違法行政行為檢察監(jiān)督制度探析

蘇揚(yáng)　張宏波

摘 要 隨著國(guó)家監(jiān)察體制改革的深入，職務(wù)犯罪案件偵查權(quán)開(kāi)始從檢察機(jī)關(guān)剝離，統(tǒng)一由新成立的國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)行使。作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督地位由此更加突出，如何進(jìn)一步加強(qiáng)法律監(jiān)督權(quán)的行使，成為檢察機(jī)關(guān)面臨的重要任務(wù)?，F(xiàn)階段，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)主要圍繞訴訟領(lǐng)域展開(kāi)，不僅范圍過(guò)窄，而且行使受到掣肘。在行政領(lǐng)域，對(duì)于違法行政行為檢察監(jiān)督權(quán)法律并沒(méi)有專門(mén)規(guī)定，實(shí)踐中主要監(jiān)督方式也限于檢察建議、行政公益訴訟等，本文分析了違法行政行為檢察監(jiān)督的范圍及現(xiàn)狀，提出了完善違法行政行為檢察監(jiān)督的四項(xiàng)舉措。

關(guān)鍵詞 違法行政行為 檢察監(jiān)督 范圍

作者簡(jiǎn)介：蘇揚(yáng)，天津市東麗區(qū)人民檢察院檢察員；張宏波，天津市東麗區(qū)人民檢察院助理檢察員。

中圖分類號(hào)：D926.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.012

黨的十八屆四中全會(huì)上通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱決定）中指出，“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正。”這為檢察機(jī)關(guān)對(duì)違法行政行為進(jìn)行檢察監(jiān)督提供了制度基礎(chǔ)。2016年3月，曹建明檢察長(zhǎng)向十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議報(bào)告檢察機(jī)關(guān)2015年的工作時(shí)指出，自2015年7月起檢察機(jī)關(guān)開(kāi)始探索提起公益訴訟和對(duì)違法行政行為監(jiān)督的制度。顯然違法行政行為檢察監(jiān)督成為繼行政訴訟監(jiān)督后檢察機(jī)關(guān)在行政領(lǐng)域又一監(jiān)督職權(quán)。

一、違法行政行為檢察監(jiān)督的內(nèi)涵

（一）違法行政行為檢察監(jiān)督的含義

行政權(quán)是國(guó)家權(quán)力體系的重要組成部分，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，行政權(quán)也逐漸膨脹，涉及領(lǐng)域越來(lái)越廣、與公民日常生活息息相關(guān)。行政權(quán)具有法定性、職權(quán)性、強(qiáng)制性，并且一經(jīng)作出具有公定力、約束力與執(zhí)行力，使得行政主體在行使權(quán)力時(shí)處于優(yōu)勢(shì)地位，另一方主體（行政相對(duì)人）往往成為權(quán)利義務(wù)損益的對(duì)象。行政主體（包括行政機(jī)關(guān)及法律、法規(guī)授權(quán)行使行政職權(quán)的組織）代表國(guó)家行使行政權(quán)的過(guò)程中，必須依照法定的職責(zé)、權(quán)限、程序，依法行使行政權(quán)。行政行為的實(shí)體違法和程序違法，在對(duì)國(guó)家、公共利益和公民個(gè)人權(quán)益造成影響的同時(shí)，也會(huì)對(duì)國(guó)家權(quán)力的公信力造成損害。為了把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，必須對(duì)行政權(quán)的行使進(jìn)行監(jiān)督。違法行政行為檢察監(jiān)督是指檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政主體違法行使行政權(quán)的行為進(jìn)行的監(jiān)督。違法行政行為檢察監(jiān)督是行政檢察監(jiān)督的重要組成部分。一直以來(lái)，在行政領(lǐng)域檢察監(jiān)督始終局限在對(duì)生效行政判決的抗訴上，行政檢察監(jiān)督也片面的被定位為行政訴訟監(jiān)督?；诖耍瑱z察機(jī)關(guān)行政監(jiān)督權(quán)的作用被大打折扣。黨的十八屆四中全會(huì)以來(lái)，違法行政行為檢察監(jiān)督權(quán)得到了國(guó)家政策層面的認(rèn)可與重視，檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，有職責(zé)對(duì)行政主體違法行政行為進(jìn)行必要的監(jiān)督。

（二）違法行政行為檢察監(jiān)督遵循的原則

行政執(zhí)法領(lǐng)域范圍廣，要求檢察機(jī)關(guān)對(duì)每一行政行為的行使是否合法進(jìn)行監(jiān)督是不現(xiàn)實(shí)的。檢察機(jī)關(guān)對(duì)違法行政行為的檢察監(jiān)督不能構(gòu)成對(duì)行政權(quán)行使的不當(dāng)干涉。檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)發(fā)揮“到位不越位，補(bǔ)臺(tái)不拆臺(tái)”的效果。對(duì)違法行政行為進(jìn)行檢察監(jiān)督必須遵循一定的原則。

