農(nóng)地確權(quán)中歷史遺留問題及思考

李云奇

摘要：本文經(jīng)過三年來確權(quán)登記頒證試點工作中重點對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證中呈現(xiàn)出的歷史遺留問題進行探究。據(jù)筆者調(diào)查，在農(nóng)地確權(quán)中呈現(xiàn)出的歷史遺留問題主要分為四類：因政策抵觸問題，承包地證賬地不符問題，土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的問題，未進行二輪延包問題。同時農(nóng)地確權(quán)中歷史遺留問題呈現(xiàn)出復(fù)雜性、多樣性的特點。最后，針對確權(quán)中呈現(xiàn)出的歷史遺留問題，提出對策建議。

關(guān)鍵詞：土地確權(quán)問題類型；對策建議

加快推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，促進我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營體系的建立，是我國當前農(nóng)村綜合改革工作的重點內(nèi)容。早在1994年凌源市就開始農(nóng)村土地二輪延包。第二輪土地承包多數(shù)村組基本上延續(xù)了第一輪土地承包關(guān)系，并沒有對農(nóng)民承包地進行重新測量。因此，二輪延包后遺留的歷史較多且復(fù)雜。隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，各項支農(nóng)政策的落實，農(nóng)民對土地權(quán)能的訴求越來越強烈，土地產(chǎn)權(quán)政策改革逐漸成為當前農(nóng)村綜合改革的主要任務(wù)。土地確權(quán)明晰了土地產(chǎn)權(quán)，賦予農(nóng)民更有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，提升了農(nóng)地資源的配置效率，從而使農(nóng)民在土地上獲得更多的收益。2013年中央一號文件提出要用5年時間基本完成農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作。2014年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》再次提出，要用5年左右時間基本完成土地確權(quán)登記頒證工作。目前，距這一時間還剩約一年半時間，各地的土地確權(quán)工作也進入了實質(zhì)性的推進階段。因此，在土地確權(quán)中也呈現(xiàn)出不少問題，深入探究歷史遺留問題的類型、原因和相應(yīng)的解決之策，以期待土地確權(quán)工作穩(wěn)步開展，具有重要的借鑒和參考意義。

1歷史遺留問題的類型

在農(nóng)地確權(quán)登記頒證試點中，呈現(xiàn)出諸多的歷史遺留問題，本文從產(chǎn)生的原因入手，根據(jù)調(diào)查結(jié)果大體分為四大類，值得探究。

1.1因當時政策抵觸產(chǎn)生的問題

在1994年土地二輪延包時，由于當時農(nóng)業(yè)稅未被廢除，農(nóng)民負擔重，多數(shù)村民組本應(yīng)將實際的人均分地畝數(shù)登記在每戶的土地承包合同中，但為了少交農(nóng)業(yè)稅和鄉(xiāng)村提留統(tǒng)籌費等，卻不按人均分地實數(shù)填寫。據(jù)調(diào)查某個村民組長把自家人分得的5畝承包地，在家庭土地承包合同中填寫了1.9畝，少填寫3.1畝，全村民組都是按照他家的比例數(shù)進行填寫的，造成確權(quán)面積遠遠大于家庭承包土地面積，如何確定這些農(nóng)戶確權(quán)面積值得探討。

1.2承包地證賬地不符問題

賬地不符是指實際種植面積與承包地面積不一致，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，主要呈現(xiàn)在以下幾個方面：一是不合理侵占，即農(nóng)戶在耕地中擴邊展沿，侵占作業(yè)路、水溝、水渠等公共用地。二是二輪土地延包時留給農(nóng)戶的“磨犁地”“樹影地”。三是不同地塊的“級差地”。四是小組長的揮手地，主要體現(xiàn)在土質(zhì)較差耕種不便的山地，未實際測量，村民組長一揮手，這一大片地就分給了農(nóng)戶，實際面積很大。五是分地小組成員地，分地小組成員借本人自份便利，多給自己分地。上述5種類型的體現(xiàn)，在農(nóng)地確權(quán)實測中，大大增加了土地面積。據(jù)調(diào)研，農(nóng)地試點鄉(xiāng)前進鄉(xiāng)實測面積比二輪承包地面積增加了6127.8畝，比國土二調(diào)面積增加了3625.4畝。增加的土地面積如何公平、公正、合法的分配二輪承包分地人口，真正讓群眾達到滿意，不留后患，值得我們思考。

1.3未進行二輪土地承包問題

據(jù)調(diào)研，未進行第二輪土地家庭承包的村民組極少，僅占我市村民組總數(shù)的0.19%，其產(chǎn)生的主要原因：一是第一輪農(nóng)地承包時家庭人口較多，分得的承包地也較多，而到1994年第二輪農(nóng)地承包時承包農(nóng)戶家庭因人員發(fā)生變化（婚嫁、死亡等）不愿再重新分地。二是第一輪農(nóng)地承包的農(nóng)戶家庭人口較少，但在本村組有實力的農(nóng)戶獲得的地較多。三是人際關(guān)系問題，為了照顧臉面，對村組干部及親屬多分給土地，對未進行二輪土地承包的問題，從數(shù)字上看雖占的比例較小，但在農(nóng)地確權(quán)登記頒證中難度極大，如何保證確權(quán)工作順利開展，值得探索和思考。

