領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)研究

【摘 要】 在介紹江蘇省領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)工作推進(jìn)情況的基礎(chǔ)上，對其審計(jì)試點(diǎn)中好的做法與經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了歸納總結(jié)。重點(diǎn)分析了審計(jì)試點(diǎn)中存在的主要問題，如資產(chǎn)管理體制不順暢，資產(chǎn)價值難評估；審計(jì)所需信息系統(tǒng)性差，數(shù)據(jù)資源共享度低；審計(jì)領(lǐng)域新且經(jīng)驗(yàn)少，審計(jì)力量弱而取證難；審計(jì)評價體系不健全，責(zé)任追究機(jī)制不到位等。基于此，建議領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)要以生態(tài)文明建設(shè)為主線，因地制宜，聚焦重點(diǎn)，不斷加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、審計(jì)評價、責(zé)任追究三大機(jī)制建設(shè)，重點(diǎn)突破管理、信息、技術(shù)、人才四大瓶頸。而這需要健全資產(chǎn)管理制度，完善審計(jì)法規(guī)依據(jù)；審計(jì)目標(biāo)應(yīng)因地制宜，審計(jì)內(nèi)容要聚焦重點(diǎn)；創(chuàng)建大數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)平臺，發(fā)揮大數(shù)據(jù)技術(shù)優(yōu)勢；改進(jìn)審計(jì)方式方法，強(qiáng)化審計(jì)團(tuán)隊(duì)建設(shè)；完善審計(jì)評價指標(biāo)體系，客觀確定相關(guān)責(zé)任；推廣好的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，加大離任審計(jì)追責(zé)力度等。

【關(guān)鍵詞】 領(lǐng)導(dǎo)干部； 自然資源資產(chǎn)； 離任審計(jì)； 試點(diǎn)

【中圖分類號】 F239.44 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2017）20-0097-05

2013年，黨的十八屆三中全會《決定》提出對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)（以下簡稱“離任審計(jì)”）。以此為契機(jī)，該類型審計(jì)迅速成為理論界和實(shí)務(wù)界關(guān)注的熱點(diǎn)。2014年7月，《經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)則》明確經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中包含了自然資源資產(chǎn)以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容；而審計(jì)署則在2014年對部分?。ㄊ校╅L的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中，結(jié)合課題研究，組織內(nèi)蒙古、山東、貴州、江西、江蘇和湖北審計(jì)廳重點(diǎn)開展土地資源、礦產(chǎn)資源審計(jì)。2015年4月，我國出臺了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，該《意見》強(qiáng)調(diào)通過自然資源資產(chǎn)和環(huán)境責(zé)任離任審計(jì)，強(qiáng)化黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)環(huán)境意識與責(zé)任擔(dān)當(dāng)。2015年7月，習(xí)總書記在中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議上再次強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部在自然資源保護(hù)及生態(tài)環(huán)境等方面具有責(zé)任。2015年11月，中央兩辦印發(fā)《開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)方案》，該《方案》確定了未來幾年我國領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的策略：即2015—2017年開展試點(diǎn)、2017年出臺相關(guān)暫行規(guī)定、2018年開始建立經(jīng)常性的審計(jì)制度，以促使各級領(lǐng)導(dǎo)干部更好地履行資源與環(huán)境責(zé)任，更好地推動生態(tài)文明建設(shè)以及“兩型”社會的打造。

一、江蘇省“離任審計(jì)”試點(diǎn)工作的推進(jìn)