1.補(bǔ)充原則

檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)違法行政行為，而行政相對(duì)人正通過(guò)其他救濟(jì)途徑，如行政復(fù)議、行政訴訟尋求救濟(jì)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)此時(shí)不宜行使檢察監(jiān)督權(quán)。

2.有限原則

對(duì)違法行政行為的監(jiān)督應(yīng)遵循有限性的原則，不能影響正常行政權(quán)的行使，只有在符合法定的范圍和條件時(shí)才能進(jìn)行。 檢察機(jī)關(guān)對(duì)違法行政行為進(jìn)行檢察監(jiān)督體現(xiàn)的是一種權(quán)力的制衡，行政權(quán)行使遵循效率，檢察權(quán)監(jiān)督追求公正，二者必然產(chǎn)生一定的價(jià)值位階沖突，因而對(duì)違法行政行為進(jìn)行監(jiān)督必然突出監(jiān)督重點(diǎn)，不能盲目擴(kuò)大監(jiān)督范圍。

二、確立違法行政行為檢察監(jiān)督的依據(jù)

（一）制度基礎(chǔ)

我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)由來(lái)已久，在1954年的《憲法》中規(guī)定“最高人民檢察院對(duì)于國(guó)務(wù)院所屬各部委、地方各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、圍家機(jī)關(guān)工作人員和公民是否遵守法律，行使檢察權(quán)。”現(xiàn)行的1982年《憲法》第一百二十九條明確規(guī)定“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！边@都充分說(shuō)明我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的職能定位是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。此外，在行政領(lǐng)域一些零散的法律中也規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)。如《中華人民共和國(guó)人民警察法》第四十二條明確規(guī)定：“人民警察執(zhí)行職務(wù)，依法接受人民檢察院和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督?！薄吨伟补芾硖幜P法》第一百一十四條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)及其人民警察辦理治安案件，不嚴(yán)格執(zhí)法或者有違法違紀(jì)行為的，任何單位和個(gè)人都有權(quán)向公安機(jī)關(guān)或者人民檢察院、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)檢舉、控告。”可見(jiàn)，在一些行政法律中，早已規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)違法行政行為檢察監(jiān)督權(quán)。但受各種因素的影響，現(xiàn)階段我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)主要集中在訴訟領(lǐng)域，主要監(jiān)督對(duì)象體現(xiàn)在對(duì)三大訴訟案件的事實(shí)認(rèn)定與法律適用上。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《決定》中，明確了“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正?！边@一規(guī)定，在黨的決策層上，賦予了檢察機(jī)關(guān)在行政領(lǐng)域更大的監(jiān)督權(quán)，使檢察機(jī)關(guān)對(duì)違法行政行為進(jìn)行監(jiān)督有了制度保障與理論基礎(chǔ)。

（二）現(xiàn)實(shí)必要性

1.行政權(quán)擴(kuò)張屬性決定

權(quán)力制衡是整個(gè)社會(huì)權(quán)力體系的運(yùn)行機(jī)制。行政權(quán)與司法權(quán)、立法權(quán)并存，成為主權(quán)國(guó)家權(quán)力體系的三大支柱之一。在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中，行政權(quán)是憲法和法律賦予國(guó)家行政機(jī)關(guān)管理政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的國(guó)家權(quán)力，與公民、法人、非法人組織的切身利益密切相關(guān)。隨著我國(guó)改革開(kāi)放的深入，國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活發(fā)生了巨大變化，出現(xiàn)了許多新領(lǐng)域、新事物，國(guó)家行政管理的領(lǐng)域也因此越來(lái)越廣，涉及的利益群體越來(lái)越多，行政權(quán)在整個(gè)國(guó)家權(quán)力體系中呈現(xiàn)不斷擴(kuò)張的趨勢(shì)。權(quán)力的膨脹，如果不加以監(jiān)督，在一定程度上就會(huì)被濫用。雖然行政權(quán)是以國(guó)家的名義行使的，但最終權(quán)力的具體操作者還是行政主體的工作人員，作為社會(huì)關(guān)系中的個(gè)體，行政主體的工作人員在行使行政權(quán)的過(guò)程中不免受到金錢(qián)、女色、親情等不良因素的掣肘，如果其法律意識(shí)淡薄、自我約束力不強(qiáng)，很容易因一己私利，不顧法律的規(guī)定而違規(guī)用權(quán)，對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益造成損害。行政權(quán)的擴(kuò)張性及濫用風(fēng)險(xiǎn)性，需要其他權(quán)力對(duì)行政權(quán)進(jìn)行制衡，因而檢察機(jī)關(guān)對(duì)違法行政行為進(jìn)行檢察監(jiān)督，可以督促行政主體及其工作人員樹(shù)立廉潔意識(shí)，依法行使行政職權(quán)。

