìn)行分析和預(yù)測，并評估此項(xiàng)改革的政策效果。結(jié)果表明，玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼對于維持農(nóng)民種植意愿具有較顯著的作用，價(jià)補(bǔ)分離的直接收入補(bǔ)貼會(huì)大幅減少玉米總供給。伴隨著未來玉米深加工和飼用需求繼續(xù)保持增長的趨勢，玉米支持政策改革將導(dǎo)致供需缺口迅速擴(kuò)大。因此，建議政府選擇玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策，每年根據(jù)上一年的情況微調(diào)補(bǔ)貼額，既能確保一定數(shù)量的種植面積以及大幅減少財(cái)政支出，又可以在降低玉米庫存的前提下，有效防止供需缺口迅速擴(kuò)大的危害。

關(guān)鍵詞：臨時(shí)收儲(chǔ)改革；玉米；預(yù)測；供需模型；價(jià)補(bǔ)分離；建議

中圖分類號(hào)： F32611文獻(xiàn)標(biāo)志碼：

文章編號(hào)：1002-1302（2017）16-0351-07

收稿日期：2017-02-13

基金項(xiàng)目：國家自然科學(xué)基金青年科學(xué)基金（編號(hào)：71303115）；江蘇省高校優(yōu)勢學(xué)科建設(shè)工程資助項(xiàng)目（PAPD）；南京農(nóng)業(yè)大學(xué)中央高校科研業(yè)務(wù)費(fèi)人文社科基金（編號(hào)：SKCX2015004、Y0201400069、A0201300498、Y0201400037）；教育部第48批留學(xué)回國人員科研啟動(dòng)基金；江蘇省南京市留學(xué)人員科研擇優(yōu)資助基金；江蘇農(nóng)村發(fā)展與土地政策研究基地、江蘇省農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化決策咨詢基地項(xiàng)目。

作者簡介：彭乙申（1993—），男，江蘇常熟人，碩士研究生，主要從事農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理研究。E-mail：2015106065@njaueducn。

通信作者：易福金，博士，教授，博士生導(dǎo)師，主要從事農(nóng)業(yè)政策效果分析、農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模型在中國的建立和應(yīng)用以及資源與環(huán)境相關(guān)的應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的研究。Tel：（025）84399060；E-mail：fujinyi@njaueducn。

繼棉花和大豆的臨時(shí)收儲(chǔ)制度改革后，2016年8月財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于建立玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度的實(shí)施意見》（以下簡稱“意見”），宣布將推行玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼以替代臨時(shí)收儲(chǔ)政策，旨在降低玉米庫存量、減少政府財(cái)政壓力和調(diào)整種植結(jié)構(gòu)。此次改革是解決玉米供需矛盾的必然結(jié)果。2011年以后玉米國際市場價(jià)格持續(xù)下跌，而政策規(guī)定的玉米收儲(chǔ)價(jià)格卻逐年升高，這導(dǎo)致滯銷的國產(chǎn)玉米不斷涌進(jìn)倉庫。玉米種植戶受臨時(shí)收儲(chǔ)政策激勵(lì)卻仍在擴(kuò)大玉米種植面積，因此用于收儲(chǔ)玉米的財(cái)政支出急劇攀升。另外，中國對玉米的需求預(yù)期將不斷增加。玉米是中國最重要的飼用主糧，飼料用玉米占玉米總消費(fèi)量的2/3，隨著肉類消費(fèi)數(shù)量的增加，飼用玉米需求量會(huì)繼續(xù)增加。與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家相比，截至2014年中國人均淀粉消費(fèi)量仍遠(yuǎn)低于美國，未來中國玉米深加工業(yè)對玉米原料的需求仍會(huì)增加。因此，如何通過此輪的玉米生產(chǎn)支持政策改革保障中國未來玉米市場的供需平衡和穩(wěn)定需要盡早作出相應(yīng)的前期研究，分析不同潛在改革措施的后續(xù)影響，權(quán)衡利弊。然而，現(xiàn)有政策文件尚未詳細(xì)介紹后續(xù)措施，學(xué)界也沒有針對該改革能否達(dá)成政策目標(biāo)而作出具體研究。特別是針對生產(chǎn)者補(bǔ)貼的強(qiáng)度變化及其他替代方案能否同樣或更好地達(dá)成政策目標(biāo)，少有研究進(jìn)行深層次分析。因此，本試驗(yàn)通過模擬改革的不同政策選項(xiàng)，分別預(yù)測其對中國玉米市場未來供需的影響，以此判斷此次改革能否達(dá)到其政策目標(biāo)，并為后續(xù)改革措施的實(shí)施提供優(yōu)化參考意見。針對未來玉米的長期供求關(guān)系，絕大多數(shù)研究認(rèn)為玉米消費(fèi)將因?yàn)樯罴庸ず惋暳蠘I(yè)的需求增長而快速增長（表1），而未來存在玉米供需缺口，只能通過進(jìn)口解決。但是預(yù)測結(jié)論差別很大，如仇煥廣預(yù)測2020年玉米總供給量達(dá)到24億t，陳永福等分別預(yù)測2020年玉米總供給量為14、19億t[2-3]?？傮w而言，導(dǎo)致各研究在預(yù)測玉米供需預(yù)測時(shí)出現(xiàn)偏差的原因有以下幾個(gè)方面：一是原始數(shù)據(jù)的偏差，如不同模型設(shè)定的飼料轉(zhuǎn)化率存在差異，可能高估畜產(chǎn)品的產(chǎn)量，這些假設(shè)將導(dǎo)致高估玉米的需求[4-5]。二是歷史數(shù)據(jù)的遺漏或不同數(shù)據(jù)來源的誤差。中國玉米進(jìn)口量相對較小，導(dǎo)致現(xiàn)有模型難以精確模擬中國玉米供求對國際玉米市場及玉米替代品市場的影響。三是現(xiàn)有調(diào)查往往沒有區(qū)分食用、種用、飼用3種玉米需求量。本研究通過建立相應(yīng)的模型刻畫玉米市場的需求與供給，以“中國知網(wǎng)”“中華糧網(wǎng)”的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，根據(jù)目前我國的發(fā)展規(guī)劃，預(yù)測中國未來的玉米供需。筆者認(rèn)為，實(shí)行生產(chǎn)者補(bǔ)貼能有效降低庫存，但未來可能出現(xiàn)較大的供需缺口，需要進(jìn)口玉米維持國內(nèi)玉米供需平衡。

