第三方評估助力政策落實(shí)

龐清輝

專訪全國工商聯(lián)副主席黃榮

開展第三方評估不是唱贊歌，而是要發(fā)現(xiàn)問題，提出建議，推動問題的解決。

2017年6月下旬至7月下旬，按照國務(wù)院統(tǒng)一部署，全國工商聯(lián)開展了持續(xù)推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新政策措施落實(shí)情況第三方評估。

全國工商聯(lián)是最早開展第三方評估的機(jī)構(gòu)，所評內(nèi)容都與民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)。開展第三方評估已成為新形勢下工商聯(lián)履行參政議政、民主監(jiān)督職能的重要抓手，成為促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)政策有效落地、促進(jìn)政府提高服務(wù)質(zhì)量的重要途徑。

第三方評估相比于政府系統(tǒng)自身的督查更加獨(dú)立，指出問題也更少修飾。第三方評估這一國際上通行的做法，將越來越多地助力各級政府提高行政效能，成為創(chuàng)新國家治理體系、提升國家治理能力和水平的重要舉措。

全國工商聯(lián)是在什么情況下開展的第三方評估？這些評估取得了什么成效？第三方評估如何站在一個(gè)較為客觀的立場？又應(yīng)該把握哪些關(guān)鍵問題？對此，《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者專訪了全國工商聯(lián)副主席黃榮。

力破“中梗阻”

《財(cái)經(jīng)國家周刊》：全國工商聯(lián)第一次受委托開展第三方評估有著怎樣的背景？

黃榮：2010年5月，國務(wù)院頒布了《國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》（13號文），也就是大家常說的“民間投資36條”。為貫徹落實(shí)好該文件，國務(wù)院辦公廳于2010年7月下發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展重點(diǎn)工作分工的通知》（120號文），將13號文件分解成了四十項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，涉及到四十多個(gè)部門。按照120號文的要求，各有關(guān)部門應(yīng)制定具體的實(shí)施意見，但到2011年底出臺的實(shí)施細(xì)則仍不多。

因此，全國工商聯(lián)在2012年全國兩會上呼吁抓緊出臺實(shí)施細(xì)則，以推動“民間投資36條”的落實(shí)。2013年3月，新一屆政府產(chǎn)生后，要求各有關(guān)部門開展對“民間投資36條”貫徹情況自評。各單位的自評都不錯，不僅與社會各界特別是民營企業(yè)的反映反差很大，而且與國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)所了解到的情況也反差很大。5月份，國家發(fā)改委商請全國工商聯(lián)從第三方的角度進(jìn)行一次評估。全國工商聯(lián)接受了這一任務(wù)，經(jīng)過從5月下旬至6月中旬的高強(qiáng)度工作后，完成了首個(gè)第三方評估報(bào)告，得到李克強(qiáng)總理的高度重視。

《財(cái)經(jīng)國家周刊》：國務(wù)院組織開展第三方評估的目的與作用是什么？

黃榮：2013年下半年以來，黨中央國務(wù)院為穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)，出臺了一系列重大政策措施。由于一些原因，有些政策的配套措施還不是很實(shí)，政策落地效果還不是很好，主要問題是：市場準(zhǔn)入限制仍然較多；政策執(zhí)行中“玻璃門”、“彈簧門”、“旋轉(zhuǎn)門”現(xiàn)象大量存在；一些政府部門為民營企業(yè)辦事效率仍然不高；民營企業(yè)特別是中小企業(yè)、小微企業(yè)融資渠道狹窄，民營企業(yè)資金鏈緊張，等等。盡管這些問題大多處在政策執(zhí)行層面，是政策執(zhí)行落實(shí)不到位形成的，但影響了政策的有效性，必須下決心解決。

我認(rèn)為，國務(wù)院組織開展第三方評估的目的與作用是：一是通過督查與評估，打通國務(wù)院決策部署和出臺政策措施貫徹落實(shí)的“最先一公里”和“最后一公里”，力破“中梗阻”，確保政令暢通、令行禁止，推動各項(xiàng)決策部署和政策措施盡快落到實(shí)處、取得實(shí)效；二是通過督查與評估，樹立言必信、行必果的施政新風(fēng)，做到守土有責(zé)、奮發(fā)有為，杜絕松松垮垮、大而化之的工作狀態(tài)，糾正推諉扯皮、拖延應(yīng)付等庸政懶政行為，兌現(xiàn)新一屆政府向人民作出的“說到做到，不放空炮”的莊嚴(yán)承諾；三是通過督查與評估，對政策措施落實(shí)不力的，實(shí)施責(zé)任追究，做到不盡責(zé)就問責(zé)，力戒“只要不出事、寧愿不做事”的為官不為和“不求過得硬、只求過得去”的敷衍了事，切實(shí)增強(qiáng)各地區(qū)各部門的大局意識、責(zé)任意識；四是通過督查與評估，努力破除政策措施落實(shí)中的體制機(jī)制障礙，完善和強(qiáng)化抓落實(shí)的制度保障，有效提升政府的公信力和執(zhí)行力。

堅(jiān)持問題導(dǎo)向

《財(cái)經(jīng)國家周刊》：全國工商聯(lián)是如何組織開展第三方評估的？

黃榮：自2013年5月以來，全國工商聯(lián)先后開展了8次第三方評估工作，其中，既有綜合性的評估也有專題評估，即使是專題評估也涉及到許多法律法規(guī)。每一次評估的內(nèi)容、要求、依據(jù)都各不相同，都需要舉工商聯(lián)全系統(tǒng)之力組織廣大民營企業(yè)和社會廣泛參與。

以今年開展的推進(jìn)雙創(chuàng)政策落實(shí)情況的評估為例，組織召開政府部門、雙創(chuàng)企業(yè)、示范基地座談會39場，與328位雙創(chuàng)企業(yè)負(fù)責(zé)人和創(chuàng)客座談，走訪17個(gè)首批雙創(chuàng)示范基地和95家雙創(chuàng)企業(yè)，通過8個(gè)?。ㄊ校?、示范基地和零點(diǎn)有數(shù)公司發(fā)放并回收有效調(diào)查問卷14349份。

在開展第三方評估工作中，我們注意把握以下幾個(gè)方面：

堅(jiān)持問題導(dǎo)向。開展第三方評估不是唱贊歌，而是要發(fā)現(xiàn)問題，提出建議，推動問題的解決。因此，必須堅(jiān)持問題導(dǎo)向，找準(zhǔn)評估依據(jù)。我們所做的評估是針對某一文件、政策的落實(shí)情況或某一專項(xiàng)工作開展情況進(jìn)行的，雖然是一個(gè)文件或政策或工作，但其中又將涉及到多個(gè)相關(guān)文件、政策、法律法規(guī)，因此準(zhǔn)確選擇確定評估依據(jù)是很重要的。評估依據(jù)選準(zhǔn)了才能使評估工作更有針對性，評估結(jié)果更有應(yīng)用價(jià)值。評估依據(jù)并非越多越好，要盡可能少而精。

制定好評估方案。評估方案是評估工作的操作指南，要努力做到目標(biāo)清晰、要求明確、全面細(xì)致、易于操作，避免實(shí)施者過多地做第二次細(xì)化工作。要因事因地制宜，確定評估方式方法。要根據(jù)評估內(nèi)容和要求，確定適合的方式方法。這些方法包括座談會、實(shí)地走訪、深入訪談、問卷調(diào)查等，可適情取舍。

選擇好參評對象。對工商聯(lián)而言就是要選擇參加評估工作的民營企業(yè)。哪些企業(yè)可以參加座談會、哪些企業(yè)可以去實(shí)地走訪、哪些企業(yè)可以深入訪談，這些問題都需要很好地研究確定。參評企業(yè)選擇的準(zhǔn)確與否直接關(guān)系評估工作是否能順利進(jìn)行和完成。同時(shí)，要靠典型案例說話。

推動落實(shí)的重要手段

《財(cái)經(jīng)國家周刊》：評估結(jié)果的應(yīng)用與成效如何？endprint

黃榮：就評估報(bào)告的應(yīng)用而言，可以說取得了顯著成效。

首先，推動國務(wù)院引入了第三方評估機(jī)制。從2013年9月6日國務(wù)院常務(wù)會議聽取工商聯(lián)第三方評估匯報(bào)，到2014年在國務(wù)院工作督查中正式引入第三方評估。國務(wù)院已將第三方評估作為監(jiān)督工作、推動落實(shí)的重要手段。這其中，工商聯(lián)作出了積極的貢獻(xiàn)。

全國工商聯(lián)開展的“民間投資36條”實(shí)施細(xì)則貫徹落實(shí)情況調(diào)查評估，推動了“民間投資36條”實(shí)施細(xì)則的細(xì)化和有關(guān)法律與行政規(guī)章的修改。按照國務(wù)院常務(wù)會的要求，國家發(fā)改委發(fā)文，提出了從六個(gè)方面、十五大項(xiàng)和幾十個(gè)子項(xiàng)落實(shí)全國工商聯(lián)評估報(bào)告中所提出的意見建議。根據(jù)再評估時(shí)有關(guān)部門的報(bào)告，截至2014年9月份，共出臺細(xì)化、實(shí)化細(xì)則文件27個(gè)，清理、修訂法規(guī)10個(gè)，取消下放審批權(quán)限40項(xiàng)。這次評估還推動了有關(guān)部門圍繞鼓勵和擴(kuò)大民間投資推出了一批改革新舉措，如國家發(fā)改委發(fā)布首批80個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域鼓勵社會投資項(xiàng)目；銀監(jiān)會正式批準(zhǔn)深圳前海微眾銀行等五家民營銀行的籌建申請；工信部向33家民營企業(yè)頒發(fā)了虛擬運(yùn)營商牌照；國務(wù)院出臺了《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資體制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》等。

《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步支持小型微型企業(yè)健康發(fā)展的意見》貫徹落實(shí)情況的評估，則推動了若干項(xiàng)支持小微企業(yè)發(fā)展政策的出臺。在“小微企業(yè)29條”評估報(bào)告上，李克強(qiáng)總理、馬凱副總理等都做了重要批示，要求有關(guān)部門逐項(xiàng)研究落實(shí)意見，國務(wù)院相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)小組要專項(xiàng)聽取匯報(bào)并研究。在半年多時(shí)間內(nèi)，國務(wù)院及有關(guān)部門多次出臺涉及小微企業(yè)發(fā)展的政策，如稅收優(yōu)惠遞延、稅費(fèi)減免擴(kuò)大受惠面、定向降準(zhǔn)、將資本市場和金融保險(xiǎn)產(chǎn)品納入到扶持小微企業(yè)政策鏈條中等。

關(guān)于《落實(shí)企業(yè)投資自主權(quán)，向非國有資本推出一批投資項(xiàng)目的政策措施落實(shí)情況》的第三方評估，則推動了企業(yè)投資自主權(quán)的進(jìn)一步擴(kuò)大。有關(guān)部門增加了在壟斷性較強(qiáng)領(lǐng)域和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域向民間資本開放的示范項(xiàng)目，國務(wù)院出臺了《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資體制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》和《政府核準(zhǔn)投資項(xiàng)目目錄（2014年本）》。削減了前置審批，推行投資項(xiàng)目網(wǎng)上核準(zhǔn)，以釋放民間投資潛力和發(fā)展活力。

關(guān)于《全面支持小微企業(yè)發(fā)展政策措施落實(shí)情況》的第三方評估，在各有關(guān)部門的共同推動下，出臺了若干項(xiàng)進(jìn)一步支持小微企業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠政策。例如，從2015年10月1日起到2017年底，將減半征收企業(yè)所得稅的小微企業(yè)范圍，由年應(yīng)納稅所得額20萬元以內(nèi)（含20萬元）擴(kuò)大到30萬元以內(nèi)（含30萬元）；將月銷售額2萬元至3萬元的小微企業(yè)、個(gè)體工商戶和其他個(gè)人免征增值稅、營業(yè)稅的優(yōu)惠政策執(zhí)行期限，由2015年底延長至2017年底；將固定資產(chǎn)加速折舊優(yōu)惠范圍擴(kuò)大至輕工、紡織、機(jī)械、汽車等四個(gè)領(lǐng)域重點(diǎn)行業(yè)；國務(wù)院決定設(shè)立總規(guī)模為600億元的國家中小企業(yè)發(fā)展基金，用市場化的辦法，重點(diǎn)支持種子期、初創(chuàng)期成長型中小企業(yè)發(fā)展等。

關(guān)于促進(jìn)民間投資第三方的評估報(bào)告中所提的意見建議，在國務(wù)院及有關(guān)部委后續(xù)出臺的政策舉措中均被采納。如全國工商聯(lián)提出的深化金融體制改革、推動構(gòu)建“親”“清”新型政商關(guān)系、營造良好的民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展輿論環(huán)境等建議，在國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步做好民間投資有關(guān)工作的通知》中全部得到體現(xiàn)；針對全國工商聯(lián)提出開展金融服務(wù)整治行動的建議，銀監(jiān)會在全國范圍內(nèi)開展了銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)民營企業(yè)貸款業(yè)務(wù)專項(xiàng)檢查；國家發(fā)展改革委結(jié)合評估情況，編印了60條各地促進(jìn)民間投資典型經(jīng)驗(yàn)和做法。

持續(xù)推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新政策措施落實(shí)情況第三方評估后，有關(guān)部門正在分解任務(wù)，推動評估報(bào)告所提問題和意見建議的整改落實(shí)。

剛剛踏上征途

《財(cái)經(jīng)國家周刊》：開展第三方評估工作，對全國工商聯(lián)的工作能力有哪些新的挑戰(zhàn)？

黃榮：全國工商聯(lián)開展第三方評估，是對提升工商聯(lián)工作能力的新考驗(yàn)。這種新考驗(yàn)主要體現(xiàn)在這樣幾個(gè)方面：

一是要求我們有更強(qiáng)的政治把握能力，要深刻領(lǐng)會和把握中央和國務(wù)院的精神，真正做到懂全局、議大事、出實(shí)招。政治把握能力不強(qiáng)，就會導(dǎo)致評估工作出現(xiàn)偏頗，所提意見建議就會有失公允而不可行。

二是要求我們有更強(qiáng)的學(xué)習(xí)和撰寫能力。每一次評估都是一次新的開始，涉及到的理論、文件、政策、法律法規(guī)很多，我們必須在短時(shí)間內(nèi)以極高的強(qiáng)度學(xué)習(xí)相關(guān)政策、理論和法律法規(guī)，沒有很強(qiáng)的學(xué)習(xí)能力就無法適應(yīng)評估工作的需要。評估報(bào)告既不是理論文章，又不是工作總結(jié)；既不是案例的簡單描述，也不是問題的堆積；它既要描述總結(jié)，又要分析概括，還要論述提升。

三是要求我們有更強(qiáng)的調(diào)查研究能力。評估離不開調(diào)研，調(diào)研是評估的基礎(chǔ)。召開座談會、走訪企業(yè)、深入訪談、問卷調(diào)查，要求我們能從民營企業(yè)的只言片語中發(fā)現(xiàn)問題，要能從對數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析中找出問題，沒有較強(qiáng)的調(diào)查研究能力顯然是不行的。

四是要求我們有更強(qiáng)的組織協(xié)調(diào)能力。評估工作涉及到各個(gè)方面，政府部門、民營企業(yè)、中介機(jī)構(gòu)和各級工商聯(lián)組織，要統(tǒng)籌各個(gè)方面才能完成好評估工作，因此作為發(fā)動者必須做好組織協(xié)調(diào)和溝通服務(wù)工作。endprint