2.現(xiàn)有監(jiān)督體系不足

（1）立法機(jī)關(guān)監(jiān)督很難發(fā)揮作用。2006年8月27日通過(guò)的《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》第二條明確規(guī)定：各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)依據(jù)憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，行使監(jiān)督職權(quán)。雖然該法賦予的各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的監(jiān)督權(quán)利，但監(jiān)督形式主要是聽(tīng)取和審議一府兩院的工作報(bào)告，對(duì)有關(guān)法律法規(guī)實(shí)施情況進(jìn)行專項(xiàng)檢查，對(duì)特定問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查等，人大常委會(huì)監(jiān)督形式針對(duì)性強(qiáng)，加上人大常委會(huì)采取定期開(kāi)會(huì)形式進(jìn)行決策，在實(shí)踐中很難對(duì)具體違法行政行為即時(shí)進(jìn)行監(jiān)督。

（2）行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督作用不顯著。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制主要包括行政復(fù)議、行政監(jiān)察等。行政復(fù)議需要公民、法人、其他組織的申請(qǐng)才能啟動(dòng)，且行政復(fù)議是上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政行為合法性進(jìn)行審查，行政機(jī)關(guān)上下級(jí)系隸屬關(guān)系，復(fù)議機(jī)關(guān)在裁定時(shí)不是處于中立地位，復(fù)議決定的公信力因而受到群眾質(zhì)疑。行政監(jiān)察主要針對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員貪污、瀆職行為進(jìn)行的，行政監(jiān)察的對(duì)象是行政機(jī)關(guān)工作人員，違法行政行為只是作為判定行政機(jī)關(guān)工作人員是否依法履職的參考依據(jù)，很難起到對(duì)違法行政行為起到監(jiān)督糾正的效果。

（3）法院審判監(jiān)督保障力不足。法院審判監(jiān)督指的是人民法院在行政訴訟中對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查。首先，行政訴訟本身是一種“民告官”的訴訟，許多群眾怕政府“事后算賬”，心存畏懼，不敢輕易提起。其次，行政相對(duì)人提出的行政訴訟本身要受到法院受案范圍的限制，很多行政相對(duì)人的訴求因超出法院受案范圍而無(wú)法通過(guò)行政訴訟得到救濟(jì)。最后，法院審判監(jiān)督往往發(fā)生在行政相對(duì)人合法權(quán)益受到實(shí)際損害之后，監(jiān)督具有滯后性，案件審理周期長(zhǎng)，行政相對(duì)人不免受到訴累影響。

三、違法行政行為檢察監(jiān)督范圍考量

行政行為以其對(duì)象是否特定為標(biāo)準(zhǔn)，劃分為抽象行政行為和具體行政行為。抽象行政行為主要是行政立法行為及制定其他行政性規(guī)范性文件的行為。抽象行政行為因?qū)ο蟛惶囟?，一般不?huì)對(duì)公民的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接現(xiàn)實(shí)的影響。具體行政行為是指行政主體依法實(shí)施行政管理的行為，具體行政行為有確定的行為對(duì)象，即行政相對(duì)人，具體行政行為的實(shí)施會(huì)對(duì)行政相對(duì)的人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。行政主體違法行政行為既可能是違法制定行政文件也可能是違法實(shí)施行政管理。對(duì)于違法行政行為檢察監(jiān)督范圍，理論界觀點(diǎn)不一，有的學(xué)者主張廣義論，行政主體違法行使的抽象行政行為和具體行政行為均應(yīng)納入檢察監(jiān)督的范圍，由于檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，不僅對(duì)行政主體違法行使行政權(quán)的行為進(jìn)行監(jiān)督，而且對(duì)行政主體違法制定的行政文件有權(quán)進(jìn)行合法性審查。有的學(xué)者主張采取狹義論，將違法行政行為檢察監(jiān)督范圍的范圍限定在行政主體違法行使行政管理權(quán)的行為，即具體行政行為。

