公共管理的公共性及其與社會性的關(guān)系簡析

摘 要 近年來，全球經(jīng)濟(jì)一體化對我們的生活產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，也對公共管理理論和實踐產(chǎn)生了直接的影響。對公共管理“公共性”以及“社會性”的探討有利于我國公共政策的制定與執(zhí)行；有利于我國公共部門實施公共管理活動，實現(xiàn)公共利益。本文從公共管理的歷史起源講起，接著從其主體、目的與性質(zhì)、客體等方面進(jìn)行了解析，認(rèn)為公共管理的本質(zhì)特征主要體現(xiàn)在它的“公共性”，并簡要分析了公共性與社會性的關(guān)系。

關(guān)鍵詞 公共管理 公共性 社會性

作者簡介：余君，重慶市公安局八處。

中圖分類號：D630.8 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.081

上世紀(jì)80年代，公共管理在以美國為代表的西方發(fā)達(dá)國家興起，英文為Public Administration，它是從傳統(tǒng)的公共行政管理與政治學(xué)、法學(xué)、管理學(xué)中分離出來的一大新概念。簡而言之，公共組織運(yùn)用公共權(quán)力對公共事務(wù)所進(jìn)行的管理活動即為公共管理。

在文化、經(jīng)濟(jì)、信息全球化的今天，傳統(tǒng)的公共管理模式，已經(jīng)不能解決困擾我們的社會公共問題?，F(xiàn)代公共問題的復(fù)雜性，要求我們必須認(rèn)真研究公共管理的公共性和社會性，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，才能使各管理主體充分發(fā)揮作用，提高決策質(zhì)量和運(yùn)行效率。

一、公共管理“公共性”的生成

現(xiàn)代公共管理理念的確立，不是概念演變或理論演繹的結(jié)果，而是有效解決公共問題的現(xiàn)實需求迫使人們在不斷改革的公共治理實踐活動中凝結(jié)累積的思想成果。

發(fā)掘歷史脈絡(luò)，我們發(fā)現(xiàn)，“公共”最早更多地指向存在于古希臘政治社會的非個體性。到了中世紀(jì)，神權(quán)替代了人權(quán)，封建君主、教會成了公共領(lǐng)域的核心。直到17、18 世紀(jì)，公共領(lǐng)域從私人領(lǐng)域部分掙脫，才有了學(xué)者們普遍認(rèn)可的、真正意義上的公共性。但隨著啟蒙運(yùn)動的興起，人們過分追求個人的自由和權(quán)利，嚴(yán)重威脅了公共性。隨著封建社會發(fā)展為資本主義社會，再生產(chǎn)過程私有化，社會逐漸成為私人領(lǐng)域與公共領(lǐng)域的融合體，這時可以將“公共”等同于“國家”，也就是說，公共領(lǐng)域（公共性）只局限于公共權(quán)力機(jī)關(guān)。

19世紀(jì)末到20世紀(jì)初，古典管理理論在一些西方國家產(chǎn)生，開始堅持政治同行政相分離，研究如何提高行政效率，這奠定了行政管理的基本框架。20世紀(jì)上半葉，受決策理論、人際關(guān)系學(xué)影響，使人在公共行政管理中的作用開始受到重視。與此同時，公共行政管理理論在廣泛吸收了社會、政治和運(yùn)籌等方面的理論的甚而上得到極大提高。加之該時期國際經(jīng)濟(jì)的自由化趨勢，各國政府開始意識到，傳統(tǒng)的管理機(jī)制已經(jīng)無法有效地解決問題，越來越多的人開始思考政府管理的創(chuàng)新及出路，這一切都對公共管理的改革產(chǎn)生了重要影響。上世紀(jì)七八十年代始，在西方，由于財政等問題，民眾對于政府的支持與信任日漸式微，迫使政府發(fā)起“再造公共部門”的改革浪潮，公共管理逐漸代替了行政管理，造成公共管理模式的根本性變革。隨著國家和社會之間的相互滲透，公共性開始被操控于權(quán)力機(jī)關(guān)、組織特別是政黨的手中，這意味著政府開始承擔(dān)越來越多的功能。歷史上，各國的公共事務(wù)和公共問題，包括公共危機(jī)問題，事實上也都是由各國政府及其統(tǒng)率的國家機(jī)器來處理解決的。

二、公共管理的“公共性”釋義

有學(xué)者認(rèn)為，公共性是指政府作為人民權(quán)力的授予者和委托權(quán)力的執(zhí)行者，應(yīng)按照社會的共同利益和人民的意志，從保證公民利益的基本點出發(fā)，制定與執(zhí)行公共政策 。另有研究者用了五個“必須”概括了公共性內(nèi)涵：第一，公共管理活動必須公正；第二，公共權(quán)力的運(yùn)用必須合法；第三，公共管理活動的過程必須公開；第四，一切公共管理活動的最終目的必須是公共利益；第五，“公共管理必須接受公民社會的監(jiān)督 。我認(rèn)為，隨著社會公眾民主意識的不斷提高，國家形態(tài)的不斷完善，可以將實現(xiàn)公共利益這一目標(biāo)的普遍認(rèn)可，視為對公共管理的“公共性”的簡單釋義，具體體現(xiàn)在以下幾個要素之中：