江蘇省從2013年起積極開展“離任審計(jì)”試點(diǎn)工作，其下轄的南通市、蘇州市等先后進(jìn)行了自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計(jì)試點(diǎn)，其中江蘇南通的土地、水等的開發(fā)利用與保護(hù)審計(jì)在全國產(chǎn)生了一定影響。2015年，江蘇省繼續(xù)擴(kuò)大審計(jì)試點(diǎn)范圍，同時結(jié)合本省實(shí)際抓緊起草《江蘇省領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)方案》。2015年12月，江蘇省審計(jì)廳在南通召開審計(jì)試點(diǎn)工作座談會，集中討論了《江蘇省領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)方案》和《江蘇省審計(jì)廳關(guān)于進(jìn)一步加大審計(jì)力度促進(jìn)加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)施意見》，力爭按審計(jì)署的指示與安排，同步推進(jìn)、協(xié)調(diào)開展結(jié)合型審計(jì)和專項(xiàng)審計(jì)，在全省形成“一盤棋”的離任審計(jì)試點(diǎn)格局[1]。2016年1月28日，江蘇省啟動《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)操作指南》編制工作，同時，為了積極推進(jìn)離任審計(jì)試點(diǎn)，江蘇省審計(jì)廳在2016年選擇徐州市、每個設(shè)區(qū)市選擇1個縣（市）進(jìn)行推動。2016年12月30日，《江蘇省領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)方案》審議通過并正式印發(fā)執(zhí)行。江蘇省要求省、市兩級審計(jì)部門深入推進(jìn)“離任審計(jì)”試點(diǎn)，全面落實(shí)《江蘇省領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)方案》，不斷擴(kuò)大這一類型審計(jì)試點(diǎn)的覆蓋面，進(jìn)一步加快綠色江蘇的建設(shè)步伐。

二、江蘇省“離任審計(jì)”試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

（一）“離任審計(jì)”有備而戰(zhàn)

2016年6月，無錫市審計(jì)局為了對錫山區(qū)、惠山區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部開展自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計(jì)，認(rèn)真參加省廳培訓(xùn)，組織人員到南通調(diào)研取經(jīng)，并走訪了相關(guān)職能部門了解本區(qū)域土地、水等資源的情況與管理現(xiàn)狀。2016年7月，蘇州市吳中區(qū)審計(jì)局特邀知名教授做了《基于江蘇實(shí)踐的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計(jì)工作報(bào)告》的講座，以提升其審計(jì)工作人員的“離任審計(jì)”業(yè)務(wù)素養(yǎng)。2016年8月，南通市審計(jì)局針對如東縣原縣委書記開展自然資源資產(chǎn)利用和環(huán)境保護(hù)責(zé)任審計(jì)，為了開展好審計(jì)現(xiàn)場工作，審前召集參審人員進(jìn)行培訓(xùn)，進(jìn)一步明確審計(jì)任務(wù)、把握重點(diǎn)、確保質(zhì)量。2016年10月，針對建湖縣開展水資源資產(chǎn)審計(jì)試點(diǎn)，宿遷市審計(jì)局在審前培訓(xùn)項(xiàng)目組成員，組織實(shí)地調(diào)研學(xué)習(xí)，明確審計(jì)重點(diǎn)和分工，并聘請水利方面的專家全程參與、現(xiàn)場指導(dǎo)。

（二）“離任審計(jì)”內(nèi)容因地制宜

2016年9月，常熟市審計(jì)局審計(jì)人員對沙家浜濕地公園近4 000畝的濕地進(jìn)行實(shí)地探查、了解，重點(diǎn)關(guān)注濕地保育、水系改造、蘆葦植被修復(fù)等資源環(huán)境建設(shè)及其實(shí)際成效；無錫市審計(jì)局分析了錫山區(qū)、惠山區(qū)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部在自然資源責(zé)任方面指標(biāo)的完成情況，并結(jié)合區(qū)域資源稟賦對土地、水等自然資源進(jìn)行審計(jì)試點(diǎn)。常州市金壇區(qū)審計(jì)局在2016年將水資源作為自然資源資產(chǎn)審計(jì)重點(diǎn)，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部對水資源的管理與保護(hù)責(zé)任。連云港市贛榆區(qū)審計(jì)局、蘇州市相城區(qū)審計(jì)局均在2016年首次將自然資源資產(chǎn)納入審計(jì)范圍，前者組織實(shí)施了小塔山水庫審計(jì)調(diào)查，并對庫區(qū)違建整治、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等提出審計(jì)意見和整改建議；后者則將投訴環(huán)境污染問題突出的廢塑造粒產(chǎn)生的廢氣問題列為審計(jì)重點(diǎn)，督促責(zé)任主體部門加大環(huán)境整治及監(jiān)管力度。2016年5月，鹽城市結(jié)合本區(qū)域鹽田資源豐富的實(shí)情，首次獨(dú)立試水鹽田資源審計(jì)項(xiàng)目，重點(diǎn)關(guān)注市屬鹽田資源開發(fā)利用法規(guī)政策的落實(shí)、鹽田資源的生態(tài)保護(hù)、開發(fā)投入、開發(fā)工程管理等情況。