筆者同意狹義論。主要基于：一是關(guān)于行政文件合法性審查，根據(jù)《立法法》的規(guī)定，上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)或同級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)抽象行政行為的合法性進(jìn)行審查，有權(quán)改變或撤銷(xiāo)不合理的行政立法、決定或命令。因而對(duì)于抽象行政行為完全可以根據(jù)法律位階的規(guī)定，由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和上級(jí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行審查，檢察機(jī)關(guān)無(wú)需對(duì)抽象行政行為行使檢察監(jiān)督權(quán)。二是行政主體制定的行政文件，大多專業(yè)性較強(qiáng)，技術(shù)性指標(biāo)眾多，而檢察干警長(zhǎng)期重視刑事犯罪領(lǐng)域研究，對(duì)行政領(lǐng)域很少涉獵，檢察干警對(duì)行政文件進(jìn)行審查，需要投入大量人力、物力，造成司法資源的浪費(fèi)。三是黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《決定》中要求“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正。”《決定》將檢察機(jī)關(guān)對(duì)違法行政行為的檢察監(jiān)督線索來(lái)源限定在履行職責(zé)中，可見(jiàn)違法行政行為對(duì)國(guó)家、公共利益和公民個(gè)人權(quán)益造成了實(shí)際損害，而抽象行政行為因?yàn)閷?duì)象不特定，造成的損害一般也不是現(xiàn)實(shí)性的，因而檢察機(jī)關(guān)很難在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)抽象行政行為違法。

綜上，檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)階段對(duì)違法行政行為檢察監(jiān)督范圍應(yīng)當(dāng)限定為具體行政行為，即行政主體違法實(shí)施行政管理對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益產(chǎn)生損害的行為。

四、違法行政行為檢察監(jiān)督的現(xiàn)狀

（一）違法行政行為檢察監(jiān)督線索來(lái)源途徑較少

檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職權(quán)，線索來(lái)源必不可少。關(guān)于檢察機(jī)關(guān)對(duì)違法行政行為進(jìn)行法律監(jiān)督的線索來(lái)源，無(wú)論是《憲法》還是《人民檢察院組織法》都沒(méi)有明確的規(guī)定。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《決定》中將檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)違法行政行為的線索來(lái)源規(guī)定為檢察機(jī)關(guān)“履行職責(zé)中”發(fā)現(xiàn)。關(guān)于“履行職責(zé)中”的認(rèn)定，四中全會(huì)《決定》中未作出具體解釋。參照《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第28條第二款規(guī)定：人民檢察院履行職責(zé)包括履行職務(wù)犯罪偵查、批準(zhǔn)或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監(jiān)督等職責(zé)。據(jù)此可以推斷出檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)違法行政行為線索來(lái)源主要集中在刑事訴訟領(lǐng)域。這樣的規(guī)定，面對(duì)紛繁復(fù)雜的行政執(zhí)法領(lǐng)域，不免線索來(lái)源途徑過(guò)于狹小。伴隨著國(guó)家監(jiān)察體制改革的不斷深入，職務(wù)犯罪偵查權(quán)將轉(zhuǎn)屬國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)行使，這在一定程度上進(jìn)一步縮小了檢察機(jī)關(guān)通過(guò)履行職責(zé)獲取違法行政行為線索的途徑。

（二）違法行政行為檢察監(jiān)督方式有限

現(xiàn)階段，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為監(jiān)督的方式主要有三種：

1.檢察建議

通過(guò)向行政機(jī)關(guān)或上級(jí)主管單位提出檢察建議，督促行政機(jī)關(guān)依法履行法定職責(zé)，糾正違法行政行為或違法不作為。

2.支持起訴

檢察機(jī)關(guān)支持作為行政行為相對(duì)人的公民、法人或其他組織對(duì)違法行政行為或違法不作為提起行政訴訟。

3.行政公益訴訟

行政違法行為侵害國(guó)家利益、公共利益時(shí)，無(wú)直接行政相對(duì)人提起行政訴訟時(shí)，由檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家依法向人民法院提起行政公益訴訟。

