我國(guó)船舶油污損害賠償機(jī)制的完善建議

朱羿嶧+冀文穎

【摘 要】 為完善我國(guó)船舶油污損害賠償基金的運(yùn)作和管理機(jī)制，介紹國(guó)際油污損害賠償基金、美國(guó)油污損害責(zé)任信托基金和加拿大船舶油污基金各自的設(shè)立依據(jù)和特點(diǎn)，從基金賠付的范圍、索賠順序、對(duì)賠付決定異議的處理、代位求償權(quán)制度等4個(gè)方面將我國(guó)船舶油污損害賠償基金與這3個(gè)國(guó)外油污損害賠償基金進(jìn)行比較，從完善國(guó)內(nèi)相關(guān)立法、賦予基金代位求償?shù)臋?quán)利、確定對(duì)我國(guó)基金賠付決定異議的處理方式、對(duì)油污事故應(yīng)急處置費(fèi)用的賠付作出專門規(guī)定、加強(qiáng)與油污保險(xiǎn)人的合作等5個(gè)方面提出完善我國(guó)油污損害賠償機(jī)制的建議。

【關(guān)鍵詞】 油污基金；損害賠償；代位求償權(quán)；賠付范圍

近年來，隨著我國(guó)能源需求的增加，石油運(yùn)輸進(jìn)港量持續(xù)增長(zhǎng)，我國(guó)水域發(fā)生船舶溢油污染事故的風(fēng)險(xiǎn)也隨之不斷增加。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1973―2013年，在我國(guó)沿海共發(fā)生船舶溢油事故起，總溢油量約 t，其中溢油量逾50 t的重大溢油事故多達(dá)90起。

為保護(hù)我國(guó)海洋環(huán)境，促進(jìn)海洋運(yùn)輸業(yè)健康發(fā)展，我國(guó)于2012年7月1日建立了中國(guó)船舶油污損害賠償基金（以下簡(jiǎn)稱“我國(guó)油污基金”）。2015年6月18日，我國(guó)油污基金管理委員會(huì)在北京成立，標(biāo)志著具有中國(guó)特色的船舶油污損害賠償機(jī)制開始運(yùn)作。在幾年運(yùn)作中，我國(guó)油污基金在幫助油污受害人及時(shí)恢復(fù)生產(chǎn)生活方面發(fā)揮了應(yīng)有的作用，但也存在法律規(guī)定不完善、使用范圍狹窄等問題。

為完善我國(guó)油污基金的運(yùn)作和管理機(jī)制，將我國(guó)油污基金與國(guó)際油污損害賠償基金（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)際油污基金”）、美國(guó)油污損害責(zé)任信托基金（以下簡(jiǎn)稱“美國(guó)油污基金”）和加拿大船舶油污基金（以下簡(jiǎn)稱“加拿大油污基金”）進(jìn)行比較，并提出完善建議。

1 國(guó)外三大油污損害賠償基金

1.1 國(guó)際油污基金

為確保船舶油污受害人得到足額賠償，國(guó)際上建立了由油船船舶有所人強(qiáng)制保險(xiǎn)加石油貨主攤款的油污損害賠償機(jī)制?！?992年國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》（簡(jiǎn)稱《CLC 92》）打造了船舶所有人及其保險(xiǎn)人第一層賠償保障（我國(guó)已經(jīng)加入《CLC 92》，但僅適用于香港地區(qū)），《1992年設(shè)立國(guó)際油污損害賠償基金國(guó)際公約》（簡(jiǎn)稱《Fund 92》）和《1992年設(shè)立國(guó)際油污損害賠償基金國(guó)際公約的2003年議定書》（簡(jiǎn)稱《補(bǔ)充基金議定書》）分別設(shè)立了第二、第三層的賠償保障。成員國(guó)境內(nèi)發(fā)生船舶油污事故，受害人無法從船舶所有人或其保險(xiǎn)人處獲得充分賠償時(shí)，可從國(guó)際油污基金獲得賠償?；鸬馁r償限額為2.03億特別提款權(quán)，補(bǔ)充基金的賠償限額為7.50億特別提款權(quán)。

1.2 美國(guó)油污基金

美國(guó)未參加國(guó)際油污基金，而是通過立法建立了總額達(dá)10億美元的美國(guó)油污基金。[1]美國(guó)油污基金分為緊急基金和常設(shè)基金兩部分。美國(guó)總統(tǒng)每年可以批準(zhǔn)總額不超過萬美元的緊急基金，用于清污和自然資源損害評(píng)估。美國(guó)油污基金中的常設(shè)基金由美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)下屬的國(guó)家油污基金中心管理。美國(guó)油污基金的運(yùn)作機(jī)制與國(guó)際油污基金的相似，由船舶所有人與貨主共同承擔(dān)油污損害賠償?shù)呢?zé)任，但美國(guó)對(duì)船舶所有人規(guī)定了更高的賠償責(zé)任限額。