（三）“離任審計(jì)”方式方法有所創(chuàng)新

一是突出審計(jì)技術(shù)的創(chuàng)新。如南通市審計(jì)局使用信息化方法分析大量水環(huán)境數(shù)據(jù)，注重現(xiàn)場取樣，重視“在線監(jiān)測法”的使用，利用排污監(jiān)測系統(tǒng)、地圖軟件等獲取第一手資料。二是運(yùn)用“聯(lián)合審計(jì)”思路構(gòu)建多元化審計(jì)。如泰州市審計(jì)局將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、投資審計(jì)等與自然資源資產(chǎn)審計(jì)相融合，建立和同級相關(guān)職能部門之間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，強(qiáng)化與專業(yè)性機(jī)構(gòu)、相關(guān)專業(yè)技術(shù)人員等的溝通交流，不斷優(yōu)化審計(jì)試點(diǎn)中的人力資源配置。三是運(yùn)用地理信息系統(tǒng)（GIS）、全球定位系統(tǒng)（GPS）等先進(jìn)技術(shù)開展審計(jì)。如泰州市審計(jì)局運(yùn)用GIS系統(tǒng)，獲取基本農(nóng)田、土地利用等方面的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，并利用相關(guān)技術(shù)導(dǎo)出疑點(diǎn)線索；運(yùn)用GPS定位，現(xiàn)場核實(shí)土地即時現(xiàn)狀，查找非法或違規(guī)占地、用地問題。四是利用大數(shù)據(jù)技術(shù)提高審計(jì)效率與效果。如無錫市審計(jì)局在2016年積極進(jìn)行大數(shù)據(jù)技術(shù)分析，在土地集約利用、違規(guī)用地、污染企業(yè)整治和管理等方面發(fā)現(xiàn)了一批普遍性的問題線索。

（四）“離任審計(jì)”試點(diǎn)工作穩(wěn)步推行

江蘇省內(nèi)，南通市審計(jì)局先行先試，審計(jì)試點(diǎn)堅(jiān)持“積極穩(wěn)妥，量力而行”，其在2016年按照因地制宜、重在責(zé)任、積極完善三原則，針對海門市、如東縣黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部做實(shí)審計(jì)實(shí)施方案，全面推進(jìn)自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計(jì)。首先，圍繞南通區(qū)位特點(diǎn)，加大對海洋、灘涂、岸線等資源審計(jì)的探索力度。其次，以履職情況為主線，審計(jì)評價并確定相關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)干部的資源管理與環(huán)境保護(hù)責(zé)任。最后，結(jié)合先行經(jīng)驗(yàn)積極探索“離任審計(jì)”相關(guān)問題，逐步形成操作指南。而徐州市作為2016年江蘇省審計(jì)廳指定的審計(jì)試點(diǎn)區(qū)，其下轄的泉山區(qū)審計(jì)局積極探索，認(rèn)真組織實(shí)施，形成了“離任審計(jì)”新常態(tài)。一是建立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。該區(qū)由常務(wù)區(qū)長擔(dān)任“離任審計(jì)”工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長，11個相關(guān)職能部門作為成員，通過審計(jì)聯(lián)席會議制度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，齊心合力，共破難題。二是明確工作責(zé)任。該區(qū)將“離任審計(jì)”相關(guān)問題作為課題組織人員進(jìn)行研究，審計(jì)人員通過走訪、調(diào)查明確“離任審計(jì)”的思路、內(nèi)容及責(zé)任。三是完善制度建設(shè)。在該區(qū)審計(jì)部門積極努力下，泉山區(qū)區(qū)委完善并再次下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)監(jiān)督的意見》，將“離任審計(jì)”與任中審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)同部署、同落實(shí)。

三、“離任審計(jì)”的問題與成因

當(dāng)前，我國的“離任審計(jì)”實(shí)踐處于起步探索階段，其在全國各省市的試點(diǎn)與推廣取得一些成效，但也遇到不少問題，江蘇省也不例外。