檢察建議作為檢察機(jī)關(guān)經(jīng)常采用的檢察監(jiān)督形式，其只是一種建議性文書(shū)，缺乏強(qiáng)制執(zhí)行的效力，在行政機(jī)關(guān)不糾正違法行政行為時(shí)，檢察機(jī)關(guān)很難采取進(jìn)一步監(jiān)督舉措。即便相關(guān)行政機(jī)關(guān)回復(fù)同意糾正違法行為，檢察機(jī)關(guān)對(duì)后續(xù)執(zhí)行情況也無(wú)法進(jìn)行跟蹤監(jiān)督。支持起訴的啟動(dòng)要求必須是國(guó)家、公共利益或弱勢(shì)群體的合法權(quán)益受到違法行政行為的損害，檢察機(jī)關(guān)才支持有關(guān)組織和個(gè)人提起行政訴訟。支持起訴的提起不僅范圍受到一定的限制，并且是否最終提起訴訟由行政相對(duì)人自主決定，檢察機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)進(jìn)行干預(yù)。行政公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)新興的一種檢察監(jiān)督方式。根據(jù)《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》的規(guī)定，人民檢察院提起行政公益訴訟的案件范圍限定在履行指責(zé)中發(fā)現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，造成國(guó)家和社會(huì)公共利益受到損害等情形，并且要求事先向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其糾正違法行為或者依法履行職責(zé)，只有當(dāng)行政機(jī)關(guān)拒不糾正違法行為或者不履行法定職責(zé)，國(guó)家和社會(huì)公共利益仍處于侵害狀態(tài)的，檢察機(jī)關(guān)可以提起行政公益訴訟。 可以看出，行政公益訴訟的提起以檢察機(jī)關(guān)發(fā)出的檢察建議后，行政機(jī)關(guān)拒不糾正違法行為或者不履行法定職責(zé)，國(guó)家和社會(huì)公共利益仍處于侵害狀態(tài)作為前置條件。當(dāng)前行政公益訴訟作為法律監(jiān)督方式不僅針對(duì)違法行政行為的范圍有限，而且啟動(dòng)受到檢察建議處理情況的制約。

（三）違法行政行為檢察監(jiān)督程序規(guī)定缺失

以往檢察機(jī)關(guān)行政檢察監(jiān)督權(quán)主要體現(xiàn)在對(duì)生效行政判決的抗訴權(quán)。檢察機(jī)關(guān)對(duì)違法行政行為的監(jiān)督只是一種間接性監(jiān)督，即通過(guò)對(duì)生效行政判決提出抗訴來(lái)對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查?，F(xiàn)今，國(guó)家從政策上賦予了檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的違法行政行為進(jìn)行督促糾正的權(quán)力，但檢察機(jī)關(guān)如何行使這項(xiàng)權(quán)力，在程序上如何具體操作，在立法上仍是空白。因而現(xiàn)階段檢察機(jī)關(guān)對(duì)違法行政行為進(jìn)行檢察監(jiān)督只能算是一種“字面上”的監(jiān)督權(quán)，如果缺乏具體操作程序的規(guī)定，不僅檢察機(jī)關(guān)行使權(quán)力于法無(wú)據(jù)，而且行政機(jī)關(guān)的抵制心理會(huì)越加強(qiáng)烈。缺少程序的法律監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督的質(zhì)量與效果也很難讓行政機(jī)關(guān)及社會(huì)大眾信服。

（四）行政檢察監(jiān)督隊(duì)伍人員薄弱

在現(xiàn)今檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中，民事與行政檢察業(yè)務(wù)統(tǒng)一由民事行政檢察科負(fù)責(zé)。受傳統(tǒng)思維影響，自偵業(yè)務(wù)與刑檢業(yè)務(wù)被公認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)的主流業(yè)務(wù)，職務(wù)犯罪偵查局、偵查監(jiān)督科和公訴科同樣被視為檢察機(jī)關(guān)的精英之地。而民事、行政檢察只是作為刑事檢察的補(bǔ)充，民行部門(mén)自然處于檢察機(jī)關(guān)的邊緣地帶。因?yàn)榘讣?shù)量有限，大多數(shù)基層檢察機(jī)關(guān)只有3-4名檢察人員辦理民事、行政檢察業(yè)務(wù)。民事、行政檢察涉及民事、行政法律龐雜，專業(yè)化、技術(shù)化水平高，而從事民行檢察業(yè)務(wù)的檢察官，大多都是從其他部門(mén)調(diào)任，很少長(zhǎng)期專門(mén)從事民事、行政檢察業(yè)務(wù)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，行政權(quán)力深入到各行各業(yè)，專業(yè)化、技術(shù)化程度越來(lái)越高，如專利、版權(quán)等，檢察機(jī)關(guān)行政檢察隊(duì)伍薄弱更加難以應(yīng)對(duì)這樣的現(xiàn)實(shí)，無(wú)法適應(yīng)檢察權(quán)有效制約行政權(quán)的要求。 同樣，在現(xiàn)有的檢察機(jī)關(guān)各項(xiàng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)中，明顯呈現(xiàn)重刑事、輕民行的傾向，民行檢察官業(yè)務(wù)素質(zhì)提升空間有限。

五、違法行政行為檢察監(jiān)督的完善

（一）擴(kuò)充違法行政行為檢察監(jiān)督線索來(lái)源途徑

線索來(lái)源無(wú)論對(duì)查處案件還是對(duì)檢察監(jiān)督而言，都至關(guān)重要，可以說(shuō)，線索來(lái)源是進(jìn)行檢察監(jiān)督的“發(fā)動(dòng)機(jī)”。面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的行政執(zhí)法領(lǐng)域，沒(méi)有可靠的線索來(lái)源，對(duì)違法行政行為進(jìn)行監(jiān)督無(wú)疑是大海撈針。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《決定》中雖然明確了檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為進(jìn)行糾正的權(quán)力，但將線索來(lái)源限于履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)。這不免過(guò)于狹窄。檢察機(jī)關(guān)的履職權(quán)限與行政機(jī)關(guān)的管理權(quán)限相比，顯然不在同一水平上。在履行職責(zé)范圍外，檢察機(jī)關(guān)可以探索其他違法行政行為線索來(lái)源途徑。

1.建立信息共享平臺(tái)

現(xiàn)今，國(guó)家要求健全“兩法銜接”機(jī)制，完善案件移送標(biāo)準(zhǔn)和程序，建立行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)信息共享、案情通報(bào)、案件移送制度。 “兩法銜接”信息共享制度為檢察機(jī)關(guān)對(duì)違法行政行為進(jìn)行檢察監(jiān)督提供了有益參考。檢察機(jī)關(guān)可以依靠先進(jìn)科技，建立行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)信息共享平臺(tái)，并預(yù)先設(shè)置行政行為合法性判斷指標(biāo)，利用大數(shù)據(jù)對(duì)平臺(tái)收集的行政執(zhí)法信息進(jìn)行篩選、監(jiān)控?；诖耍瑱z察機(jī)關(guān)可以利用科技手段及時(shí)發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法領(lǐng)域違法線索。

2.探究重大具體行政行為報(bào)送備案機(jī)制

重大的具體行政行為是指對(duì)相對(duì)人權(quán)益或者國(guó)家、社會(huì)公共利益有重大影響的行政行為，例如公安、國(guó)土、環(huán)保、食品藥品等重點(diǎn)領(lǐng)域的有公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力的行政征收、行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等各類行政處理行為。 檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，有權(quán)要求行政機(jī)關(guān)作出重大具體行政行為后及時(shí)向檢察機(jī)關(guān)備案，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)審查行政行為作出的理由與事實(shí)依據(jù)等判斷其是否符合法律規(guī)定。

通過(guò)以上舉措，既保證了檢察機(jī)關(guān)對(duì)違法行政行為檢察監(jiān)督線索來(lái)源的廣泛性，又突破了基于履行法定職責(zé)發(fā)現(xiàn)行政違法線索過(guò)窄的頸瓶。

（二）擴(kuò)展違法行政行為檢察監(jiān)督方式

現(xiàn)階段檢察機(jī)關(guān)對(duì)違法行政行為進(jìn)行檢察監(jiān)督主要采取檢察建議、支持起訴、行政公益訴訟等三種方式。三種方式在一定程度上對(duì)違法行政行為起到了糾正作用。但從檢察權(quán)的法律監(jiān)督權(quán)定位而言，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步探索其他實(shí)用性強(qiáng)的違法行政行為檢察監(jiān)督方式。

1.調(diào)查取證權(quán)

2012 年《民事訴訟法》修改時(shí)賦予了檢察機(jī)關(guān)民事檢察監(jiān)督的證據(jù)調(diào)查權(quán)，未來(lái)《行政訴訟法》修改時(shí)應(yīng)參考《民事訴訟法》，賦予檢察機(jī)關(guān)因履行行政監(jiān)督職責(zé)的需要有向行政機(jī)關(guān)和其工作人員調(diào)查核實(shí)情況和調(diào)閱卷宗的權(quán)力。 檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)違法行政行為的線索后，如果缺少調(diào)查取證權(quán)，對(duì)違法行政行為的檢察監(jiān)督就無(wú)從談起。因而，檢察機(jī)關(guān)可以根據(jù)實(shí)際情況，有權(quán)采取詢問(wèn)行政相對(duì)人、相關(guān)證人，并就專業(yè)性問(wèn)題聘請(qǐng)有關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定等調(diào)查取證措施。賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證權(quán)，可以為檢察機(jī)關(guān)對(duì)違法行政行為的認(rèn)定提供可靠的依據(jù)。

2.糾正核實(shí)權(quán)

糾正核實(shí)權(quán)是對(duì)違法行政行為糾正效果的跟蹤監(jiān)督。賦予檢察機(jī)關(guān)糾正核實(shí)權(quán)，避免了以往檢察監(jiān)督中“一糾了之”的監(jiān)督狀態(tài)。對(duì)于違法行政行為，檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議后，行政機(jī)關(guān)及時(shí)糾正的，或檢察機(jī)關(guān)發(fā)出《糾正違法通知書(shū)》后，責(zé)令行政機(jī)關(guān)限期糾正的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將證明糾正情況的文書(shū)、證據(jù)材料及時(shí)反饋給檢察機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)糾正執(zhí)行情況進(jìn)行核實(shí)，這樣，有效避免了違法行政行為停留在文書(shū)之間“字面上“的糾正狀態(tài)。