1.4土地互換

據(jù)調(diào)研，在土地流轉(zhuǎn)中呈現(xiàn)問題較為突出的是土地互換上，造成問題較多、較復(fù)雜，也給土地確權(quán)中造成一定的難度。具體體現(xiàn)在設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)上，我市設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展較早、發(fā)展速度快，現(xiàn)我市蔬菜、花卉、食用菌等設(shè)施農(nóng)業(yè)已發(fā)展到24.7萬畝，基于2010年朝陽市政府根據(jù)多年設(shè)施農(nóng)業(yè)是可避災(zāi)農(nóng)業(yè)、抗災(zāi)農(nóng)業(yè)、富民農(nóng)業(yè)的特點，朝陽從實際出發(fā)，做出了百萬畝設(shè)施農(nóng)業(yè)的重大決策，各級黨委政府對此十分重視，為完成工作任務(wù)，分級下達任務(wù)，因此造成了群眾互換地許多弊病。一是以政府行政命令的手段劃分土地建設(shè)保護地。二是群眾自換，群眾在自換地中以多換少，造成自家地面積減少1/3，有的換來換去家中已無原來的承包地。這些農(nóng)戶當時都未簽訂互換協(xié)議，只是口頭協(xié)議，有的因政府行為將承包地給了扣棚戶，現(xiàn)扣棚戶不愿拿出土地流轉(zhuǎn)費給出讓戶，無耐政府每年出款補貼給這些農(nóng)戶，這些問題在土地確權(quán)中如何處理妥善解決值得我們認真加以思考。

2對策建議

2.1扎實做好土地管理基礎(chǔ)工作，穩(wěn)定承包關(guān)系

進一步清理歷史遺留問題，穩(wěn)定承包關(guān)系。對土地二輪延包時的遺留問題排查摸底，對混亂錯雜的農(nóng)地承包關(guān)系進行全面清查，分類處理，強化合同意識，未訂立農(nóng)地承包合同的及時補訂。對尚未承包到戶的家庭承包地，本著尊重歷史、面對現(xiàn)實、穩(wěn)定承包關(guān)系的原則，出臺統(tǒng)一政策，界定承包對象，統(tǒng)一測量標準，按照法律程序法發(fā)包，訂立二輪農(nóng)地承包合同，核發(fā)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)證，保障農(nóng)民長期穩(wěn)定的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)。

2.2完善土地確權(quán)，穩(wěn)妥處理矛盾糾紛

土地確權(quán)是有利于從根本上解決大量土地糾紛特別是歷史遺留問題的治本之策。當然，確權(quán)的過程中當然會有激化矛盾的危險，這就需要在確權(quán)過程中采取符合大量政策且因地制宜的解決措施，本著“尊重歷史、面對現(xiàn)實、平等協(xié)商”原則處理好相關(guān)問題，避免出現(xiàn)承包糾紛顯化和激化問題。接下來的土地確權(quán)工作需要密切關(guān)注土地承包經(jīng)營糾紛，應(yīng)充分利用確權(quán)解決一些矛盾和糾紛，確保確權(quán)工作有序、平穩(wěn)、不引發(fā)新糾紛，真正起到保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定和長久不變的目的。

2.3強化仲裁渠道，化解土地糾紛

隨著農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛利益格局日趨復(fù)雜，難度日趨加大，單憑調(diào)解難以有效穩(wěn)妥化解的案例也日趨增多。仲裁作為一種居中裁決的糾紛解決機制，具有公正、高效、便民化解糾紛的優(yōu)勢，將成為集體經(jīng)濟組織外部化解農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛的主要渠道。因此，建議構(gòu)建以仲裁為核心、以其他糾紛解決方式為補充的多元化土地糾紛解決機制。為此建議：一是清晰界定關(guān)鍵性法律概念，對實踐中難以操作的法律條文，出臺配套政策或指導(dǎo)文件，避免基層實際工作因缺乏明確政策指導(dǎo)而出現(xiàn)五花八門做法的情況，同時減少不合理糾紛訴求。二是加大仲裁工作物質(zhì)保障力度，主要包括仲裁基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，仲裁員培訓(xùn)及相關(guān)專業(yè)人才培育、仲裁工作經(jīng)費落實三個方面。三是增強仲裁工作的針對性，特別是通過對糾紛案件發(fā)生頻率、類型、地域的分析，有針對性的對重點類型糾紛進行重點跟蹤。

2.4土地糾紛需置于綜合性農(nóng)村改革下協(xié)調(diào)解決

土地承包糾紛不僅與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革密切相關(guān)，而且需要更加綜合性的實施方案，農(nóng)村收入結(jié)構(gòu)和生活方式的改變，有利于弱化或轉(zhuǎn)移歷史遺留的瘤疾對少數(shù)農(nóng)戶的影響。應(yīng)通過深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，健全農(nóng)業(yè)支持保護制度，健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，加強和創(chuàng)新農(nóng)村社會治理，綜合地解決土地糾紛的根源問題。對二輪農(nóng)村土地承包過程中，由于多種因素影響出現(xiàn)的分配不均，部分畸多畸少等歷史遺留的諸多問題，本著公平、公正、合法的原則，充分尊重村民大會，村民代表大會意見妥善解決。

2.5尊重農(nóng)民意愿，因地制宜推進土地確權(quán)工作

在確權(quán)中應(yīng)充分尊重農(nóng)民意愿，充分發(fā)揮基層社會組織的能動作用，引導(dǎo)“村民的事情村民自己做”“村民的矛盾村民自己解決”。土地確權(quán)過程中產(chǎn)生的歷史遺留問題，應(yīng)交予村民集體討論決定，依靠村民自主決策，通過協(xié)商方式，妥善解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的歷史遺留問題。endprint