（一）公共管理主體具有公共性

公共管理的主體是公共服務(wù)的供給者，在現(xiàn)代社會，它主要的有兩大部分：一是政府組織，二是非政府組織（如非盈利部門、第三部門及權(quán)威性機(jī)構(gòu)，而不是私人企業(yè)、私人機(jī)構(gòu)）。從地位作用上講，前者是核心主體，所以，學(xué)術(shù)界對于公共管理的研究，長期集中在對行政管理的研究。在職能分工上，前者多肩負(fù)長遠(yuǎn)的，大的方面的管理職能（如國防、法律與政策的制定等），而比較具體的、細(xì)微的管理，多由非政府組織來做（如社會服務(wù)、社會保障等方面的一些具體事項）。

（二）公共管理的目的是實現(xiàn)社會公共利益

人類社會大體可劃分為私人領(lǐng)域和公共領(lǐng)域兩大領(lǐng)域，社會事務(wù)也相應(yīng)可大體分為私人事務(wù)（私人利益的最大化是其目標(biāo)）和公共事務(wù)（公眾利益的最大化是其目標(biāo)）兩類事務(wù)。為了維護(hù)統(tǒng)治階級的利益，每個政府都必須將大多數(shù)民眾的利益實現(xiàn)作為公共管理的目標(biāo)。

公共管理的目的決定了它必須肩負(fù)是一個復(fù)合的責(zé)任體系，它包括民主政治性、義務(wù)性和制度性三個方面。當(dāng)代社會，公共管理在加強(qiáng)和維護(hù)現(xiàn)有的基本社會秩序、提高管理的效率與能力、提升服務(wù)質(zhì)量的同時，更要追求社會公平與正義。

（三）公共管理的客體是社會公共事務(wù)

公共管理活動中具體的權(quán)利和義務(wù)所指向的對象即為公共管理的客體，它具有公益性、非營利性和規(guī)模性等特點，并分層次呈現(xiàn)，有區(qū)域性的，有國家性的，有國際性的，有全球性的，但大體可分為政治、經(jīng)濟(jì)、社會三類公共事務(wù)。社會越發(fā)展，需要處理的公共事務(wù)就越多。這些類型的公共事務(wù)與全體社會成員的切身利益和日常生活聯(lián)系最緊密，同時這部分社會公共事務(wù)管理是直接以全體社會成員為實施對象，因此，它所顯示的社會公共性也最強(qiáng)。

（四）公共管理活動必須公開透明

公民只有能夠通過有效的參與渠道，實現(xiàn)公共利益的相關(guān)決策制定的體驗，才意味著“公共性”的存在。這就要求建立高效的信息公開、發(fā)布，與輿情回應(yīng)相協(xié)調(diào)的工作機(jī)制，使公共管理主體與社會公眾之間信息對等，這點在經(jīng)濟(jì)全球化和信息爆炸和碎片化的時代尤為重要。此外，公共管理主體還要將公共政策制定權(quán)力、人力資源、公共財政與預(yù)算情況都置于公眾、立法司法機(jī)關(guān)、大眾媒體的檢查和監(jiān)督之下。endprint

三、公共管理的公共性與社會性關(guān)系分析

從前文第一部分所述的公共性生成過程可以看出，早期人們對公共管理的公共性與社會性的認(rèn)識膠著不清。實際上，現(xiàn)代公共管理的“公共性”多為國家所代表，而“社會性”則由整個社會所代表，二者所產(chǎn)生的土壤、時間和意義是不同的，存在辯證統(tǒng)一的關(guān)系。

（一）公共性與社會性的區(qū)別

通常而言，公共性代表一種權(quán)力或權(quán)威，是以一定條件為基礎(chǔ)的群體意志的一致表達(dá)。而社會性則代表公開性、參與性和非國有化等意思。人是社會的產(chǎn)物，人的生產(chǎn)活動具有社會性，這也是人之所以成為人的意義所在，所以，可以說，公共性是人類共同體在演進(jìn)中獲得的一種屬性。公共性則誕生于國家產(chǎn)生之后，它是隨著社會分化的加劇、公民理性化程度的提高，以及公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域日漸分離才真正產(chǎn)生的。這就是說，公共性與社會性產(chǎn)生的基礎(chǔ)、時間和內(nèi)涵是不同的。

（二）公共性與社會性的聯(lián)系

雖然二者的意義不同，但從理論認(rèn)知與具體實踐來說，社會性是權(quán)衡公共性程度的重要圭臬，如果公共管理從權(quán)力中心向社會中心轉(zhuǎn)移得程度越大，其公共性越明顯；反之，公共管理如果極度羸弱，而私人領(lǐng)域畸形發(fā)展，必將導(dǎo)致社會成熟程度大幅降低。

可見，如公眾意識與政治文明程度逐漸明晰，參與度不斷強(qiáng)化；公共管理活動真正做到公開透明，建立順暢的溝通機(jī)制，人們得以暢所欲言，以此為基礎(chǔ)形成公共領(lǐng)域；建立真實有效的權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制，才能使公共管理活動更趨向民主、公平，這對于社會主義和諧社會的建設(shè)尤為有益。

注釋：

孫柏瑛.公共性：政府財政活動的價值基礎(chǔ).中國行政管理.2001（1）.

王樂夫、陳干金.公共性：公共管理研究的基礎(chǔ)和核心.社會科學(xué).2003（4）.

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