3.建議懲戒權(quán)。對(duì)于行政機(jī)關(guān)不積極履行法定職責(zé)，導(dǎo)致行政相對(duì)人的合法權(quán)益陷于現(xiàn)實(shí)的、緊迫的危險(xiǎn)并發(fā)生實(shí)際損害，此時(shí)要求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)已經(jīng)失去實(shí)際意義，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于怠于履行法定職責(zé)的行政機(jī)關(guān)工作人員有權(quán)建議組織部門(mén)、人事部門(mén)對(duì)其予以行政處分。

（三）制定違法行政行為檢察監(jiān)督程序性規(guī)范

檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督權(quán)的行使者，必須依據(jù)法律的規(guī)定行使權(quán)力。明確的程序是保障權(quán)力正確行使的前提。因而有必要在法律中明確違法行政行為檢察監(jiān)督的程序性規(guī)范。

1.明確受案標(biāo)準(zhǔn)

檢察機(jī)關(guān)對(duì)違法行政行為進(jìn)行檢察監(jiān)督，必須有明確的受案標(biāo)準(zhǔn)。一是行為的主體必須是行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)行使行政權(quán)力的組織。二是行政主體作出的行政行為必須是具體行政行為，即對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益產(chǎn)生現(xiàn)實(shí)的、直接的影響。三是行政主體在實(shí)施具體行政行為時(shí)違反法律規(guī)定。違反法律規(guī)定指行政主體在實(shí)施行政行為時(shí)超越職權(quán)、濫用職權(quán)或嚴(yán)重違反法定程序。四是對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益產(chǎn)生不利后果。違法行政行為要對(duì)國(guó)家、公共利益或者公民的合法權(quán)益帶來(lái)不利后果。五是未處在私力救濟(jì)程序中。對(duì)違法行政行為進(jìn)行檢察監(jiān)督，必須堅(jiān)持補(bǔ)充原則。如果行政相對(duì)人對(duì)違法行政行為已經(jīng)申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟，檢察機(jī)關(guān)在行政復(fù)議決定未作出前或法院未作出行政判決前，不宜對(duì)違法行政行為行使檢察監(jiān)督。

2.篩選違法行政行為線索

檢察機(jī)關(guān)刑事檢察部門(mén)發(fā)現(xiàn)的違法行政行為線索，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送本院行政檢察部門(mén)，行政檢察干警應(yīng)當(dāng)對(duì)線索認(rèn)真進(jìn)行甄別，認(rèn)為需要進(jìn)行檢察監(jiān)督的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)上報(bào)主管領(lǐng)導(dǎo)審查，必要時(shí)可以召開(kāi)檢察官聯(lián)席會(huì)議對(duì)違法行政行為是否進(jìn)行檢察監(jiān)督進(jìn)行討論。

3.審查違法行為

檢察機(jī)關(guān)對(duì)違法行政行為線索認(rèn)為需要進(jìn)行檢察監(jiān)督的，有權(quán)要求行政機(jī)關(guān)提供作出行政行為的事實(shí)根據(jù)及法律依據(jù)。檢察機(jī)關(guān)行政檢察干警應(yīng)當(dāng)對(duì)行政機(jī)關(guān)提供相關(guān)材料進(jìn)行審查，必要時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以自行調(diào)查取證，收集相關(guān)證據(jù)材料。經(jīng)審查，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)作出的行政行為違反法律規(guī)定的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)說(shuō)明，并下發(fā)檢察建議，督促行政機(jī)關(guān)進(jìn)行糾正。行政機(jī)關(guān)主動(dòng)糾正的，應(yīng)當(dāng)將糾正結(jié)果證明材料及時(shí)轉(zhuǎn)交檢察機(jī)關(guān)核查。

4.糾正違法

行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)下發(fā)的檢察建議拒不采納的，檢察機(jī)關(guān)可以下發(fā)《糾正違法通知書(shū)》責(zé)令其限期糾正，并將《糾正違法通知書(shū)》上報(bào)上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)備案。上級(jí)檢察機(jī)關(guān)可以根據(jù)情況向同級(jí)人民政府通報(bào)糾正違法情況，并要求下級(jí)行政機(jī)關(guān)按時(shí)糾正。

5.核查糾正情況

檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)違法行政行為糾正落實(shí)情況進(jìn)行核查。檢察機(jī)關(guān)可以詢問(wèn)行政相對(duì)人、考察現(xiàn)場(chǎng)、查閱整改結(jié)果證明材料等方式對(duì)糾正情況進(jìn)行跟蹤核查，確保監(jiān)督取得實(shí)效。

