新預(yù)算法、預(yù)算質(zhì)量與地方政府性債務(wù)

曹潤梅+石東偉

【摘 要】 從2010年到2016年，地方政府性債務(wù)增長較快。為了積極應(yīng)對地方政府性債務(wù)的快速增長，政府推出了諸多措施。2015年1月1日開始實(shí)施的新預(yù)算法進(jìn)一步通過預(yù)算途徑加強(qiáng)了對地方政府性債務(wù)的管控，對降低地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)起到積極的作用。預(yù)算質(zhì)量是影響新預(yù)算法發(fā)揮作用的重要因素。文章分析研究了新預(yù)算法下地方政府性債務(wù)的界定以及新預(yù)算法對地方政府性債務(wù)的影響，提出了加強(qiáng)預(yù)算質(zhì)量機(jī)制，降低地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的措施。

【關(guān)鍵詞】 新預(yù)算法； 預(yù)算質(zhì)量； 地方政府性債務(wù)

【中圖分類號】 F275 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2017）20-0065-02

一、引言

近年來，地方政府性債務(wù)的快速增長引起了政府和學(xué)術(shù)界的高度關(guān)注。大量地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的累積對地方政府財(cái)政、地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成潛在的威脅。這成為引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的重要因素。為了解決地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，國家推出相關(guān)法律法規(guī)，如《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）、2015年實(shí)施的新預(yù)算法等。

相關(guān)的法律法規(guī)規(guī)范了我國地方政府性債務(wù)范圍。地方政府債券、2014年末非政府債券形式的存量政府債務(wù)組成我國地方政府性債務(wù)。2015年實(shí)施的新預(yù)算法以法律的形式規(guī)范了地方政府舉債方式、渠道、支出范圍等，為解決地方政府性債務(wù)提供了新的視角。這使我國地方政府性債務(wù)范圍得以規(guī)范、風(fēng)險(xiǎn)更為可控，也使本文研究的對象更加明確。

二、新預(yù)算法對地方政府性債務(wù)的影響

歷史上，我國地方政府性債務(wù)的主要內(nèi)容為負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)以及其他相關(guān)債務(wù)，例如，政府融資平臺公司、地方國有企業(yè)、相關(guān)事業(yè)單位等舉借的債務(wù)，另外還有地方政府提供擔(dān)保所形成的或有債務(wù)。較多途徑和原因?qū)е铝说胤秸詡鶆?wù)的累積。支出擴(kuò)張是地方政府推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式之一，也是形成地方政府性債務(wù)的主要原因。地方經(jīng)濟(jì)高速增長一直是地方政府的訴求。馬海濤等[2]提出經(jīng)濟(jì)體制改革在一定程度上促使地方政府通過不斷追求地方經(jīng)濟(jì)的高速增長，獲得與經(jīng)濟(jì)增長高度相關(guān)的獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利益。支出擴(kuò)張式經(jīng)濟(jì)增長推動了地方政府性債務(wù)的累積。

進(jìn)一步的，“風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯”體制勢必會促使各級政府以支出擴(kuò)張為手段追求經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展。隨著打破“利益大鍋飯”改革的推進(jìn)，各方積極性得到調(diào)動[3]。然而，“財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯”的局面并沒有太多轉(zhuǎn)變。具體來說，政府用某種形式兜底國有企業(yè)的債務(wù)、以往及下級政府承擔(dān)的債務(wù)。這會使公共部門沒有足夠的避險(xiǎn)動機(jī)、避險(xiǎn)能力和避險(xiǎn)方法去處理地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。除此之外，地方政府事權(quán)、財(cái)權(quán)的不匹配也會加大地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)模?？娦×值萚4]指出由于我國地方政府的稅權(quán)很小，財(cái)政支出擴(kuò)張是地方政府性債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張的主要原因。

為了針對性解決地方政府性債務(wù)，國家制定了相關(guān)法律、法規(guī)。2015年實(shí)施的新預(yù)算法為化解地方政府性債務(wù)提供了法律保障。

稱為“經(jīng)濟(jì)憲法”的新預(yù)算法提出區(qū)別以往的新措施：直接發(fā)行債券；不再依賴融資平臺或企業(yè)，2016年前取消現(xiàn)有地方政府融資平臺；地方政府舉債籌集的資金必須統(tǒng)一納入地方財(cái)政預(yù)算，地方政府舉債籌集的資金用于償還當(dāng)前債務(wù)、相關(guān)的公共服務(wù)或項(xiàng)目的債務(wù)；預(yù)算計(jì)劃必須在獲批后20天內(nèi)對外公布。