（一）資產(chǎn)管理體制不順暢，資產(chǎn)價值難評估

首先，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清，權(quán)責(zé)不明。目前，我國的自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一確權(quán)登記尚未完成，部分自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界限、區(qū)域界限模糊，使得這類資產(chǎn)使用權(quán)的有償取得和交易還不能順利進(jìn)行，很難對使用者進(jìn)行有效管制[2]。其次，自然資源資產(chǎn)管理政資難分，政企難辨。目前各級政府既行使自然資源資產(chǎn)行政管理職能，又代行其行使管理職能，部分政府領(lǐng)導(dǎo)干部在自然資源資產(chǎn)開發(fā)、利用、保護(hù)等方面進(jìn)行權(quán)力尋租，這既影響資產(chǎn)運(yùn)營績效，也易發(fā)生社會腐敗，加大了“離任審計(jì)”的難度。同時，我國有關(guān)自然資源資產(chǎn)核算、監(jiān)管等問題的探索進(jìn)展緩慢，究其原因主要是不少自然資源資產(chǎn)如礦產(chǎn)資源等的價值量不易計(jì)量、價值估計(jì)的穩(wěn)定性較差；同時，部分自然資源資產(chǎn)的質(zhì)量不易評估，以水資源資產(chǎn)為例，就算可以用抽樣檢測結(jié)果作為評估依據(jù)，但抽樣范圍、抽樣數(shù)量的合理與否也會影響評估結(jié)果的準(zhǔn)確性。此外，國家政策及市場環(huán)境也會影響自然資源資產(chǎn)的開發(fā)與利用，如土地資源、森林資源的價格易受房地產(chǎn)市場的影響，這會降低自然資源資產(chǎn)“離任審計(jì)”所依據(jù)資料的可信度。

（二）審計(jì)所需信息系統(tǒng)性差，數(shù)據(jù)資源共享度低

一是數(shù)據(jù)不全面、數(shù)據(jù)斷檔問題突出。自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)獲取的技術(shù)難度比較大，好不容易搜集來的數(shù)據(jù)常常又出現(xiàn)斷層現(xiàn)象，如有的雖能說明分布情況卻不能提供其存量；有的雖有數(shù)量卻無法反映其質(zhì)量等。二是信息資源分布零散、相關(guān)數(shù)據(jù)未能有效融合。我國自然資源資產(chǎn)管理職能分塊劃割、各職能部門事權(quán)呈現(xiàn)相互交叉特征，使得審計(jì)數(shù)據(jù)身出多門；而各部門執(zhí)行統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不盡一致，使得自然資源資產(chǎn)信息采集誤差較大、數(shù)據(jù)系統(tǒng)性有待商榷；加上現(xiàn)階段政府各職能部門間的聯(lián)動機(jī)制并不健全，相關(guān)數(shù)據(jù)信息共享度也不高。三是數(shù)據(jù)平臺建設(shè)滯后、數(shù)據(jù)利用存在難題。多部門數(shù)據(jù)的聯(lián)網(wǎng)無論是平臺建設(shè)還是技術(shù)支持都需要大量的資金投入，但受地方財(cái)政財(cái)力和部門預(yù)算限制，基層審計(jì)機(jī)關(guān)資金很難投入到位；同時，地方審計(jì)機(jī)關(guān)總體缺乏計(jì)算機(jī)方面的高層次人才，導(dǎo)致在數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)平臺建設(shè)和數(shù)據(jù)綜合分析模型創(chuàng)建等方面還存在較大的技術(shù)開發(fā)利用難題。

（三）審計(jì)領(lǐng)域新且經(jīng)驗(yàn)少，審計(jì)力量弱而取證難

“離任審計(jì)”屬于新的審計(jì)領(lǐng)域，已開展的審計(jì)項(xiàng)目有限，可借鑒的經(jīng)驗(yàn)與做法屈指可數(shù)。事實(shí)上，此類審計(jì)點(diǎn)多面廣，涉及環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)、環(huán)境工程學(xué)、審計(jì)學(xué)等學(xué)科，主要內(nèi)容有自然資源管理、生態(tài)平衡、污染防治、環(huán)境保護(hù)等非財(cái)務(wù)領(lǐng)域[3]。而當(dāng)前國內(nèi)審計(jì)部門的人員大多出身于財(cái)務(wù)或?qū)徲?jì)等經(jīng)管類專業(yè)，有資源或環(huán)保背景的人不多，審計(jì)隊(duì)伍總體知識結(jié)構(gòu)較為單一，對自然資源資產(chǎn)“離任審計(jì)”中涉及到的不少專業(yè)技術(shù)、行業(yè)指標(biāo)、監(jiān)測數(shù)據(jù)、達(dá)標(biāo)認(rèn)定等存在“短板”。而受人力資源、技術(shù)資源以及部門間協(xié)調(diào)機(jī)制的制約，此類審計(jì)取證難度較大，現(xiàn)階段在策略和計(jì)劃制定上通?！熬秃喿ブ鳌?。為避免造成審計(jì)覆蓋面不全、審計(jì)效率低下、審計(jì)質(zhì)量下降等問題，迫切需要解決自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)中的人才“瓶頸”、部門協(xié)調(diào)、人員配置等問題。

（四）審計(jì)評價體系不健全，責(zé)任追究機(jī)制不到位

盡管中組部2006年、2013年相繼出臺相關(guān)規(guī)定，不斷強(qiáng)化資源消耗、環(huán)境保護(hù)等考核，但這些針對領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的主要依據(jù)并沒有關(guān)于環(huán)境考核的具體指標(biāo)和考核權(quán)重，各地以此為參照，在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評價的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)刈匀毁Y源資產(chǎn)狀況自行設(shè)計(jì)考核評價指標(biāo)，使得考核體系的穩(wěn)定性與延續(xù)性較差。我國現(xiàn)階段的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評價依據(jù)不充分、評價指標(biāo)不成體系，呈現(xiàn)出零星分散、類多雜亂的特點(diǎn)，使得“離任審計(jì)”評價主觀性較強(qiáng)，這會影響審計(jì)效果。同時，當(dāng)某一區(qū)域的自然資源或生態(tài)環(huán)境遭受嚴(yán)重破壞時，如何準(zhǔn)確區(qū)分相關(guān)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任是一大難點(diǎn)；加上我國領(lǐng)導(dǎo)干部任期一般為5年，而自然資源狀況的形成有一定持續(xù)性，其開發(fā)利用產(chǎn)生的影響具有滯后性，使得前任與后任領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任不易區(qū)分。當(dāng)前，審計(jì)任務(wù)繁重、審計(jì)時間緊張，領(lǐng)導(dǎo)干部“先離后審”已成為一種常態(tài)，這無疑會降低審計(jì)的時效性，影響“離任審計(jì)”追責(zé)工作的有效開展。

四、進(jìn)一步推進(jìn)“離任審計(jì)”的對策與建議

“離任審計(jì)”要以生態(tài)文明建設(shè)為主線，重點(diǎn)審查領(lǐng)導(dǎo)干部在自然資源資產(chǎn)與環(huán)境方面決策、執(zhí)行和監(jiān)管責(zé)任的履行情況[4]。為此，應(yīng)結(jié)合各區(qū)域具體情況，合理確定審計(jì)重點(diǎn)，不斷加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、審計(jì)評價、責(zé)任追究三大機(jī)制建設(shè)，重點(diǎn)突破管理、信息、技術(shù)、人才四大瓶頸。

（一）健全資產(chǎn)管理制度，完善審計(jì)法規(guī)依據(jù)

審計(jì)組要在實(shí)地調(diào)查了解的基礎(chǔ)上，聚焦重點(diǎn)，研究制定“離任審計(jì)”任務(wù)和實(shí)施方案，檢查與審計(jì)重點(diǎn)相關(guān)的自然資源資產(chǎn)管理制度的建立及執(zhí)行情況，關(guān)注這些制度的科學(xué)性和有效性，客觀評估領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)對自然資源資產(chǎn)實(shí)行的戰(zhàn)略措施的合理性，不斷推動自然資源資產(chǎn)管理制度的健全與完善。而為了規(guī)范和指導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作，上級審計(jì)機(jī)關(guān)要制定出臺具體的審計(jì)操作指南，如湖北省審計(jì)廳在2016年出臺《湖北省領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)操作指南（試行）》），并于2017年1月中旬下發(fā)全省審計(jì)機(jī)關(guān)執(zhí)行。同時，審計(jì)人員要注重收集、整理、學(xué)習(xí)相關(guān)法律法規(guī)和政策，以便為審計(jì)工作提供充分、準(zhǔn)確的法規(guī)依據(jù)。如常州市金壇區(qū)審計(jì)局在2016年試水鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計(jì)時，收集了該區(qū)水資源論證、節(jié)水、“三同時”、取水許可、指標(biāo)控制、“四個一”管理等規(guī)定，以及《水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金管理辦法》等制度[5]。