6.救濟(jì)措施

行政機(jī)關(guān)認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)對(duì)違法行政行為行使檢察監(jiān)督權(quán)不當(dāng)，有權(quán)要求上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行復(fù)核，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)行政檢察部門(mén)應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出復(fù)核決定，并通知下級(jí)檢察機(jī)關(guān)及行政機(jī)關(guān)。

（四）加強(qiáng)行政檢察監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)

1.轉(zhuǎn)變對(duì)行政檢察監(jiān)督地位的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)

長(zhǎng)久以來(lái)，行政檢察監(jiān)督一直被檢察機(jī)關(guān)所忽視，根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，行政檢察監(jiān)督片面的定位為對(duì)生效行政判決的訴訟監(jiān)督。因而，行政檢察監(jiān)督在檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)體系中一直處于邊緣地帶。檢察監(jiān)督權(quán)是憲法賦予檢察機(jī)關(guān)的重要職權(quán)，檢察機(jī)關(guān)及其工作人員要提高對(duì)檢察監(jiān)督權(quán)的認(rèn)識(shí)，依法履行檢察監(jiān)督職責(zé)，在訴訟領(lǐng)域之外，積極探索檢察監(jiān)督權(quán)適用的領(lǐng)域，行政執(zhí)法領(lǐng)域涉及范圍廣，牽涉群眾利益最為密切，違法行政行為造成的影響對(duì)群眾更加直接。加強(qiáng)行政執(zhí)法領(lǐng)域的檢察監(jiān)督尤為重要。檢察機(jī)關(guān)在履職過(guò)程中，要善于發(fā)現(xiàn)行政領(lǐng)域的違法行政行為，并且敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督，不能因顧及彼此的關(guān)系及政府形象，對(duì)違法行政行為視而不見(jiàn)。

2.優(yōu)化行政檢察部門(mén)設(shè)置

在現(xiàn)今檢察機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置中，民事、行政檢察業(yè)務(wù)均屬檢察院民行部門(mén)管理。在傳統(tǒng)觀念中，民事、行政檢察業(yè)務(wù)主要局限于對(duì)民事、行政訴訟生效判決的監(jiān)督權(quán)上，二者職能具有相通之處，故屬同一部門(mén)尚有合理之處。但隨著行政檢察監(jiān)督范圍的延伸，單一的民刑部門(mén)已經(jīng)不適應(yīng)行政檢察監(jiān)督的開(kāi)展，因而應(yīng)當(dāng)設(shè)立單獨(dú)的行政檢察監(jiān)督部門(mén)，并配備相應(yīng)的行政檢察專門(mén)人才與技術(shù)支撐，保障行政檢察監(jiān)督業(yè)務(wù)的有序進(jìn)行。

3.加強(qiáng)行政檢察干警培養(yǎng)

監(jiān)督違法行政行為要取得實(shí)效，需要一批優(yōu)秀的行政檢察隊(duì)伍。以往檢察干警素質(zhì)的培養(yǎng)大多集中在刑事司法領(lǐng)域，行政檢察隊(duì)伍素質(zhì)的培養(yǎng)一直受到忽略。行政執(zhí)法領(lǐng)域跨部門(mén)多、專業(yè)性強(qiáng)，對(duì)于行政檢察監(jiān)督干警而言，行使監(jiān)督權(quán)挑戰(zhàn)性大。因此，檢察機(jī)關(guān)必須重視行政檢察隊(duì)伍的培養(yǎng)，聘請(qǐng)專家學(xué)者加強(qiáng)行政檢察隊(duì)伍的專業(yè)培訓(xùn)。行政檢察隊(duì)伍只有提高自身素質(zhì)，才能發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法領(lǐng)域的違法行政行為，才能為檢察監(jiān)督權(quán)的行使打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

六、結(jié)語(yǔ)

行政權(quán)作為一種公權(quán)力，在行使過(guò)程中會(huì)對(duì)國(guó)家、公共利益及公民的合法權(quán)益造成實(shí)際影響，為了貫徹“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，行政權(quán)的行使需要進(jìn)行監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)的憲法定位是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，行使法律監(jiān)督權(quán)是檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)所在。在國(guó)家政策上已經(jīng)明確了檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為行使監(jiān)督權(quán)，檢察機(jī)關(guān)理應(yīng)結(jié)合自身職能，認(rèn)真行使這一權(quán)力，保證行政權(quán)依法運(yùn)行，切實(shí)維護(hù)國(guó)家利益、公共利益和公民的正當(dāng)權(quán)益。

注釋：

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