新預(yù)算法所要求的預(yù)算透明強(qiáng)化了對地方政府性債務(wù)的監(jiān)督，使地方政府性債務(wù)更為透明可控。預(yù)算內(nèi)容與過程的公開透明是現(xiàn)代預(yù)算制度的基本要求之一[1]。一直到現(xiàn)在，我國地方政府的預(yù)算透明度還有待進(jìn)一步提高。新預(yù)算要求地方政府性債務(wù)進(jìn)入預(yù)算，健全透明預(yù)算制度，全面推進(jìn)預(yù)算公開。在不涉及國家秘密的情況下，通過批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行情況、決算等對外公開；各部門說明機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的安排、使用情況。這使預(yù)算活動得到了監(jiān)督。預(yù)算透明度的提高有助于公眾更好地監(jiān)督政府的活動。因而，預(yù)算透明度的提高可以促使地方政府更好地遵守財(cái)政紀(jì)律，努力擁有適度的地方政府性債務(wù)的規(guī)模，維持較低的地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。較高的預(yù)算透明度意味著更為詳盡的信息披露，風(fēng)險(xiǎn)更可預(yù)知、可控。預(yù)算透明度的提高會使地方政府性債務(wù)受到客觀、透明的約束。例如，陳志勇等[5]研究認(rèn)為制度環(huán)境影響地方政府預(yù)算，市場化程度與預(yù)算約束能力正相關(guān)，因而提高制度的透明度是治理預(yù)算軟約束的一項(xiàng)重要措施。

新預(yù)算法對財(cái)政透明的要求會貫徹到政府財(cái)政活動，也有助于內(nèi)部審計(jì)的有效展開?？陀^、公正的預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)、有效的內(nèi)部審計(jì)，有助于提高公共資金的利用率。

新預(yù)算法嚴(yán)格控制地方政府新增債務(wù)的形式，進(jìn)一步完善地方政府債券發(fā)行管理方式。發(fā)行政府債券方式、外債轉(zhuǎn)貸提供擔(dān)保是目前地方政府唯一認(rèn)可的方式。除此之外，地方政府不可以以其他方式舉債，也不能向一切個(gè)人和單位的債務(wù)提供擔(dān)保。在實(shí)踐中，我國的財(cái)政與國有企業(yè)債務(wù)分開。地方政府不再為國有企業(yè)債務(wù)兜底。地方政府不按相關(guān)規(guī)定舉債或提供擔(dān)保，甚至違反法律規(guī)定替企業(yè)償債的相關(guān)負(fù)責(zé)人將按照預(yù)算法規(guī)定追究的責(zé)任。

新預(yù)算法嚴(yán)格限定地方政府性債務(wù)的支出。地方政府性債務(wù)資金依法只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性開支。舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還來源。

新預(yù)算法規(guī)范了地方政府性債務(wù)。地方政府性債務(wù)納入限額管理、預(yù)算管理。逐步發(fā)行地方政府債券來進(jìn)行置換，使地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)保持在可控的范圍內(nèi)。

三、提升預(yù)算質(zhì)量的途徑

新預(yù)算發(fā)揮作用的重要前提之一是較高的預(yù)算質(zhì)量。預(yù)算質(zhì)量會深刻影響新預(yù)算法的作用。為了使新預(yù)算法發(fā)揮更大的作用，應(yīng)積極采取措施促進(jìn)預(yù)算質(zhì)量的提升。

第一，適度延長預(yù)算編制時(shí)間。預(yù)算編制是一件細(xì)致的工作，需要收集各種數(shù)據(jù)、資料。零基預(yù)算需要充足的時(shí)間計(jì)算分析各種數(shù)據(jù)。預(yù)算編制時(shí)間過短，不利于各種科學(xué)預(yù)算編制方法的推廣使用。endprint

第二，改進(jìn)預(yù)算編制方法。減少基數(shù)法來提高預(yù)算的客觀性、科學(xué)性。采用零基預(yù)算、績效預(yù)算等先進(jìn)科學(xué)方法來編制支出預(yù)算和項(xiàng)目預(yù)算。細(xì)化預(yù)算編制，實(shí)行反映所有收入和支出的部門預(yù)算。通過改進(jìn)預(yù)算編制方法，加強(qiáng)預(yù)算的管理，規(guī)范預(yù)算收支。

第三，確保統(tǒng)計(jì)的財(cái)政數(shù)據(jù)的客觀性。賦予收集與公布官方數(shù)據(jù)的機(jī)構(gòu)獨(dú)立性。相關(guān)職能機(jī)構(gòu)積極核查財(cái)政數(shù)據(jù)質(zhì)量的真實(shí)性、有效性。

第四，提升預(yù)算公開信息的質(zhì)量。地方預(yù)算信息的真實(shí)性、及時(shí)性和完整性由相應(yīng)的地方政府負(fù)責(zé)，以提升公開預(yù)算信息的質(zhì)量。非國家秘密預(yù)算信息應(yīng)及時(shí)、快速地公布。除此之外，提升預(yù)算信息覆蓋面，向公眾提供的預(yù)算信息要全面。年度預(yù)算和預(yù)算的執(zhí)行情況、預(yù)算外資金的明細(xì)情況等都應(yīng)成為預(yù)算信息公開的范圍。

第五，提升預(yù)算信息獲取的便捷度。通過對預(yù)算信息的有效管理，使所有人有機(jī)會獲取所需信息。社會保險(xiǎn)基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算等信息可以通過多種媒介，更加便捷地向公眾披露有關(guān)預(yù)算信息，降低公眾獲取地方政府預(yù)算信息的成本。

四、化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的措施

新預(yù)算法提出債務(wù)置換與發(fā)債等措施作為化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的手段之一。這為降低地方政府性債務(wù)總量、控制地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)贏得時(shí)間。進(jìn)一步完善地方政府財(cái)政狀況需要金融、財(cái)政以及法律各方面的措施。

第一，加強(qiáng)債務(wù)清理、動態(tài)監(jiān)控，控制地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。通過經(jīng)濟(jì)發(fā)展提高稅基、適當(dāng)允許債務(wù)展期和重組，給予籌集償債資金的時(shí)間，錯開償還高峰期，防止債務(wù)危機(jī)的發(fā)生。進(jìn)一步規(guī)范舉債資金的用途、信息披露、動態(tài)監(jiān)控、清理債務(wù)存量。

第二，預(yù)算管理覆蓋全部地方政府債務(wù)，強(qiáng)化地方政府性債務(wù)的限額管理，建立地方政府性債務(wù)規(guī)?？刂频拈L效機(jī)制，合理安排新增債券規(guī)模。地方政府性債務(wù)全部加入預(yù)算管理，杜絕政府債務(wù)游離于預(yù)算之外的局面，所有政府債務(wù)都要分類納入預(yù)算，主動接受人大監(jiān)督。根據(jù)預(yù)算情況，所有地方政府性債務(wù)都要納入限額并嚴(yán)格按照限額舉借債務(wù)，控制債務(wù)規(guī)模。

第三，建立一個(gè)更加可持續(xù)和透明的政府融資體系。堅(jiān)決制止違背法律法規(guī)的融資行為。審計(jì)部門強(qiáng)化核查，對地方政府違法違規(guī)擔(dān)保融資問題予以披露。積極制止部分地方政府違法違規(guī)擔(dān)保承諾行為，督促地方認(rèn)真整改。

第四，構(gòu)建地方財(cái)政、債務(wù)信息披露制度。公開、準(zhǔn)確的政府財(cái)務(wù)信息是公眾監(jiān)督的依據(jù)之一。信息的公開披露在一定程度上抑制隱性債務(wù)、或有債務(wù)的形成。隱性債務(wù)和或有債務(wù)顯性化可以促進(jìn)地方政府債務(wù)管理的加強(qiáng)。

第五，統(tǒng)一的監(jiān)管體系。財(cái)政部、央行、發(fā)改委和證監(jiān)會等機(jī)構(gòu)是我國債券的發(fā)行及交易體系中的監(jiān)管主體。規(guī)則及標(biāo)準(zhǔn)方面缺乏統(tǒng)一要求，造成了監(jiān)管體系分散化。各機(jī)構(gòu)應(yīng)共同監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)，建立聯(lián)動的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制、處置機(jī)制，科學(xué)地處置各類風(fēng)險(xiǎn)事件。

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