“村章鎮(zhèn)管”合法性及效率性探析

劉冉

“村章鎮(zhèn)管”是在全國范圍內(nèi)普遍存在的一項鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代替農(nóng)村村委會管理各村公章的措施，其合法性和效率受到學(xué)界和普通群眾的普遍質(zhì)疑，本文通過文獻(xiàn)研究法，從改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關(guān)系來分析“村章鎮(zhèn)管”存在的原因以及如何在這一較長時期內(nèi)獲得大眾的認(rèn)可并提高效率。

一、“村章鎮(zhèn)管”概述

（一）“村章鎮(zhèn)管”的內(nèi)涵

“村章鎮(zhèn)管”就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為杜絕基層自治組織濫用村公章，把自己所轄的各村村委會的公章統(tǒng)一收繳、保管和使用，農(nóng)民蓋章都必須到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦理的一種村公章管理模式。在查找資料過程中筆者發(fā)現(xiàn)在山東、河南等省份都存在“村章鎮(zhèn)管”現(xiàn)象，這一模式在全國范圍內(nèi)具有普遍性。

（二）“村章鎮(zhèn)管”性質(zhì)定位

當(dāng)前關(guān)于“村章鎮(zhèn)管”的正確認(rèn)識和定位是作為一種過渡性措施即在民主決策和民主監(jiān)督尚不完善的狀態(tài)下的過渡性措施。也就是說我國的基層民主自治制度雖然是我國的一項特色政治制度，但這項制度還不夠完備，缺乏內(nèi)在支撐機制，即缺乏實施的內(nèi)在環(huán)境，例如基層群眾的政治參與意識不夠、缺乏對村委會決策的監(jiān)督意識等，因此在這種背景下容易助長村支書濫用村公章，給村民財產(chǎn)和其他利益造成損失。那么作為一種過渡性措施也要具備合法性和為百姓服務(wù)的高效率，“村章鎮(zhèn)管”這一模式如何形成，形成過程中是否已經(jīng)顯現(xiàn)了不合法，需要我們進(jìn)一步探討。

二、探尋“村章鎮(zhèn)管”存在的原因

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的權(quán)力滲透

盡管我國當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會兩者處在單項互動向雙向互動的轉(zhuǎn)折點上，但總體境況還是中國農(nóng)村農(nóng)民自組織力弱、市場經(jīng)濟發(fā)育度低，命令式、自上而下式的治理慣性，命令和服從的單向度互動占主導(dǎo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民關(guān)系中占絕對話語權(quán)和主導(dǎo)權(quán)是總現(xiàn)象。

（二）村委會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依附關(guān)系

在基層民主自治中，村委會雖被賦予充分的自治權(quán)，但在與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的博弈過程中始終處于弱勢地位。當(dāng)前我國基層自治更為主要的推動力來自政府，制度的解釋權(quán)、修正權(quán)也都掌握在后者手中。這種關(guān)系在形成過程中必然會弱化基層自治，更多服從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層公共資源配置的決定者，必然會形成各村村委會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的言聽計從和依附。很多村民本身也不清楚村公章本該由誰保管，因此也難以形成維護自身自治權(quán)的自覺意識。僅僅是在需要用到村公章時發(fā)現(xiàn)和之前的管理模式相比有很多不便之處才會抱怨幾句但大多數(shù)是不發(fā)表任何言論的，只有少部分文化水平較高、法律意識較強的人才會提出異議，這也是“村章鎮(zhèn)管”這一管理模式在很多地方實施數(shù)十年但群眾意志沒有對其形成過多關(guān)注和爭論的主要原因。

（三）兩者溝通不平衡

自下而上的溝通渠道不暢，兩者話語權(quán)不平等，農(nóng)民難以訴求自己的觀點。自下而上的溝通渠道不暢主要表現(xiàn)在代表農(nóng)民的村委會缺乏與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或上級政府的溝通渠道。農(nóng)民沒有正常且合法的渠道向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府表達(dá)自己的觀點和訴求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府認(rèn)沒有把“服務(wù)型政府”貫徹在實際工作過程中，仍然存在“官本位”的意識，忽略農(nóng)民的聲音。

三、優(yōu)化“村章鎮(zhèn)管”的途徑

（一）經(jīng)濟是基礎(chǔ)——發(fā)展壯大農(nóng)村經(jīng)濟

因此當(dāng)前發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、提高農(nóng)民收入水平是基層民主的基礎(chǔ)。農(nóng)民收入水平提高之后會更多關(guān)注文化建設(shè)，提高自身文化水平，一方面可以增加對基層自治的關(guān)注，另一方面可以增強基層自治組織的自組織能力，彌補基層自治組織的先天弱勢，同時，農(nóng)民收入增加會讓農(nóng)民“腰桿更硬”。

（二）制度是保障——“村章鎮(zhèn)管”合法性解決途徑。

“村章鎮(zhèn)管”這一模式暴露出的弊端之一就是多數(shù)農(nóng)民如果不是因為要用到村公章，對村公章已經(jīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管并不知情，由此可見鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在制定這一決策之前并沒有讓村公章的“主人”參與其中。因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在制定與基層有關(guān)的決策時應(yīng)該暢通基層的利益訴求渠道，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自上而下的單向溝通到兩者雙向互動的雙向溝通。一方面可以改善兩者之間的關(guān)系，另一方面可以讓決策得到基層的支持。

（三）理念方面——提高“村章鎮(zhèn)管”的效率

在村章鎮(zhèn)管模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也應(yīng)加強自身素質(zhì)和能力建設(shè)，以保證這一模式在鎮(zhèn)政府順利開展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部應(yīng)不斷提高自身的職業(yè)素養(yǎng)，避免自身對村公章的濫用、私用等。例如針對群眾提出的蓋章不方便既跑腿又費事甚至跑空的問題，鎮(zhèn)政府應(yīng)保證村委會公章監(jiān)管中心工作時間內(nèi)時刻有人值班，甚至延長值班時間，以降低群眾因蓋章所導(dǎo)致的效率損失。增加群眾對此模式的支持率，減少群眾的不滿，獲得最大效益。村章鎮(zhèn)管從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加強對村級事務(wù)監(jiān)管的角度，效果明顯。以村民為中心，充分發(fā)揮村民的主體作用，真正保障村民知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的實現(xiàn)，充分尊重村民自治權(quán)利，對村委會工作依法給予指導(dǎo)和監(jiān)督。實現(xiàn)村章鎮(zhèn)管政策的合法性最根本的是要基于農(nóng)民的認(rèn)同與支持。（作者單位：曲阜師范大學(xué)）