農民教育培訓供給側結構性改革及其實施路徑

許興苗

當前，農民教育培訓存在著供需失調、質量不高等問題。需求側管理方法導致在培訓內容、層次、方式、周期和服務等方面有效供給不足，從而引發(fā)有效需求不足，影響了農民教育培訓的效果。農民教育培訓供給側結構性改革勢在必行。文章提出了農民教育培訓供給側結構性改革實施路徑：從培訓向培育、從政府主辦向政府主辦與市場調節(jié)并重轉型；以有效供給為核心，改革農民教育培訓評價體系，從效率導向向效益導向轉變；創(chuàng)新農民教育培訓“互聯(lián)網+”行動，實施精準服務，創(chuàng)造新供給，實現(xiàn)農民教育培訓的提質與增效。

2017年中央一號文件提出了要深入推進農業(yè)供給側結構性改革，加快培育農業(yè)農村發(fā)展新動能的要求。農民教育培訓作為一項服務農業(yè)發(fā)展、農村繁榮的準公共產品服務，對推動農業(yè)供給側結構性改革具有重要作用。劉劍虹率國家社會科學研究基金項目組對全國15個?。ㄖ陛犑校?00多個鄉(xiāng)村約一萬名農民進行了抽樣調查，發(fā)現(xiàn)高達89.3%的農民沒有參加過教育培訓，參加過教育培訓的農民有51.7%的人認為沒效果，只有47.5%的人愿意或希望繼續(xù)參加教育培訓。可見，我國大規(guī)模開展的農民教育培訓質量、成效均存在較大問題。從培訓供給與需求的角度，深入研究長期以來我國需求側管理思想主導的農民教育培訓存在的問題，探討解決路徑，對推進農民教育培訓事業(yè)健康發(fā)展具有重要意義。

一、對需求側管理主導農民教育培訓的審思

自中央做出建設社會主義新農村重大戰(zhàn)略決策以來，各級政府、各類機構與社會團體積極組織或參與了大規(guī)模、大范圍的農民教育培訓活動，逐步形成了以政府為主的培訓供給體系。農民教育培訓是一種準公共產品服務，廣大農民是“消費方”，他們的需求直接影響農民教育培訓服務的供給。從目前的情況看，我國農民教育培訓服務存在明顯的需求側管理特征。

需求側管理方法主要體現(xiàn)在政府對農民教育培訓市場的強力干預，通過貨幣和財政政策、加大投入、刺激消費，來擴大培訓規(guī)模與范圍。各級政府長期以來致力于促進農民教育培訓產品服務的消費。這主要表現(xiàn)在三個方面：一是通過實施“綠色證書培訓工程”、“農村勞動力轉移培訓陽光工程”、“新型農民創(chuàng)業(yè)培訓工程”以及“新型職業(yè)農民培育工程”等項目，組織大規(guī)模農民教育培訓活動；二是加大基層農村勞動技能培訓學校（如市縣職業(yè)技能培訓學校、農廣校、鄉(xiāng)鎮(zhèn)成校等）的投入，并鼓勵高校與科研院所等辦學力量參與農民教育培訓；三是通過發(fā)行培訓卷、全額或差額補助培訓經費等方式，向社會培訓機構購買培訓教育服務，促進培訓消費。

然而，農民教育培訓需求側管理的理念和實踐，從一定程度上抑制了農民教育培訓提供方在發(fā)展與完善培訓服務產品上的積極性。為追求規(guī)模業(yè)績或完成上級安排的任務，一些主辦方缺乏提高培訓質量或開發(fā)具有創(chuàng)新性、高適應性農民教育培訓產品的動力，更傾向于“避重就輕”地開展一些所謂“短、平、快”（即時間短、成本低、見效“快”）培訓項目。有些農民培訓機構為完成任務，甚至出現(xiàn)嚴重的“攤派”生源現(xiàn)象。這些缺乏針對性的短期項目無法適應農民培訓需求的多樣性、持續(xù)性要求。需求側管理方法導致的農民教育培訓“有效供給不足”引發(fā)了“有效需求不足”，進而嚴重影響了農民教育培訓的質量與效果。

二、農民教育培訓存在的供給結構性問題

農民教育培訓有效供給不足主要表現(xiàn)在內容、層次、方式、周期與服務等方面。

一是培訓內容與農民實際需求不對接、甚至相互脫節(jié)。農民需要農業(yè)生產技術、市場營銷技術、管理知識、創(chuàng)業(yè)技能等多方面的內容，而目前培訓主要集中于農業(yè)種植、養(yǎng)殖生產技術方面，無法滿足農民技能提高、素質提升以及農村社會經濟發(fā)展的真正需求。

二是培訓層次不合理。培訓以初、中級層次的農業(yè)生產知識、技能為主，停留在傳統(tǒng)種養(yǎng)殖技術層面，對新近發(fā)展的標準化、無公害農業(yè)生產技術以及農產品電子商務、網絡營銷等推動農業(yè)現(xiàn)代化、信息化發(fā)展的高層次內容涉及不多。這不利于高層次、高素質新型職業(yè)農民的培養(yǎng)。

三是培訓方式不適當。農業(yè)生產經營技能具有實踐性很強的特點，而目前農民教育培訓主要采用面授方式，缺少實踐性教學，嚴重影響培訓效果。另外，在農民教育培訓中推廣互聯(lián)網等信息技術力度不足，也使培訓缺乏便利性、靈活性和延展性。

四是培訓周期不合理。未能根據目標要求設定合理的周期，組織農民開展較長周期、相互銜接、可持續(xù)的項目培訓。大多數培訓定在1～2天，除去來回路上的時間，實際培訓時間少之又少，農民學員在這么短的時間很難學到新技術、新知識。

五是供給要素、服務形式等結構失衡。首先，培訓中高端講師不足，且不少培訓講師缺乏實踐經驗；其二，培訓教材建設滯后，教材類型、品種、層次結構不夠合理；其三，農民教育培訓主要由政府出資，較少采用市場調節(jié)。這不利于滿足農民多樣性的培訓需求。一般政府項目完成，培訓就結束了，這也影響培訓的可持續(xù)性。另外，對農民教育培訓內涵的理解局限于培訓教學實施過程，忽略了前期需求調研對培訓效果的重要影響與培訓后續(xù)服務對培訓成果落地的重要作用。

三、農民教育培訓供給側結構性改革及實施路徑

農民教育培訓供給側結構性改革要在加大對農民培訓資源投入的同時，繼續(xù)從資金、稅收、行政管制等方面放松對農民教育培訓供給的約束，降低供給成本，解除對培訓資源的供給抑制，著力解決農民培訓供給結構性失衡問題。通過推動農民教育培訓供給結構調整，擴大培訓的有效供給，提高培訓供給對農民培訓需求變化的適應性，提高培訓供給效率，提升培訓效益，并依托“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”刺激新供給、創(chuàng)造新需求。具體來講，農民教育培訓供給側改革要從培養(yǎng)模式、供給方式上進行轉型，從培訓資源開發(fā)、培訓評價體系上進行改革，從實施“互聯(lián)網+”行動、提供精準服務與創(chuàng)造新供給入手開展創(chuàng)新。