（二）審計(jì)目標(biāo)應(yīng)因地制宜，審計(jì)內(nèi)容要聚焦重點(diǎn)

審計(jì)人員要結(jié)合地方實(shí)際，因地制宜確定便于操作的“離任審計(jì)”目標(biāo)。如鹽城市審計(jì)局結(jié)合鹽城市“生態(tài)優(yōu)先、港口引領(lǐng)、工業(yè)主導(dǎo)、交通支撐、城鎮(zhèn)配套”開發(fā)利用鹽田的思路，將2016年的鹽田資源開發(fā)利用和管理專項(xiàng)審計(jì)的目標(biāo)確定為：針對市屬鹽田資源的開發(fā)利用，了解現(xiàn)狀，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)與成效，查找體制性障礙，分析結(jié)構(gòu)性矛盾，思考制度性問題，綜合評價使用績效。而在審計(jì)目標(biāo)確定的基礎(chǔ)上，則要根據(jù)對當(dāng)?shù)刈匀毁Y源資產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境的調(diào)查了解情況，聚焦重點(diǎn)合理確定審計(jì)內(nèi)容[6]。如常熟市審計(jì)局在2016年對沙家浜鎮(zhèn)黨委書記開展自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計(jì)時，重點(diǎn)關(guān)注的則是濕地保育、水系改造、蘆葦植被修復(fù)、林地種植等方面的生態(tài)環(huán)境建設(shè)及取得的成效。

（三）創(chuàng)建大數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)平臺，發(fā)揮大數(shù)據(jù)技術(shù)優(yōu)勢

目前各地區(qū)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制工作尚在探索之中，使得“離任審計(jì)”的信息來源不能過多寄希望于不成熟的報(bào)表，而是需要從相關(guān)的多個資產(chǎn)、資源管理部門龐大的數(shù)據(jù)庫中獲得，這無疑加大了自然資源資產(chǎn)審計(jì)所需數(shù)據(jù)收集、整理、分析的難度和工作量。為此，建議組建職能部門間的大型綜合數(shù)據(jù)庫，在當(dāng)前已實(shí)現(xiàn)財(cái)政聯(lián)網(wǎng)的基礎(chǔ)上，將國土、環(huán)保、氣象、發(fā)改等有關(guān)部門和單位的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)實(shí)施聯(lián)網(wǎng)，創(chuàng)建起一個大型的多部門數(shù)據(jù)平臺，實(shí)現(xiàn)“離任審計(jì)”所需信息的實(shí)時傳遞。如無錫市審計(jì)局在2016年就將大數(shù)據(jù)分析技術(shù)用在違規(guī)用地方面，通過分析土地受讓企業(yè)工商登記信息、稅務(wù)登記信息等發(fā)現(xiàn)問題線索。當(dāng)然，大數(shù)據(jù)收集與處理需要一個更高層次的操作后臺來支持。為此，建議通過云計(jì)算構(gòu)建自然資源信息系統(tǒng)，使得“離任審計(jì)”能依托云計(jì)算強(qiáng)大的處理、存儲和分析技術(shù)，高效率地挖掘數(shù)據(jù)、高效率地處理數(shù)據(jù)、高效率地分析數(shù)據(jù)，及時預(yù)測自然資源資產(chǎn)變動情況，以便為自然資源政策的實(shí)施與改進(jìn)提供相應(yīng)的信息參考。

（四）改進(jìn)審計(jì)方式方法，強(qiáng)化審計(jì)團(tuán)隊(duì)建設(shè)

從審計(jì)方式方面看，一是開展多部門合作審計(jì)或聯(lián)合審計(jì)。要堅(jiān)持生態(tài)文明建設(shè)全局觀，不斷加強(qiáng)區(qū)域間各相關(guān)職能部門或同一區(qū)域相關(guān)職能部門之間的溝通流與合作，建立起由審計(jì)部門牽頭，相關(guān)單位派員參加，按照職能和審計(jì)內(nèi)容分工協(xié)作、共同推進(jìn)的合作審計(jì)或聯(lián)合審計(jì)模式。二是開展跟蹤審計(jì)。建議對重要自然資源利用政策的制定和執(zhí)行、重大生態(tài)建設(shè)工程等實(shí)施跟蹤審計(jì)，前移審計(jì)監(jiān)控關(guān)口，發(fā)揮審計(jì)的事前預(yù)測、事中控制功能，更好地促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

從審計(jì)方法方面看，一是建議傳統(tǒng)審計(jì)法與環(huán)境技術(shù)法搭配使用?？煽紤]將“目審”與“技審”相結(jié)合，根據(jù)需要聘請專業(yè)機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)技術(shù)人員參與，運(yùn)用地理信息系統(tǒng)軟件等高科技手段輔助取證，如對防護(hù)林保護(hù)就可以使用在線監(jiān)測法獲取線索。二是將“人審”與“機(jī)審”相結(jié)合。建議逐步擴(kuò)大自然資源資產(chǎn)聯(lián)網(wǎng)審計(jì)，以便從有關(guān)部門或者其上級主管部門的考核、檢查、通報(bào)、評比結(jié)果中獲取相關(guān)證據(jù)；也可以從一些政府部門的公報(bào)如各地的《環(huán)境狀況公報(bào)》《水資源公報(bào)》等中獲取證據(jù)。

從審計(jì)團(tuán)隊(duì)建設(shè)方面看，一是積極整合各級審計(jì)資源，建議通過“離任審計(jì)”專項(xiàng)性的培訓(xùn)、講座、調(diào)研等，充實(shí)并提升現(xiàn)有審計(jì)人員的業(yè)務(wù)知識與專業(yè)技能。二是重視吸納環(huán)境學(xué)、工程學(xué)、公共管理學(xué)等熟悉環(huán)保知識、環(huán)境技術(shù)，計(jì)算機(jī)專業(yè)等熟悉大數(shù)據(jù)技術(shù)分析的人才，以期打造一支學(xué)科交融、業(yè)務(wù)能力互補(bǔ)的實(shí)力型團(tuán)隊(duì)。三是建立“離任審計(jì)”專家?guī)欤谛枰獣r可提請其參與、協(xié)助或指導(dǎo)工作。此外，可通過購買服務(wù)、購買數(shù)據(jù)等方式，引入社會專業(yè)人才和技術(shù)參與“離任審計(jì)”工作。

（五）完善審計(jì)評價指標(biāo)體系，客觀確定相關(guān)責(zé)任

目前，各省市、各地區(qū)在“離任審計(jì)”試點(diǎn)時，基本上都是在原有經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評價指標(biāo)的基礎(chǔ)上修訂或增添自然資源資產(chǎn)類指標(biāo)。如常州市金壇區(qū)在2016年審計(jì)水資源時，重點(diǎn)關(guān)注水資源量的量化、水質(zhì)等級變化、萬元工業(yè)增加值用水量等指標(biāo)，但這些指標(biāo)主要突出了本地區(qū)水資源資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價值，而對其生態(tài)價值和社會價值則反映不夠。為此，借鑒經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）與聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）的做法與經(jīng)驗(yàn)，引入PSR模型，反映領(lǐng)導(dǎo)干部、自然資源資產(chǎn)以及生態(tài)環(huán)境三者之間的壓力-狀態(tài)-響應(yīng)關(guān)系，嘗試構(gòu)建水資源資產(chǎn)審計(jì)評價指標(biāo)體系（見表1），其中要素層涉及8個方面，對應(yīng)的指標(biāo)層總共包含了22個評價指標(biāo)。

建立起了審計(jì)評價指標(biāo)體系，接下來需要計(jì)算各指標(biāo)的分值、確定各指標(biāo)的權(quán)重，以獲取合理的評價結(jié)果。因?yàn)槟壳八Y源資產(chǎn)數(shù)據(jù)尚未完全公開，而部分公開的數(shù)據(jù)也比較零星雜亂，其后續(xù)處理較為繁雜，不易用來進(jìn)行實(shí)證分析。為此，可考慮采用“期初比較打分法”或“軍令狀式打分法”確定各指標(biāo)分值[7]，因?yàn)椤败娏顮钍酱蚍址ā币资茴I(lǐng)導(dǎo)干部上任期初擬定目標(biāo)恰當(dāng)與否等問題的制約，故建議應(yīng)用“期初比較打分法”計(jì)算指標(biāo)分值。同時，因?yàn)閷徲?jì)試點(diǎn)階段各方面條件不成熟，故建議采用德爾菲法或?qū)哟畏治龇ǎˋHP）等主觀賦值法來確定各評價指標(biāo)權(quán)重。

（六）推廣好的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，加大“離任審計(jì)”追責(zé)力度

在“離任審計(jì)”試點(diǎn)中，出現(xiàn)了一些實(shí)施效果較好的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，如江蘇徐州的“領(lǐng)導(dǎo)小組+聯(lián)席會議”制、湖北鄂州的“1+3”式組織領(lǐng)導(dǎo)制（即市委主要領(lǐng)導(dǎo)親自領(lǐng)銜改革、一個專門領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭推進(jìn)、一個聯(lián)席會議制度協(xié)調(diào)、一支督辦力量全程督查落實(shí)）等。各地區(qū)可結(jié)合自身實(shí)際，取長補(bǔ)短，不斷健全審計(jì)試點(diǎn)的組織領(lǐng)導(dǎo)。以其中的聯(lián)席會議制度為例，建議統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)部署，適當(dāng)擴(kuò)展成員單位，明確各參與方具體職責(zé)，合理分工，有效溝通，深入?yún)f(xié)作，形成較為穩(wěn)定的溝通協(xié)調(diào)合作機(jī)制。而從“離任審計(jì)”責(zé)任追究方面看，一是要強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究。要在主要領(lǐng)導(dǎo)干部人事檔案中，增設(shè)環(huán)境績效考核和環(huán)境問責(zé)追責(zé)檔案，也可利用互聯(lián)網(wǎng)平臺設(shè)置環(huán)境問責(zé)追蹤卡，由此可終生追溯其環(huán)境責(zé)任。二是引導(dǎo)民眾有序參與問責(zé)。民眾可向本地人大機(jī)構(gòu)反饋環(huán)境問題意向，由其負(fù)責(zé)啟動事件調(diào)查，并向本級政府及組織部門提交調(diào)查結(jié)果，由組織部門逐級上報(bào)至對被追責(zé)領(lǐng)導(dǎo)有處理權(quán)的組織部門。三是要求審計(jì)結(jié)果問責(zé)評議和公開。在審計(jì)實(shí)施后，要組織開展現(xiàn)場問責(zé)評議，由與會人大、民眾代表對環(huán)境突出問題進(jìn)行現(xiàn)場質(zhì)詢，并對質(zhì)詢、問責(zé)結(jié)果進(jìn)行民主評議，公開問責(zé)評議和審計(jì)結(jié)果，以接受民眾監(jiān)督，并將結(jié)果納入領(lǐng)導(dǎo)干部考核檔案，對問題特別嚴(yán)重的要移送司法或紀(jì)檢等部門，以便嚴(yán)格追責(zé)。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 江蘇省審計(jì)廳.江蘇召開領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)工作座談會[EB/OL].www.iaudit.cn/News/

ShowArticle.asp？ArticleID=203654.2015-12-22.

[2] 陳朝豹，耿翔宇，孟春.膠州市領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的實(shí)踐與思考[J].審計(jì)研究，2016（4）：10-14.

[3] 錢水祥.領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)研究[J].浙江社會科學(xué)，2016（3）：151-155，161.

[4] 陳獻(xiàn)東.開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的若干思考[J].審計(jì)研究，2014（5）：15-19.

[5] 審計(jì)署.常州金壇區(qū)：把水資源考核管理作為自然資源資產(chǎn)審計(jì)的抓手[EB/OL].www.audit.gov.cn/n4/n20/

n524/c82848/content.html.2016-04-19.

[6] 陳波，卜琦.論自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的目標(biāo)與內(nèi)容[J].會計(jì)之友，2014（36）：10-13.

[7] 張宏亮，劉長翠，曹麗娟.地方領(lǐng)導(dǎo)人自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)探討[J].審計(jì)研究，2015（2）：14-20.