1供求模型

首先構(gòu)建中國玉米市場局部均衡模型，模擬政策因素對玉米種植面積、供給和價(jià)格的影響。由于近10年中國幾乎不出口玉米，無法有效構(gòu)建玉米出口函數(shù)，因此假定未來出口量仍保持為0。本模型主要分為供給、需求、價(jià)格、進(jìn)口等。總供給由玉米播種面積和單產(chǎn)等因素決定；需求包括深加工用、飼用、食用和種用需求量；價(jià)格由需求決定；進(jìn)口量由國內(nèi)外玉米市場價(jià)格決定；最后供需和庫存變化滿足市場出清原則。

11模型構(gòu)建

各變量說明見表2、表3。公式（1）為玉米播種面積函數(shù)，上一期的玉米價(jià)格和替代作物的價(jià)格是重要的影響因素，上[CM（25]一期播種面積可以部分代表農(nóng)戶的種植習(xí)慣和生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)，[CM）]

注：ε是隨機(jī)誤差項(xiàng)；變量（-1）表示該變量滯后一期數(shù)值。

進(jìn)而影響本期播種面積，上一期的政策價(jià)格和平均補(bǔ)貼額也會(huì)影響種植玉米的收入預(yù)期；公式（2）為單產(chǎn)函數(shù)，農(nóng)藥、化肥投入和自然災(zāi)害率影響單產(chǎn)；公式（3）為玉米總供給量函數(shù)，在本年玉米播種面積乘以玉米單產(chǎn)的前提下，再考慮玉米綜合損耗率計(jì)算得出。公式（6）是玉米需求函數(shù)，是種用、食用、深加工、飼用等4種需求量之和。隨著經(jīng)濟(jì)的增長，中國城鄉(xiāng)居民對肉類和玉米深加工品的需求增加呈現(xiàn)剛性增長，因此，公式（4）和公式（5）都采用人均可支配收入因素，以反映收入增長帶來的消費(fèi)結(jié)構(gòu)變化對玉米需求的影響。由于食用、種用需求量占玉米總消費(fèi)量比例較低，本試驗(yàn)僅對深加工用和飼用需求量的影響因素進(jìn)行分析。公式（7）是玉米價(jià)格函數(shù)。其中，玉米總需求決定玉米價(jià)格，且玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策價(jià)格是玉米市場價(jià)格的影響因素。由于目前進(jìn)口玉米主要是玉米加工企業(yè)的長期訂貨，通常企業(yè)在上一年申報(bào)本年用量，所以公式（8）中玉米進(jìn)口量假定受上一期國內(nèi)外玉米價(jià)格影響。公式（9）是市場出清函數(shù)，是年初的庫存量加上本年玉米總供給和進(jìn)口量，扣除本年玉米總需求量，得到年末玉米庫存量。

本研究選取樣本區(qū)間為1990—2014年。玉米播種面積、單產(chǎn)、人均可支配收入等變量取自《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》；玉米進(jìn)口到岸價(jià)格根據(jù)《中國糧食年鑒》提供的進(jìn)口額，除以進(jìn)口量并乘以相應(yīng)匯率所得；玉米臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格來自“中國農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)”和現(xiàn)有文獻(xiàn)總結(jié)；玉米價(jià)格、化肥投入、農(nóng)藥投入數(shù)據(jù)來自《全國農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)計(jì)資料匯編》；玉米需求量取自“中華糧網(wǎng)”的玉米供需平衡表以及Gale的報(bào)告。2010年前的玉米庫存數(shù)據(jù)是來自徐志剛等的研究結(jié)論[14]和“中華糧網(wǎng)”的供需平衡表，2010年之后的庫存數(shù)據(jù)是根據(jù)中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組原副組長陳錫文在2016年8月11日召開的“2016中國糧油財(cái)富論壇”上的講話，其提到目前玉米總庫存量近25億t，因此假設(shè)2015年末玉米總庫存為25億t，并向前倒推。

12模型回歸結(jié)果

由播種面積方程可知，玉米播種面積的價(jià)格彈性系數(shù)及小麥大豆的價(jià)格彈性系數(shù)均符合預(yù)期。其中，上一期玉米市場價(jià)格存在顯著影響，短期價(jià)格彈性為0376，在1%統(tǒng)計(jì)水平上顯著；而小麥和大豆價(jià)格對播種面積的彈性分別是-0261、-0202，對玉米播種面積存在負(fù)向影響；上一期政策價(jià)格每提升10%，播種面積增加032%；平均玉米補(bǔ)貼的影響系數(shù)是0076 6，在10%統(tǒng)計(jì)水平上顯著。參數(shù)估計(jì)結(jié)果見表4。

從單產(chǎn)方程來看，化肥投入每增加10%，單產(chǎn)提高 274%；農(nóng)藥投入和時(shí)間趨勢變量的影響并不顯著；受災(zāi)面積占比對單產(chǎn)存在負(fù)向影響，在10%統(tǒng)計(jì)水平上顯著。從進(jìn)口量方程來看，上一期進(jìn)口價(jià)格每增長10%，進(jìn)口量減少 9019%；上一期國內(nèi)市場價(jià)格增長10%，本期進(jìn)口量增加8703%。由于中國進(jìn)口玉米主要用于深加工行業(yè)，且多是長期訂單，受到嚴(yán)格政策限制，所以進(jìn)口量方程的擬合程度不高。

從深加工用需求量方程來看，上一期加工需求量對本期需求量的影響不顯著；人均可支配收入每提高10%，深加工用玉米需求量增加1107%，在1%統(tǒng)計(jì)水平上顯著，說明中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)促進(jìn)對玉米加工品的需求；代表扶持政策的虛擬變量系數(shù)為0487 3，在1%統(tǒng)計(jì)水平上顯著，說明目前玉米深加工業(yè)發(fā)展受政策的影響較大。從飼用玉米需求量方程來看，上一期飼用需求量存在正向影響，但并不顯著；飼用需求量對市場價(jià)格的需求彈性是-0209，在10%統(tǒng)計(jì)性水平上顯著；人均可支配收入每增長10%，深加工用需求量增加476%，在1%統(tǒng)計(jì)水平上顯著。從價(jià)格方程來看，玉米政策價(jià)格每提高10%，市場價(jià)格提高0323%，說明臨時(shí)收儲(chǔ)政策價(jià)格為代表的政策價(jià)格會(huì)扭曲市場；玉米總需求每提高10%，市場價(jià)格提高264%；本期進(jìn)口價(jià)格的影響不顯著，可能現(xiàn)實(shí)中進(jìn)口大戶是玉米深加工企業(yè)，進(jìn)口存在配額限制，難以直接沖擊國內(nèi)市場。

2外生數(shù)據(jù)預(yù)測依據(jù)及政策模擬的基本設(shè)定

21外生數(shù)據(jù)的預(yù)測依據(jù)

外生數(shù)據(jù)的預(yù)測依據(jù)由涉及的變量性質(zhì)分成3類，分別是針對價(jià)格、供給、需求方程的3類外生變量的依據(jù)。從2017—2027年的具體外生數(shù)據(jù)見表5。

[CM（24]價(jià)格相關(guān)外生變量的預(yù)測依據(jù)包括以下幾方面：CPI指[CM）]

注：、、代表系數(shù)在1%、5%、10%水平上影響顯著。以上涉及價(jià)格的數(shù)據(jù)均通過1989年為基期的CPI指數(shù)調(diào)整。[FK）]

數(shù)根據(jù)吳強(qiáng)等的結(jié)論[16]進(jìn)行預(yù)測，保持2%的年增長率；大豆價(jià)格和小麥價(jià)格按照糧油信息中心的預(yù)測保持穩(wěn)定的逐年波動(dòng)；玉米進(jìn)口價(jià)格由國際市場價(jià)格乘以當(dāng)時(shí)的匯率，以美元計(jì)價(jià)的國際市場價(jià)格來源于FAPRI的預(yù)測；匯率按照瑞信銀行等機(jī)構(gòu)的預(yù)測，人民幣在2017年及之后保持3%的速率貶值。

供給相關(guān)外生變量的預(yù)測依據(jù)主要包括以下幾個(gè)方面：化肥和農(nóng)藥投入通過二次指數(shù)平滑法計(jì)算；耕地受災(zāi)面積占比繼續(xù)按照2014年的1844%；綜合損耗率擬定為11%（收獲和運(yùn)輸損耗率為4%，加工損耗率為2%，糧庫儲(chǔ)藏?fù)p耗率為5%）；同時(shí)，假定政策實(shí)施成本可以忽略不計(jì)，且從2017年開始取消扶持玉米深加工業(yè)的政策。

需求相關(guān)外生變量的預(yù)測依據(jù)包括以下幾方面：食用玉米需求量由總?cè)丝诔艘匀司枨罅看_定，總?cè)丝诟鶕?jù)《2015年全球人口發(fā)展報(bào)告》假定年均增長率0188 8%（即2030年達(dá)1415億人），由于2014年人均玉米食用量為 819 kg，在假定城市和農(nóng)村人均食用需求量均保持不變的前提下，預(yù)測期內(nèi)的人均食用需求量會(huì)按照當(dāng)時(shí)城鎮(zhèn)化率進(jìn)行調(diào)整； 種

用玉米需求量由平均種子用量乘以當(dāng)年播種面積得到，平均玉米種子用量采用《全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編》2014年數(shù)據(jù)（47925 kg/hm2）；人均可支配收入由城鄉(xiāng)居民人均可支配收入加權(quán)得到，按照《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》規(guī)劃，到2020年城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%，年均增長率為153%，按照此增長率到2027年的城鎮(zhèn)化率為687%；城鄉(xiāng)人均可支配收入增長率參照世界銀行對中國GDP增長率的預(yù)測，2016—2020年城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村人均可支配收入年增長率分別為6%、9%，2021—2027年增長率分別為5%、75%。

22政策模擬方案的基本設(shè)定

本試驗(yàn)主要從玉米總庫存和財(cái)政支出變化的角度，審視不同玉米生產(chǎn)支持政策的實(shí)施效果和問題。為了排除其他因素對玉米庫存的影響，假定輪換玉米全部采用同品種等量輪換，在當(dāng)期總儲(chǔ)備規(guī)模不變的前提下實(shí)現(xiàn)輪換。玉米財(cái)政支出分為補(bǔ)貼支出、倉儲(chǔ)支出、陳糧處理損益3個(gè)部分，農(nóng)戶補(bǔ)貼包括玉米良種補(bǔ)貼和平均玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼；倉儲(chǔ)支出由本年總庫存量乘以單位收儲(chǔ)成本獲得，根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心程國強(qiáng)研究員的報(bào)告，中國玉米平均單位收儲(chǔ)成本為 252元/t，包括收購手續(xù)費(fèi)50元/t、做囤費(fèi)70元/t、保管費(fèi) 92元/t、資金利息100元/t；陳糧處理損益由陳糧輪換、陳化糧處理過程中，過去收儲(chǔ)價(jià)和當(dāng)前銷售價(jià)的價(jià)差導(dǎo)致，若過去收儲(chǔ)價(jià)較高，價(jià)差為正，產(chǎn)生損失；若過去收儲(chǔ)價(jià)較低，價(jià)差為負(fù)，產(chǎn)生盈利。此外，本研究模擬了3種不同的改革政策，分別預(yù)測在不同政策影響下未來玉米供求、總庫存和財(cái)政支出的變化，從而評價(jià)其政策效果，具體政策設(shè)定如下。

221恒定生產(chǎn)者補(bǔ)貼方案（以下簡稱“方案一”）

進(jìn)口存在720萬t的配額限制，一旦年末玉米總庫存量低于總需求量的14%～18%（聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織標(biāo)準(zhǔn)），則下一年不再對配額外玉米征收高額關(guān)稅，以進(jìn)口量解決下一年供給不足的問題；本試驗(yàn)選取國家糧油中心的數(shù)據(jù)，根據(jù)2016年8月9日中央財(cái)政撥付的玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼資金，其中內(nèi)蒙古自治區(qū)66251 5億元、遼寧省45778 8億元、吉林省72630 6億元、黑龍江省115725 1億元，而2016年東北及內(nèi)蒙地區(qū)玉米播種面積為1 4235萬hm2，在扣除10%的統(tǒng)籌資金后，計(jì)算得到4省（區(qū)）實(shí)際補(bǔ)貼平均為1 890元/hm2，加上 150元/hm2 的玉米良種補(bǔ)貼，合計(jì)為2 040元/hm2，同時(shí)假定補(bǔ)貼政策對全國玉米種植產(chǎn)生同樣的影響。

222遞減生產(chǎn)者補(bǔ)貼方案（以下簡稱“方案二”）

在“意見”中提到，實(shí)際生產(chǎn)者補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)會(huì)根據(jù)上一年的種糧收益和種植面積進(jìn)行微調(diào)，以達(dá)到減少財(cái)政負(fù)擔(dān)、拋去財(cái)政包袱和調(diào)整種植結(jié)構(gòu)的目標(biāo)。由于實(shí)際文件中并未提及如何調(diào)整補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，因此本方案假設(shè)2016年的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為 2 040元/hm2，之后補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)逐年減少150元/hm2，直到2027年實(shí)際補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)降為390元/hm2。其他假設(shè)與方案一相同。

223直接收入補(bǔ)貼方案（以下簡稱“方案三”）

盡管臨時(shí)收儲(chǔ)政策的改革細(xì)則已經(jīng)出臺(tái)，但是生產(chǎn)者補(bǔ)貼和直接收入補(bǔ)貼的作用機(jī)制不完全相同，直接收入補(bǔ)貼重點(diǎn)是補(bǔ)償調(diào)整種植結(jié)構(gòu)地區(qū)的所有農(nóng)戶，生產(chǎn)者補(bǔ)貼重點(diǎn)是補(bǔ)償種玉米的農(nóng)戶。而且張照新等認(rèn)為，甄別非目標(biāo)農(nóng)戶會(huì)大大增加政策的操作成本[17]。因此，本方案假設(shè)自2017年開始實(shí)行徹底價(jià)補(bǔ)分離的直接收入補(bǔ)貼，保持每年投入300億元不變，財(cái)政支出不再和玉米價(jià)格掛鉤。其他假設(shè)與方案一相同。

3預(yù)測結(jié)果與分析

將模型參數(shù)及設(shè)定的外生數(shù)據(jù)值代入模型進(jìn)行預(yù)測，并根據(jù)3個(gè)方案的供給、需求、供需關(guān)系、市場價(jià)格和進(jìn)口、財(cái)政支出等5個(gè)部分進(jìn)行綜合比較。

31供給

方案一的預(yù)測結(jié)果見表6。到2027年玉米播種面積可能比2014年增加914萬hm2，玉米單產(chǎn)在自然災(zāi)害維持正常頻率的情形下，由于生產(chǎn)投入、科技要素投入的增加以及減少玉米低產(chǎn)田的影響，單產(chǎn)仍會(huì)有10239%的增長。整體上看，2027年中國將比2014年增產(chǎn)1 836萬t玉米。而文件《“鐮刀彎”地區(qū)玉米結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)劃（2016—2020年）》提出，到2020年減少3333萬hm2的玉米種植面積，即折合減少玉米產(chǎn)量2 100萬t，此方案的玉米種植面積減少幅度沒有達(dá)到改革預(yù)期。

方案二的預(yù)測結(jié)果見表7。到2027年玉米播種面積為2014年總播種面積的9341%，減少了3065萬hm2，調(diào)整種植結(jié)構(gòu)的政策目的基本達(dá)到；玉米單產(chǎn)變動(dòng)幅度和方案一類似，因此2027年玉米總供給量將比方案一少2 200萬t。

方案三的預(yù)測結(jié)果見表8。由于2016年施行生產(chǎn)者補(bǔ)貼方案，完全價(jià)補(bǔ)分離的直接收入補(bǔ)貼方案在2017年實(shí)行。而農(nóng)民生產(chǎn)決策又受前一年市場的影響，所以在2017年玉米播種面積減少的前提下，2018年玉米播種面積又將大幅下降，到2027年玉米播種面積仍然比2014年少6632萬hm2，因此玉米國內(nèi)總供給量比方案一少4 173萬t。

32需求

在方案一的預(yù)測中，中國玉米總需求量將持續(xù)增長，2027年玉米總消費(fèi)比2014年增加8 897萬t：食用需求量減少201萬t；種用需求量增加3萬t；深加工需求量增長3 055萬t，是增長最快的需求途徑；飼用需求量增長6 041萬t，是最主要的需求途徑。此時(shí)本試驗(yàn)的預(yù)測需求量低于現(xiàn)有的預(yù)測，主要[CM（25]是因?yàn)榧僭O(shè)的國民經(jīng)濟(jì)、城市化增長速率更低，導(dǎo)致加工[CM）]

業(yè)、飼料業(yè)玉米需求量的增長幅度低于現(xiàn)有預(yù)測。由于設(shè)定的政策只影響玉米供給，而種用玉米需求量占總需求量的比例較低，因此3個(gè)方案對需求量的預(yù)測結(jié)果接近一致。

33供需關(guān)系及庫存變化

按照方案一的預(yù)測，2021年之前中國玉米需求持續(xù)低于總供給。盡管受到進(jìn)口量和拋售國家?guī)齑媪康挠绊?，國家玉米總庫存量仍然持續(xù)增加，收儲(chǔ)壓力逐年上升，到2020年底總庫存量達(dá)到歷史最高，之后收儲(chǔ)壓力逐年下降。到2027年末總庫存量為16億t，僅為2015年末25億t的66%，部分實(shí)現(xiàn)了“去庫存”的目標(biāo)。但是在玉米深加工和飼用產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展的背景下，2027年之后的中國玉米市場將維持供小于求（圖1、圖2）。

在方案二的預(yù)測中，自2020年起玉米總需求量開始超過當(dāng)年國內(nèi)總供給量，之后國家玉米總庫存量逐年下降。到2027年底總庫存降為069億t，不足2015年25億t的276%，已完成“去庫存”的政策目標(biāo)，倉儲(chǔ)和糧食物流壓力將得到緩解（圖1、圖2）。但是如果不加以限制玉米深加工和飼用產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，2027年之后的中國玉米市場將維持供小于求的局面，未來玉米自給率將難以維持在95%以上。

按照方案三的預(yù)測，2018年開始國內(nèi)玉米總需求就大于總供給，供需缺口逐年擴(kuò)大，玉米總庫存量不斷減小。到2024年末總庫存僅有014億t，不足當(dāng)年需求量的18%。如果不減少需求，只能通過增加進(jìn)口以填補(bǔ)供需缺口。在此方案下，2024年玉米進(jìn)口量就可能達(dá)到5 775萬t，2027年玉米進(jìn)口量甚至可能達(dá)到7 324萬t（圖1、圖2），中國糧食自給率將降為76%，大量進(jìn)口玉米不僅影響世界玉米市場，還會(huì)影響中國糧食市場的穩(wěn)定和糧食安全。

由于本研究是以玉米總供給量持續(xù)增長時(shí)期為基礎(chǔ)進(jìn)行計(jì)算的，模型參數(shù)在預(yù)測玉米需求時(shí)可能不能較好地反映總供給下降的影響，因此存在高估未來玉米總需求的可能性。盡管3個(gè)方案都可以實(shí)現(xiàn)“去庫存”目標(biāo)，但是方案三會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的供需缺口，使中國玉米產(chǎn)業(yè)嚴(yán)重依賴國際市場。而2027年末方案一和方案二的玉米總庫存量分別為當(dāng)年需求量的68%、48%，如果要達(dá)到40%的美國糧食儲(chǔ)備標(biāo)準(zhǔn)，遞減生產(chǎn)者補(bǔ)貼方案（方案二）可能更適合。

34價(jià)格及進(jìn)口

在方案一的預(yù)測中，失去了臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格的托市作用，玉米市場價(jià)格會(huì)在2016、2017年降低至1 600元/t左右，低于當(dāng)時(shí)1 800元/t的國際市場價(jià)格。屆時(shí)低價(jià)玉米可能刺激玉米深加工和飼料產(chǎn)業(yè)迅速擴(kuò)張，大量增加的玉米需求量將導(dǎo)致玉米市場價(jià)格在2018年開始返升，到2021年國內(nèi)市場價(jià)格又開始高于國際市場價(jià)格，2026年國內(nèi)市場價(jià)格重新回到2 000元/t的高位。方案二和方案三對玉米價(jià)格的預(yù)測結(jié)果和方案一類似。

根據(jù)方案一的預(yù)測結(jié)果，深加工業(yè)出于盈利需要會(huì)逐年增加進(jìn)口量，所以2026年中國玉米進(jìn)口量為565萬t，超過2015年的473萬t，到2027年國內(nèi)外價(jià)格差距擴(kuò)大，中國玉米進(jìn)口量已達(dá)到720萬t的配額上限。如果未來玉米市場價(jià)格繼續(xù)保持價(jià)高水平，進(jìn)口量將繼續(xù)維持高位。而在方案三的預(yù)測中，2023年的玉米進(jìn)口量還是191萬t，到2024年由于嚴(yán)重的供需缺口，玉米進(jìn)口量將驟增到5 775萬t，并將繼續(xù)保持高速增長。

35財(cái)政支出

按照方案一，2016年的財(cái)政負(fù)擔(dān)達(dá)到2 201億元，其中對玉米生產(chǎn)者的補(bǔ)貼僅為413億元，到2027年生產(chǎn)者補(bǔ)貼支出為416億元；倉儲(chǔ)支出完全取決于當(dāng)年的玉米庫存量，2016年倉儲(chǔ)支出675億元，到2027年降至447億元；輪換損益在2016、2017年必須用當(dāng)年產(chǎn)出的低價(jià)玉米置換過去高價(jià)收儲(chǔ)的玉米庫存，分別產(chǎn)生了1 072、693億元的財(cái)政損失，但在之后的10年里，輪換、銷售庫存玉米將存在盈利?？傮w而言，由于出售、輪換陳糧的盈利及收儲(chǔ)壓力減小，到2027年中國玉米財(cái)政支出已經(jīng)降至757億元，低于2015年的2 823億元和2016年的2 201億元，實(shí)現(xiàn)減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)的目標(biāo)。

如果施行方案二，到2027年生產(chǎn)者補(bǔ)貼支出為92億元；倉儲(chǔ)支出不斷下降，到2026年減少為233億元；陳糧處理損益受制于更少的庫存量，在同樣預(yù)測期里產(chǎn)生的總盈利不如方案一?？傮w而言，到2027年中國玉米財(cái)政支出降至269億元，遠(yuǎn)低于2015、2016年的財(cái)政支出，國家財(cái)政允許下一步調(diào)整。

按照方案三，2027年補(bǔ)貼支出減少到345億元，其中300億元是恒定的農(nóng)戶收入補(bǔ)貼；由于幾乎沒有玉米庫存，倉儲(chǔ)支出到2027年快速減少到3777億元，陳糧處理盈利接近為0。如果不考慮恒定的300億元農(nóng)戶收入補(bǔ)貼，到2027年中國玉米財(cái)政支出只有74億元。但是進(jìn)口玉米數(shù)量日益擴(kuò)大，成本必將轉(zhuǎn)嫁給普通消費(fèi)者。

由于中國實(shí)施任何農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼政策都需要符合WTO的規(guī)定?，F(xiàn)階段中國對玉米的“黃箱”支持水平不能超過玉米總產(chǎn)值的85%，在實(shí)際操作過程中，生產(chǎn)者補(bǔ)貼額度將占用“黃箱”額度，直接收入補(bǔ)貼額度不占用“黃箱”額度。如2013年中國玉米產(chǎn)值為5 559億元，當(dāng)年中國對玉米的“黃箱”支持水平上限為47255億元，其中良種補(bǔ)貼支出為7863億元，價(jià)格支持政策為7654億元，合計(jì)占用15517億元的“黃箱”額度，與上限相比仍存在31738億元的額度沒有使用，因此朱滿德等認(rèn)為現(xiàn)階段中國“黃箱”支持水平遠(yuǎn)未達(dá)到WTO規(guī)定的上限[18]。一旦按照本研究設(shè)定的方案實(shí)施玉米收儲(chǔ)改革，方案一每年占用的額度維持在400億元左右；方案二每年占用的額度會(huì)從2017年的359億元驟降至2027年的92億元；方案三中僅玉米良種補(bǔ)貼每年會(huì)占用“黃箱”額度45億元左右。而3個(gè)方案的預(yù)測結(jié)果均從側(cè)面顯示，未來中國玉米產(chǎn)值會(huì)逐年上升，據(jù)此判定占用的黃箱額度均低于WTO的配額上限，符合規(guī)定。

3個(gè)方案的總財(cái)政支出差距見表9。方案一和方案二相比，總財(cái)政支出多2 076億元，總補(bǔ)貼支出多1 617億元，總倉儲(chǔ)支出多615億元，陳糧處理支出少156億元。在玉米價(jià)格穩(wěn)步回升的背景下，每年輪換、銷售陳糧的盈利額取決于庫存量。但是這些盈利不以彌補(bǔ)倉儲(chǔ)支出、補(bǔ)貼支出的增加而增加，所以遞減生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策（方案二）的財(cái)政負(fù)擔(dān)更低。方案三和方案二相比，每年要恒定支出300億元與玉米種植無關(guān)的收入補(bǔ)貼，總財(cái)政支出比變動(dòng)方案少支出682億元，其中總補(bǔ)貼支出多花費(fèi)1 160億元，總倉儲(chǔ)支出比變動(dòng)方案少 2 446 億元，陳糧處理總損失多604億元。如果單純比較玉米相關(guān)的總財(cái)政支出，不考慮其他政策實(shí)施成本的情況下，直接收入補(bǔ)貼方案（方案三）財(cái)政負(fù)擔(dān)最低。但由于本模型無法全面衡量大量進(jìn)口玉米對國民經(jīng)濟(jì)造成的損失，因此實(shí)施遞減生產(chǎn)者補(bǔ)貼方案（方案二）或許是減少財(cái)政負(fù)擔(dān)比較穩(wěn)妥的選擇。

注：以上數(shù)據(jù)已經(jīng)換算到2016年的價(jià)格水平；陳糧處理損益為負(fù)，說明存在盈利。

4結(jié)論與政策建議

從玉米供給角度看，臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格和玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策對維持種植面積的作用較顯著。因此實(shí)施生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策后，難以在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)“去庫存、緩解財(cái)政負(fù)擔(dān)”的政策目標(biāo)，如果實(shí)施價(jià)補(bǔ)分離的直接收入政策，雖然可以大幅減少種植面積，并有效“去庫存”，代價(jià)則是供需缺口的迅速擴(kuò)大，極有可能危害糧食安全?，F(xiàn)階段中國玉米過剩是政策激勵(lì)過度所致，中長期供需仍是緊平衡狀態(tài)，不可能既降低玉米庫存，又保證供需缺口不會(huì)迅速擴(kuò)大。綜上，國家選擇補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)逐年調(diào)整的玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼方案，既是為實(shí)現(xiàn)“去庫存”、緩解財(cái)政壓力的目標(biāo)，也是避免玉米供需缺口迅速擴(kuò)大帶來的危害，給后續(xù)改革留下余地。

針對上述對中國玉米供需變化及發(fā)展趨勢的判斷，本研究提出相關(guān)政策建議：首先，須要從重視面積轉(zhuǎn)為重視總供給，改革過程中根據(jù)市場供需形勢不斷調(diào)整補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，保護(hù)農(nóng)戶收入和生產(chǎn)積極性，引導(dǎo)農(nóng)戶的種植行為，維持玉米優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)的種植面積，須要提前公布政策使農(nóng)民、市場中介、飼料和加工企業(yè)等市場主體有明確的政策預(yù)期，優(yōu)化玉米市場以加速玉米的流通速率，同時(shí)加大農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和推廣投入、完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，從而提高玉米單產(chǎn)，推進(jìn)玉米全程機(jī)械化并降低機(jī)械化成本，推廣新型技術(shù)以減少在收獲、運(yùn)輸、倉儲(chǔ)、加工過程中的綜合損耗。其次，從重視主糧轉(zhuǎn)向重視主糧加工，玉米產(chǎn)業(yè)須要適應(yīng)隨著城鎮(zhèn)化率提高家庭食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)的改變，適應(yīng)未來玉米加工和飼料產(chǎn)業(yè)大發(fā)展的趨勢，國家調(diào)控產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)堅(jiān)持市場化改革方向，讓市場調(diào)整玉米種植產(chǎn)區(qū)、調(diào)整玉米加工和飼料產(chǎn)業(yè)的布局。最后，從維持糧食安全轉(zhuǎn)向提高玉米產(chǎn)業(yè)競爭力，未來玉米產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵是降低生產(chǎn)成本，一方面可以積極利用國際資源，適當(dāng)進(jìn)口畜禽產(chǎn)品，鼓勵(lì)和支持種糧企業(yè)在東南亞和非洲等地發(fā)展海外農(nóng)業(yè)增加糧食來源，同時(shí)鼓勵(lì)和支持有條件的玉米深加工企業(yè)和飼料企業(yè)走出國門，開發(fā)境外農(nóng)業(yè)資源，提高本國玉米加工和飼料產(chǎn)業(yè)的綜合競爭力；另一方面積極參與國際合作，積極參加和推動(dòng)建立全球和區(qū)域糧食儲(chǔ)備體系，建立和完善與玉米主要生產(chǎn)國的貿(mào)易伙伴關(guān)系，在平等互惠的基礎(chǔ)上簽訂長期糧食貿(mào)易協(xié)議。

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