1.3 加拿大油污基金

加拿大不僅是國(guó)際油污基金的成員國(guó)，而且還是世界上最早通過立法建立油污損害賠償機(jī)制的國(guó)家。發(fā)生溢油事故后，清污費(fèi)和部分賠償可由加拿大油污基金先行支付，隨后，加拿大油污基金按照國(guó)際公約和國(guó)內(nèi)法律向船舶所有人、國(guó)際油污基金追償。

2 我國(guó)船舶油污基金與3個(gè)國(guó)外 油污基金的比較

2.1 賠付范圍的比較

國(guó)際油污基金賠付的污染損害項(xiàng)目包括油船泄漏持久性油類污染造成的清污和預(yù)防措施費(fèi)用、財(cái)產(chǎn)損失、間接損失、純經(jīng)濟(jì)損失、環(huán)境損害和聘請(qǐng)顧問的費(fèi)用。

美國(guó)油污基金主要賠付污染損害造成的清污費(fèi)用、不動(dòng)產(chǎn)或個(gè)人財(cái)產(chǎn)損失、利潤(rùn)和收入的損失、政府收入損失、生活費(fèi)用損失、自然資源損害以及增加的公共服務(wù)費(fèi)用等。美國(guó)油污基金還支持研發(fā)評(píng)估油污對(duì)自然資源損害的技術(shù)。在某些情況下，油污責(zé)任人可以向美國(guó)油污基金索賠其支付的清除費(fèi)用和損失。

加拿大油污基金主要賠付各類船舶溢油的應(yīng)急處置費(fèi)用、超出國(guó)際油污基金賠償范圍的油污損害賠償、加拿大捕魚區(qū)內(nèi)的漁業(yè)收入損失。

我國(guó)油污基金主要賠付溢油清除費(fèi)用、漁業(yè)和旅游業(yè)遭受的直接經(jīng)濟(jì)損失、恢復(fù)海洋生態(tài)和天然漁業(yè)資源等所產(chǎn)生的費(fèi)用。

相較而言，3個(gè)國(guó)外油污基金的賠付范圍廣，更有利于保護(hù)索賠人的利益。

2.2 索賠順序的比較

國(guó)際油污基金索賠指南規(guī)定：如果遭受污染損害的國(guó)家既是《CLC 92》的締約國(guó)，又是《Fund 92》的締約國(guó)，索賠人可向船舶所有人、船舶所有人的保險(xiǎn)人以及國(guó)際油污基金提出索賠申請(qǐng)。如發(fā)生大型溢油事故，國(guó)際油污基金和船舶油污保險(xiǎn)人會(huì)在事發(fā)地設(shè)立臨時(shí)聯(lián)合辦公室，油污受害人只需向該辦公室提交申請(qǐng)和證據(jù)材料，不需要向保險(xiǎn)人和國(guó)際油污基金分別提交索賠申請(qǐng)和材料。船舶油污保險(xiǎn)人與國(guó)際油污基金聯(lián)合對(duì)其索賠申請(qǐng)和證據(jù)材料進(jìn)行評(píng)估。[2]

美國(guó)油污基金索賠指南規(guī)定：索賠人必須首先向油污責(zé)任人提出索賠，如果油污責(zé)任人或其保險(xiǎn)公司駁回索賠或在索賠人提出索賠或責(zé)任人公告開始（以晚者為準(zhǔn)）后90日內(nèi)，不支付賠償?shù)?，索賠人可以向美國(guó)油污基金提交索賠申請(qǐng)。

加拿大油污基金索賠指南規(guī)定：索賠人可以向應(yīng)承擔(dān)第一賠償責(zé)任的船舶有所人索賠。船舶油污基金僅在索賠人無法從船舶有所人處獲得充分和足額賠償?shù)那闆r下承擔(dān)賠償責(zé)任。在加拿大境內(nèi)遭受與船舶溢油污染有關(guān)的損失后，除明確規(guī)定的情況外，遭受損害或支出費(fèi)用的任何人，也可以向船舶油污基金提出索賠。在船舶油污基金支付賠償后，基金管理人必須采用所有合理措施向船舶有所人或國(guó)際油污基金或任何其他責(zé)任人追償。

向我國(guó)油污基金提出賠償申請(qǐng)（無主溢油事故除外）都需經(jīng)過司法程序，由法院或仲裁機(jī)構(gòu)來確認(rèn)第一層次的肇事船舶有所人或其保險(xiǎn)人是否有賠償能力或是否超過了其法定的賠償責(zé)任限額。endprint

相較而言，我國(guó)油污基金對(duì)索賠人規(guī)定的前置條件比較嚴(yán)格。

2.3 對(duì)賠付異議處理的比較

國(guó)際油污基金索賠指南規(guī)定：如果索賠人不同意基金作出的賠償決定，索賠人有權(quán)將其索賠申請(qǐng)?zhí)峤恢翐p害發(fā)生國(guó)的相關(guān)法院。

美國(guó)油污基金索賠指南規(guī)定：如果索賠人不同意基金作出的賠償決定，索賠人請(qǐng)求美國(guó)油污基金中心重新評(píng)估索賠，重新審查結(jié)束后作出的賠償決定是最終決定。

