鉆研農(nóng)村工作
——從新農(nóng)保政策制度實(shí)施中借鑒農(nóng)村社保工作經(jīng)驗(yàn)

鉆研農(nóng)村工作
——從新農(nóng)保政策制度實(shí)施中借鑒農(nóng)村社保工作經(jīng)驗(yàn)

今年1月份社保數(shù)據(jù)顯示，人社部門管理經(jīng)辦的基本醫(yī)療保險(xiǎn)參?？?cè)藬?shù)達(dá)到9.28億人，其中城鄉(xiāng)居民醫(yī)保6.35億人，比去年底猛增1.82億人。這是由于推進(jìn)居民醫(yī)保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，22個(gè)省份和諸多市縣的城鎮(zhèn)居民醫(yī)保與新農(nóng)合納入人社部門統(tǒng)一管理的結(jié)果。人社部門承擔(dān)起完善全民醫(yī)保體系的更重責(zé)任，同時(shí)也面對(duì)一個(gè)新問題：社保工作如何更加適合農(nóng)村、農(nóng)民的特點(diǎn)？在這方面，幾年來新農(nóng)保政策制定和實(shí)施中的一些有益經(jīng)驗(yàn)可供參考。

歷史回顧

2006年黨的十六屆六中全會(huì)提出“有條件的地方探索建立多種形式的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”。按此要求，勞動(dòng)保障部（后來是人社部）總結(jié)各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，擬訂了新農(nóng)保制度的方案。2009年6月24日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議專題研究新農(nóng)保問題，原則同意有關(guān)部門起草的《試點(diǎn)指導(dǎo)意見》，當(dāng)天晚上播發(fā)的會(huì)議新聞引起社會(huì)積極反響。雖說是會(huì)議“原則通過”了文件，而實(shí)際上又作了多處重要的修改。

關(guān)于試點(diǎn)原則。起初提出5句話15個(gè)字——?；?、廣覆蓋、有彈性、能轉(zhuǎn)移、可持續(xù)。會(huì)議審議認(rèn)為，最根本、最重要的原則是從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，低水平起步，籌資和待遇標(biāo)準(zhǔn)要與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、與國家整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和各方面承受能力相適應(yīng)。現(xiàn)在多數(shù)農(nóng)村老人是就地養(yǎng)老，過早提出農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)必要性不強(qiáng)，可以以后再提。后來正式印發(fā)的《試點(diǎn)指導(dǎo)意見》刪除了“能轉(zhuǎn)移”，改成4句話12字基本原則。

關(guān)于繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。最初提出“個(gè)人繳費(fèi)以當(dāng)?shù)乜h級(jí)或縣級(jí)以上行政區(qū)上年度農(nóng)村居民人均純收入為基數(shù)，費(fèi)率原則上為4%—8%，參保人自愿多繳的，最高不超過15%”。會(huì)議討論認(rèn)為，4%—8%的繳費(fèi)比例看似不高，但各地農(nóng)村發(fā)展很不平衡，當(dāng)時(shí)全國農(nóng)村家庭人均純收入為4700元，而西部地區(qū)有的只有2000多元，甚至還有1000多元，實(shí)際現(xiàn)金收入就更少。要農(nóng)民拿出純收入的4%—8%繳費(fèi)，按現(xiàn)金收入計(jì)算的比例就相當(dāng)高了，會(huì)出現(xiàn)農(nóng)民繳不起的問題。因此，繳費(fèi)最低標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該往下降，并由地方根據(jù)實(shí)際情況自己確定彈性幅度。

關(guān)于財(cái)政補(bǔ)貼。這是一條核心政策。當(dāng)時(shí)地方探索中有補(bǔ)出口、補(bǔ)入口、兩頭補(bǔ)等做法。會(huì)前，有關(guān)部門經(jīng)過多次協(xié)調(diào)，對(duì)財(cái)政給予適當(dāng)補(bǔ)貼形成了共識(shí)，但在補(bǔ)貼方式上仍有分歧：有的部門主張財(cái)政補(bǔ)貼主要用于支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金（補(bǔ)出口），有條件的地方也可以對(duì)參保人繳費(fèi)給予補(bǔ)貼（補(bǔ)入口），認(rèn)為“兩頭補(bǔ)”對(duì)農(nóng)民參保吸引力強(qiáng)，有利于擴(kuò)大制度覆蓋面；有的部門則認(rèn)為“兩頭補(bǔ)”財(cái)政壓力過大，主張只補(bǔ)出口，不補(bǔ)入口。會(huì)議確定的原則是，為參保農(nóng)民建立個(gè)人賬戶，個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)助均記入個(gè)人賬戶，讓農(nóng)民可以看得見，責(zé)成有關(guān)部門再深入研究具體補(bǔ)貼辦法。

關(guān)于管理機(jī)構(gòu)。最初曾提出：“縣級(jí)及以上人社部門要健全新農(nóng)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)?！睍?huì)議明確：不成立新機(jī)構(gòu)，利用現(xiàn)有機(jī)構(gòu)和現(xiàn)代服務(wù)方式來經(jīng)辦。

關(guān)于推進(jìn)試點(diǎn)的方針。會(huì)議議定：堅(jiān)持政府主導(dǎo)和農(nóng)民自愿相結(jié)合，不搞強(qiáng)迫命令，允許一部分農(nóng)民看一看；堅(jiān)持中央確定基本原則和主要政策，地方制定具體辦法，對(duì)參保居民實(shí)行屬地管理，地方承擔(dān)試點(diǎn)的主要責(zé)任。

關(guān)于政策銜接。會(huì)議強(qiáng)調(diào)：要做好新農(nóng)保與其他社會(huì)保障的政策配套和管理銜接，農(nóng)村五保、低保等制度都要堅(jiān)持，不能因?yàn)楦阈罗r(nóng)保就取消了。

會(huì)后的7月中旬，國務(wù)院主管社會(huì)保障工作的領(lǐng)導(dǎo)同志專門召集小范圍會(huì)議研究修改政策文件。按照國務(wù)院常務(wù)會(huì)議精神，進(jìn)一步明確了幾條：第一，新農(nóng)保籌資，除了農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)外，財(cái)政應(yīng)給予補(bǔ)貼，體現(xiàn)國家對(duì)廣大農(nóng)民長(zhǎng)期以來做出貢獻(xiàn)的反哺，讓農(nóng)民共享改革開放成果。老農(nóng)保之所以失敗，根本原因是沒有政府投入，變成了群眾自我儲(chǔ)蓄養(yǎng)老，這個(gè)教訓(xùn)要反思。因此，財(cái)政應(yīng)當(dāng)補(bǔ)入口，而且要計(jì)入個(gè)人賬戶，這樣農(nóng)民才能看到實(shí)惠、有積極性，才能實(shí)現(xiàn)廣覆蓋。中央和地方財(cái)政補(bǔ)貼可以有個(gè)分工：中央補(bǔ)出口，即補(bǔ)貼基礎(chǔ)養(yǎng)老金；地方補(bǔ)入口，視財(cái)力情況由各省自定。第二，個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可以分類劃線，有高有低，體現(xiàn)“有彈性”原則；4%—8%的比例繳費(fèi)老百姓算不清楚，最好設(shè)定幾個(gè)絕對(duì)數(shù)，農(nóng)民一看就明白。第三，對(duì)已經(jīng)年滿60歲的農(nóng)村老年人，不必要求再補(bǔ)15年繳費(fèi)，可以直接享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但贊成要求其子女繳費(fèi)參保。

據(jù)此，人社部對(duì)《試點(diǎn)指導(dǎo)意見》稿又進(jìn)行了修改，重要的調(diào)整：一是將個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)修改為設(shè)置每年100元至500元5個(gè)檔次，由農(nóng)民根據(jù)承受能力自主選擇，同時(shí)允許試點(diǎn)地區(qū)增設(shè)檔次。二是明確了各級(jí)財(cái)政“兩頭補(bǔ)”的方式：基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)為55元，中西部地區(qū)全部由中央財(cái)政支付，東部地區(qū)由中央財(cái)政補(bǔ)一半，地方可在此基礎(chǔ)上增加基礎(chǔ)養(yǎng)老金并由本地財(cái)政負(fù)擔(dān)；地方財(cái)政補(bