公眾參與坡耕地水土流失綜合治理實施方案的研究

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(1.云南省水利水電勘測設(shè)計研究院，昆明 650021；2.云南秀川環(huán)境工程技術(shù)有限公司，昆明 650021)

公眾參與坡耕地水土流失綜合治理實施方案的研究

黃俊文1，朱艷艷2

(1.云南省水利水電勘測設(shè)計研究院，昆明 650021；2.云南秀川環(huán)境工程技術(shù)有限公司，昆明 650021)

公眾參與實施方案的程度對于方案的科學(xué)性和可操作性具有很大的影響，提高公眾對項目的理解和認(rèn)知程度，充分反映項目區(qū)公眾需求，有利于公眾積極主動地與政府共同推進項目的開展，使項目真正落到實處。以富寧縣坡房小流域坡耕地水土流失綜合治理工程為例，通過分析公眾參與坡耕地水土流失綜合治理實施方案的途徑及其意義，公眾參與結(jié)果在實施方案中的運用，總結(jié)公眾參與坡耕地水土流失綜合治理實施方案設(shè)計的經(jīng)驗并提出建議，為以后的坡耕地實施方案設(shè)計提供借鑒。

公眾參與；坡耕地; 水土流失; 綜合治理；實施方案

1 公眾參與的涵義

公眾參與指對于公共事務(wù)，主事權(quán)責(zé)機關(guān)和其他相關(guān)權(quán)責(zé)機關(guān)以及民間社會大眾的共同參與[1]。新公共管理要求政府由傳統(tǒng)的行政管理向公共治理轉(zhuǎn)變、由傳統(tǒng)的行政管制向公共服務(wù)轉(zhuǎn)變，最重要的是提供回應(yīng)性服務(wù)、滿足社會公眾的要求和愿望，通過公眾參與公共決策的制定與執(zhí)行，政府與公民之間的關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N協(xié)商關(guān)系、合作關(guān)系、互動關(guān)系，建立了政府與公民責(zé)任與義務(wù)相互融合的機制。有了公民社會良好回應(yīng)與互動的基礎(chǔ)，政府的公共管理目標(biāo)就能夠得以有效實現(xiàn)。

公眾參與實施方案的程度對于方案的科學(xué)性和可操作性具有很大的影響[2]。因此,維護公眾知情權(quán)和參與權(quán)，提高公眾對項目的理解和認(rèn)知程度，從而使公眾在積極主動的前提下與政府共同推進項目的開展具有十分重要的意義。筆者以富寧縣坡房小流域坡耕地水土流失綜合治理工程為例，主要分析公眾參與坡耕地水土流失綜合治理實施方案的途徑及其意義，總結(jié)公眾參與坡耕地水土流失綜合治理實施方案的經(jīng)驗并提出建議，為以后的坡耕地實施方案設(shè)計提供借鑒。

2 項目概況

坡房小流域坡耕地水土流失綜合治理工程位于富寧縣城西北部，涉及新華鎮(zhèn)各甫、臘拱2個村委會及花甲鄉(xiāng)達木村委會，距縣城8.23 km，直距5.98 km，屬于珠江流域。流域土地總面積為779.07 hm2，地貌類型主要為剝蝕中山地貌，部分基巖裸露地表。流域內(nèi)地形以中低山為主，地勢總體北側(cè)高、南側(cè)低，最高點海拔高度1 410 m，位于小流域中北部邊界的一個山頂，最低點位于流域最南部邊界處，海拔高度為792.9 m，相對高差617.1 m。流域內(nèi)除部分區(qū)域分布草地、非生產(chǎn)用地、灌木林地、經(jīng)果林、水域、梯坪地、水田和有林地外，其余均為坡耕地，坡耕地面積為307.02 hm2，占流域總面積的39.41%，坡度分布以6°～24°為主，分布相對較為集中，分布區(qū)域地勢相對平緩，海拔介于792.9～1 350.8 m之間。流域內(nèi)水土流失主要發(fā)生在坡耕地上，水土流失面積占富寧縣流失總面積的88.30%，類型以水力侵蝕為主，表現(xiàn)形式主要為面蝕和局部細(xì)溝侵蝕，流失強度以強烈侵蝕為主，流域內(nèi)現(xiàn)狀年侵蝕量為1.55萬t，現(xiàn)狀侵蝕模數(shù)為3 501 t/(km2·a)。內(nèi)部交通條件較差，耕地間道路基本為土路，路面寬度為2.0～3.0 m，無排水溝，雨季水流沖刷，加之農(nóng)用機動車碾壓，造成路面凹凸不平，部分地段雨季難于通行，部分坡度較陡地段無道路通過。本次設(shè)計坡改梯面積為240.71 hm2，主要進行坡改梯及項目區(qū)內(nèi)的配水、配路等配套工程。

3 公眾參與的途徑及其意義

本項目通過成立管理局及規(guī)劃小組，采用廣泛宣傳、召開會議、入戶調(diào)查、田間訪談及調(diào)查等形式進行公眾參與。

3.1 成立工程管理局，加強管理與溝通

工程首先由水務(wù)局、鄉(xiāng)水管站領(lǐng)導(dǎo)及技術(shù)人員組建工程管理局，確定項目法人，負(fù)責(zé)項目的前期策劃、資金籌措、建設(shè)實施、交接使用全過程。每個村小組選出村協(xié)調(diào)員2名，農(nóng)戶代表5名，結(jié)合項目所涉及的主要利益相關(guān)群體(工程管理局人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人、村干部等)組建規(guī)劃小組，通過召開村民代表大會,宣傳水保知識，鼓勵村民參與項目，配合工程管理局完成參與式調(diào)查、走訪工作及外業(yè)調(diào)查,提出較為合適的項目規(guī)劃措施。

3.2 廣泛宣傳，加強農(nóng)戶參與

本項目通過發(fā)放項目宣傳材料、張貼宣傳方案、與村民進行交流,對項目目標(biāo)、受益群體、項目原則、資金性質(zhì)和限制條件、支持的項目活動類型、投資標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)要求、農(nóng)戶的責(zé)任和義務(wù)等進行宣傳。使村民對本項目有一定的了解，提高村民的積極性，培養(yǎng)村民主人翁精神，村民愿意參與其中，并為本項目實施盡自己一份力量。召開村民代表大會，各甫、達木、臘拱3個村委會116人參加，會議由村干部主持，工程管理局人員簡要地介紹了項目相關(guān)內(nèi)容，村民代表對是否接受本項目進行了表決，經(jīng)宣傳后，與會代表都同意本項目的開展。選舉村項目協(xié)調(diào)員，成立規(guī)劃小組并進行培訓(xùn)，規(guī)劃小組的任務(wù)是在項目前期領(lǐng)導(dǎo)小組的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)下，開展參與式規(guī)劃工作。

3.3 項目區(qū)現(xiàn)狀調(diào)查,分析水土流失情況

對照實地的地形地貌、土地利用現(xiàn)狀和水土流失類型對項目區(qū)工作底圖逐個圖斑進行大小和現(xiàn)狀的校正，調(diào)查涉及的村名、小地名、面積、地貌、坡度、海拔高度、基巖種類、土壤類型、土層厚度、土地利用現(xiàn)狀、植被類型、林草覆蓋度、流失類型、流失強度等信息，并做好登記。并與圖斑所涉及的農(nóng)戶一起討論協(xié)商，通過了解小流域自然資源情況和土地利用現(xiàn)狀，分析水土流失情況。

3.4 通過座談、入戶調(diào)查等形式，了解項目區(qū)農(nóng)戶意愿

通過村民代表大會、問卷調(diào)查及入戶訪談等形式，對目前村民所面臨的主要問題進行詢問。并針對這些問題，介紹本項目可以提供哪些幫助，并詳細(xì)介紹如何開展相應(yīng)活動。對村民不清楚的地方予以解釋，了解公眾的訴求及對措施規(guī)劃的建議及要求。訪談內(nèi)容涉及現(xiàn)項目區(qū)內(nèi)種植類型、收入來源及收入情況、勞力外出打工情況、村莊交通情況、家中男女分工情況、對本項目的了解和對水土保持的了解等情況。通過對農(nóng)戶訪談、外業(yè)調(diào)查等資料的歸納、匯總和討論，確定小流域的主要問題，為下一步的小流域設(shè)計提供依據(jù)。根據(jù)項目區(qū)不同地塊的立地條件,做到工程建設(shè)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合,生態(tài)建設(shè)與公眾脫貧致富相結(jié)合，充分調(diào)動公眾參與治理工程的積極性。

3.5 推行公示制，使農(nóng)戶有知情權(quán)，使措施更符合實際

對項目區(qū)所涉及的農(nóng)戶土地面積進行統(tǒng)計，初步設(shè)計措施落實到每一個圖斑、每一農(nóng)戶，對設(shè)計成果進行公示，與農(nóng)戶充分溝通，征求農(nóng)戶意見，盡量做到設(shè)計既符合規(guī)范要求,又滿足農(nóng)戶要求、易于實施。

4 公眾參與結(jié)果的運用

4.1 根據(jù)調(diào)查結(jié)果，結(jié)合實際初步擬設(shè)措施

通過召開村民代表大會、統(tǒng)計訪談及調(diào)查登記表，對農(nóng)戶提出的項目意愿及項目區(qū)存在的主要問題進行統(tǒng)計、分析和排序，進行貧困分析。經(jīng)了解，項目區(qū)存在的主要問題為：①本項目區(qū)坡耕地分布較多，但坡耕地條件較差，坡度陡，保水保土效果差；②由于項目區(qū)缺水，靠雨水灌溉，作物產(chǎn)量較低；③當(dāng)?shù)剞r(nóng)民還處于廣種薄收階段，缺少新技術(shù)；④區(qū)域村莊之間連接道路土路較多，路況較差，區(qū)域機耕道路較窄，且道路路面不平，下雨天無法通行，坡耕地不適應(yīng)小農(nóng)機機械化；⑤項目區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，主要種植甘蔗及玉米，經(jīng)濟效益較差。規(guī)劃小組通過公眾參與對項目區(qū)公眾訴求、項目區(qū)現(xiàn)狀有了更全面的了解，歸納分析農(nóng)戶意見及種植意愿，根據(jù)調(diào)查結(jié)果初步擬定措施，使措施布設(shè)合理，便于實施，真正給老百姓帶來實惠。初步擬定措施見表1。

表1 初步擬定措施Table 1 Preliminary measures

4.2 效益分析

對坡耕地上的水土流失采取坡改梯、配套基礎(chǔ)設(shè)施等措施進行綜合治理，流域內(nèi)水土流失綜合治理度為81.24%，經(jīng)濟計算期內(nèi)項目區(qū)土壤侵蝕模數(shù)由原來的3 501 t/(km2·a)降到448 t/(km2·a)，人為因素導(dǎo)致的水土流失基本得到控制，全面提高流域內(nèi)蓄水保土能力，生態(tài)環(huán)境向良性循環(huán)發(fā)展。

通過坡改梯及其配套措施的實施，大幅增加項目區(qū)基本農(nóng)田的數(shù)量，提高耕地的水利化程度，促進項目區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，單位面積的產(chǎn)出大大提高，每畝每年增加經(jīng)濟收入964元，人均年純收入達到9 956元，各項指標(biāo)均有顯著增加。

5 經(jīng)驗及建議

此公眾參與模式通過與項目區(qū)公眾面對面接觸，獲得第一手資料，有利于公眾對工程的了解與支持，也能使實施方案更貼近于公眾需求，具有更強的可操作性。但是公眾參與的方式和方法還應(yīng)進一步改進，本文總結(jié)了此種模式經(jīng)驗并提出建議，為同類工程公眾參與提供借鑒。

首先，應(yīng)增強公眾參與積極性。本項目公眾參與積極性不高:一是因為本項目實施是在貧困人口和少數(shù)民族集中地區(qū)，比較落后，公眾不了解國家政策及工程建設(shè)帶來的益處。二是因為公眾為弱勢群體，不相信憑自己參予可以改變現(xiàn)狀。應(yīng)該繼續(xù)加強宣傳，并且把宣傳深入到日常工作中去，多溝通交流，采取更貼近公眾生活的方式方法宣傳，讓公眾清楚工程建設(shè)地點、規(guī)模、內(nèi)容等，使公眾了解工程、支持工程、參與工程，消除公眾疑慮，增加參與意識。并且把公眾意愿很好地反饋到實施方案設(shè)計中，讓公眾看到參與的效果，得到實惠，增加參與的積極性。

其次，公眾參與過程應(yīng)切實深入到公眾當(dāng)中去。入鄉(xiāng)隨俗，用公眾的語言與其攀談，講究談話技巧，消除農(nóng)戶顧慮、誤會和不必要的猜疑，獲得可用的信息、資料。將公眾反映的意愿及問題統(tǒng)籌考慮，科學(xué)配置各項措施，使工程設(shè)計合民情、順民心、得民意。

最后，鼓勵公眾參與水土保持工程建設(shè)全過程:工程選址、前期籌備、實施方案設(shè)計和工程施工。工程建設(shè)過程中,聘請公眾質(zhì)量監(jiān)督員,對工程施工中發(fā)現(xiàn)的問題當(dāng)場改正,不合格工程返工重修,保障工程進度和質(zhì)量工程完工后,公示項目資金支出使用情況,讓公眾放心。

公眾參與規(guī)劃設(shè)計，避免了政府一廂情愿的問題。一方面通過宣傳與溝通，使公眾參與其中，增強公眾主人翁精神，更好地理解工程建設(shè)的益處，更愿意支持工程建設(shè)，減少工程建設(shè)的阻力，保障工程建設(shè)的順利進行。另一方面工程措施公示，維護了公眾的知情權(quán)和參與權(quán),使設(shè)計更貼近于現(xiàn)實，具有更強的科學(xué)性和可操作性，決定著工程建設(shè)的成敗。工程推行的項目公示制，增加了項目建設(shè)的透明度，維護了公眾的知情權(quán)、參與權(quán)。公開的是政策，取得的是民心，換來的是公眾的積極性，杜絕了各種腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，樹立了水土保持工程的良好形象。因此，在各類工程實施方案設(shè)計中的運用效果十分顯著。

[1] 石祖述,徐溧伶.織金縣公眾參與坡耕地水土流失治理的實踐[J].中國水土保持,2012,(2)：9-10.

[2] 尹迪信，余道云，陸裕珍.貴州省坡耕地參與式治理項目中農(nóng)民的主動參與問題[J].貴州農(nóng)業(yè)科學(xué),2003,31(5): 59-62.

(編輯：劉運飛)

Public Participation in Comprehensive Control ofFarmland Soil Erosion

HUANG Jun-wen1，ZHU Yan-yan2

(1.Yunnan Water Conservancy and Hydroelectric Survey,Design and Research Institute,Kunming 650021,China; 2.Yunnan Xiuchuan Environmental Engineering Technique Co.,Ltd.,Kunming 650021,China)

The extent of public participation in program implementation has a profound influence on the scientific nature and operability of the program.Improving public understanding and awareness of program and reflecting public demand are beneficial to the program development.In this paper,the comprehensive control project for farmland soil erosion in a small watershed of Funing County was taken as a research case.The approaches and significance of public participation in the project are analyzed; the application of public participation results to the project implementation are described; and the experiences and suggestions of public participation in the project are summarized.The present research offers reference for the design of future projects of farmland soil erosion control.

public participation; sloping farmland; farmland soil erosion; comprehensive control; implementation scheme

S157

A

1001-5485(2017)10-0031-03

2017-01-03；

2017-03-07

黃俊文(1969-)，女，云南昆明人，高級工程師，主要從事水土保持及環(huán)境保護等方面的研究工作，(電話)0871-65123578(電子信箱)2724348022@qq.com。

10.11988/ckyyb.20170007 2017,34(10):31-33