加拿大油污基金索賠指南規(guī)定：如果索賠人不接受賠償方案，索賠人可以在收到賠償方案或拒絕賠償?shù)耐ㄖ掌?0日內(nèi)，就賠償方案的充分性或索賠受到拒絕向加拿大聯(lián)邦法院的海事法庭提起上訴。

我國(guó)油污基金索賠指南規(guī)定：索賠人對(duì)賠償或補(bǔ)償決定有異議的，可書面申請(qǐng)一次復(fù)核；對(duì)任一起理賠案件，索賠人只能提起一次復(fù)核申請(qǐng)。索賠指南未對(duì)能否向法院起訴作出規(guī)定，實(shí)踐中存在不確定性。

2.4 代位求償權(quán)制度的比較

《Fund 92》第9條明確規(guī)定了國(guó)際油污基金具有代位求償?shù)臋?quán)利，條文規(guī)定：對(duì)于本基金按照本公約第4條第1款為油污損害賠付的任何數(shù)額，本基金須通過代位取得受償人根據(jù)《CLC 92》可以享有的針對(duì)船舶所有人或其擔(dān)保人的權(quán)利。

美國(guó)《1990年油污法》第2715條賦予美國(guó)油污基金代位求償權(quán)。根據(jù)該條規(guī)定，美國(guó)油污基金支付了清污費(fèi)用或損害賠償后，可以代位方式取得索賠人根據(jù)法律享有的權(quán)利。

加拿大《海事責(zé)任法》第106條第3款賦予了加拿大油污基金管理人代為求償?shù)臋?quán)利。根據(jù)該條規(guī)定，如果基金支付了賠償，那么在支付賠償?shù)姆秶鷥?nèi)，基金可以代位行使索賠人的相關(guān)權(quán)利。

綜上所述，3個(gè)國(guó)外油污基金都以法律形式規(guī)定了油污基金享有代位求償權(quán)，而我國(guó)油污基金的代位求償權(quán)尚無法律規(guī)定，這不利于追究油污責(zé)任人的責(zé)任。

3 完善我國(guó)油污基金的建議

建議從以下5個(gè)方面探索完善我國(guó)油污基金的運(yùn)行和管理制度。

（1）完善國(guó)內(nèi)相關(guān)立法。國(guó)際油污基金、美國(guó)油污基金和加拿大油污基金的基本制度都由國(guó)際公約或本國(guó)國(guó)內(nèi)法規(guī)定，而我國(guó)油污損害賠償基金制度僅由《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》作出原則性規(guī)定。建議在修訂國(guó)內(nèi)相關(guān)法律時(shí)，對(duì)我國(guó)油污基金的基本制度作出規(guī)定，以提高基金運(yùn)作的穩(wěn)定性和權(quán)威性。

（2）賦予基金代位求償?shù)臋?quán)利。油污基金不是油污事故的肇事者，它的賠償不應(yīng)免除油污責(zé)任人的賠償責(zé)任。國(guó)際油污基金、美國(guó)油污基金和加拿大油污基金都享有法定代位求償?shù)臋?quán)利。為充分發(fā)揮我國(guó)油污基金的作用，建議規(guī)定我國(guó)基金支付賠償后，在賠償范圍內(nèi)享有代位求償?shù)臋?quán)利。

（3）確定對(duì)我國(guó)基金賠付決定異議的處理方式。建議通過法律條文明確對(duì)我國(guó)基金賠付決定有異議的當(dāng)事人能否向法院起訴。

（4）對(duì)油污事故應(yīng)急處置費(fèi)用的賠付作出專門規(guī)定。加拿大油污基金和美國(guó)油污基金作為國(guó)內(nèi)油污基金，都對(duì)清污費(fèi)用的賠付作出了特別的規(guī)定，保障清污費(fèi)用能夠得到優(yōu)先賠付。油污基金的作用不僅限于事后的“賠償”，還應(yīng)積極為“污染事故的及時(shí)處置”提供快速的資金支持。我國(guó)油污基金雖然也規(guī)定了清污費(fèi)用可優(yōu)先獲得賠償，但還是停留于事后的補(bǔ)償。建議未來完善國(guó)內(nèi)基金立法時(shí)，在國(guó)內(nèi)油污基金中劃出一塊作為專項(xiàng)清污應(yīng)急基金，直接用于清污費(fèi)用的墊付，保障清污等應(yīng)急行動(dòng)的及時(shí)開展。

（5）加強(qiáng)與油污保險(xiǎn)人的合作。建議我國(guó)油污基金在運(yùn)作中，參照國(guó)際油污基金的做法，加強(qiáng)與油污保險(xiǎn)人的合作，為索賠人提交索賠申請(qǐng)及證據(jù)材料提供便利途徑。

參考文獻(xiàn)：

[1] 宋家慧.美國(guó)《1990年油污法》及船舶油污損害賠償機(jī)制概述[J].交通環(huán)保，1999（3）：21-23.

[2] 國(guó)際油污賠償基金組織.中華人民共和國(guó)海事局，譯.1992國(guó)際油污賠償基金索賠手冊(cè)[S].5版.2014.endprint