（一）轉型

1. 從培訓向培育模式轉型

實現(xiàn)農民素質與技能提升培訓目標，需要一個較長周期的培養(yǎng)過程。因此，應該從以下幾方面實現(xiàn)培養(yǎng)模式轉型：一是轉變教育培訓理念。從培訓知識與技能轉變?yōu)榻逃嘤枴⒁?guī)范管理和政策扶持并舉，覆蓋新型職業(yè)農民成長的全過程，為培育對象創(chuàng)造良好的成長環(huán)境和創(chuàng)業(yè)發(fā)展條件。二是轉變教育培訓方式。從推進辦班到育人的轉變，采用適應成人學習和農業(yè)生產規(guī)律的“分段式、重實訓、參與式”培育，推廣“一點兩線、全程分段”的培訓方式。圍繞產業(yè)發(fā)展，以生產技能和經營管理水平提升為主線，實施分段集中培訓、實訓實習、參觀考察和生產實踐，實現(xiàn)產業(yè)周期全程覆蓋。推行送教下鄉(xiāng)模式，提高培育參與性、互動性，提升實踐性。三是拓展培訓教育內涵。將農民教育培訓服務內容擴展到從農民學員需求與學情調查開始，涵蓋教學過程、知識和技能轉化、后續(xù)服務整個過程，進一步豐富農民教育培訓內涵。當前實施的新型職業(yè)農民培育工程，實現(xiàn)了從培訓向培育模式轉型，取得了顯著成效，充分說明了從培訓向培育轉型的必要性。endprint

2. 從政府主辦向政府主辦與市場調節(jié)并重轉型

我國社會主義新農村建設的培訓需求具有多樣性、差異性、變動性、隱含性特征，農民教育培訓呈現(xiàn)多層次、多類型、多樣化的需求特點。而作為準公共產品的農民教育培訓供給主要由政府提供，缺乏市場調節(jié)的重要補充，這勢必會影響有效供給的形成。要實現(xiàn)農民教育培訓的可持續(xù)發(fā)展，提升培訓效果，必須由政府主辦向政府主辦與市場調節(jié)并重方向轉變。這就要求在保證對基礎性、區(qū)域性、產業(yè)差異性農民教育培訓項目供給的同時，充分考量農民學員承受能力，積極引導與鼓勵社會辦學機構開展市場化農民教育培訓。政府則可以采取資金補貼、減免稅費等方式支持社會農民培訓辦學機構的發(fā)展。例如：浙江省推出的農民培訓劵試點，讓農民持政府發(fā)放的培訓劵到指定培訓機構去享受免費或優(yōu)惠培訓待遇。這種方式既發(fā)揮了財政補貼的效果，又保證了農民對培訓項目的選擇權，真正做到按需消費，提高了培訓資源的利用效率。這種公益性、盈利性兼顧的方法，可以推動農民教育培訓多元主體結構的形成。

（二）改革

1. 改革農民教育培訓資源開發(fā)與投入方式

目前，農民教育培訓主要由政府免費或優(yōu)惠提供，農民為培訓直接支付的費用相對較小，為培訓付出的機會成本成為他們考量是否參與培訓的主要因素。培訓主辦方要盡可能開發(fā)出更合適的農民培訓項目或產品，提高培訓的針對性，降低他們參加培訓的機會成本。改革培訓資源開發(fā)方式，實現(xiàn)從統(tǒng)一化、標準化培訓項目課程向更適應農民需求的多元化、多樣化、個性化培訓課程資源建設方向發(fā)展。改革當前政府主辦的培訓資源投入方式，逐步向政府購買服務的方式發(fā)展。這可以充分發(fā)揮各類辦學主體優(yōu)勢，調動其積極性、主動性，提升培訓資源配置水平。

2. 改革農民教育培訓評價體系

農民教育培訓項目評價指標體系對農民培訓項目開展具有導向作用。2014 年農業(yè)部辦公廳印發(fā)《農村實用人才帶頭人示范培訓考核管理辦法》，對培訓考核內容、考核辦法、考核等次、結果應用等做出明確規(guī)定，對培訓項目的實施起到了良好的指導作用。但是，不難看出，《辦法》重視培訓條件建設與過程管理的規(guī)范化，培訓效果主要體現(xiàn)在培訓規(guī)模與農民對培訓實施過程的滿意度上。國際著名培訓評估專家柯克帕特里克指出，70%培訓的失敗是由于學員因為自身與環(huán)境的因素未能將培訓中所學到的知識和技能及時應用到工作中去，沒有促進知識和技能的轉化?？梢姡r民教育培訓效果并不僅僅體現(xiàn)在培訓實施過程的績效上，還受培訓后續(xù)支持服務等因素影響。當前農民培訓存在重效率與過程的規(guī)范性、輕后續(xù)服務與最終效果的傾向。這具體表現(xiàn)在主辦方一般以培訓數量規(guī)模等作為評價的主要指標，而忽視相對困難、周期較長的培訓效益評價。通過改革與完善農民教育培訓評價體系，加強對培訓效益的評價，使評價更加客觀、全面、有效，滿足農民發(fā)展、農業(yè)增效的要求。農民教育培訓評價體系的完善，有利于形成合理的培訓項目層次體系，解決由于培訓重教學實施輕后續(xù)培育環(huán)節(jié)的服務類型結構不合理問題。

（三）創(chuàng)新

1. 創(chuàng)新農民教育培訓“互聯(lián)網+”行動

實施農民教育培訓“互聯(lián)網+”行動，一方面能提高農民培訓信息傳播效率。由于農民教育培訓需求的多樣性與培訓主體信息傳播渠道效率問題，往往存在培訓信息的不對稱現(xiàn)象，造成供需錯位。發(fā)揮互聯(lián)網信息傳播效率上的優(yōu)勢，提高培訓信息傳播的有效性，使農民的培訓需求及時準確地提供給培訓主辦方，而農民教育培訓信息又能及時傳遞給有相應需求的農民。另一方面又能提高農民教育培訓內容傳播效率。開發(fā)農民教育培訓網絡課程，將高水平、高質量的農民生產經營過程中所需知識技能，通過互聯(lián)網進行高效傳播，既能極大地彌補面授時間不足帶來的問題，又能通過網上咨詢答疑等，提供培訓后續(xù)服務，逐步實現(xiàn)從農民培訓向新型職業(yè)農民培育的轉化。

2. 創(chuàng)新農民教育培訓精準服務

針對農民教育培訓存在的培訓內容和需求脫節(jié)的問題，要以信息化、網絡化、大數據驅動培訓方式創(chuàng)新，完善農民教育培訓運作模型，加強運行過程監(jiān)控。通過需求的精準識別，流程的精準設計與實施、效果的精準評價、后續(xù)服務的精準對接等，滿足農民個性化學習需求，提升培訓供需的精準度，提高培訓有效性。通過規(guī)范與優(yōu)化培訓過程服務與管理，提高培訓質量，整合資源提供后續(xù)服務或增值服務，提高培訓附加值。

3. 以創(chuàng)造新供給激活新需求

農民文化素質相對較低，對自身的需求認識與表達往往存在不夠準確與深入的現(xiàn)象，這會造成培訓供需錯位。根據新供給創(chuàng)造新需求的理念，培訓主辦方應該不斷創(chuàng)造新供給，激活農民潛在需求。在培訓項目設計時，用新思維、新理念、新技術拓展農民的視域，激發(fā)農民的創(chuàng)新活力，使農民認識到發(fā)展的新方向與新領域，進而形成創(chuàng)新發(fā)展需求。例如，引導農民轉變傳統(tǒng)農業(yè)生產與農產品營銷的觀念，運用互聯(lián)網思維與互聯(lián)網信息技術，發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)，實現(xiàn)農業(yè)發(fā)展與農村經濟建設的轉型，產生諸如休閑農業(yè)、虛擬農場、生態(tài)農業(yè)、觀光農業(yè)等新發(fā)展方向。

總之，遵循“轉型、創(chuàng)新和改革”的思路，實施農民教育培訓供給側改革，可以逐步解決在內容、類型、周期、資源投入與開發(fā)方式等方面存在的問題，實現(xiàn)農民教育培訓的提質、增效，推動我國農業(yè)發(fā)展與農村經濟建設的轉型。

（作者單位：浙江經貿職業(yè)技術學院繼續(xù)教育學院）endprint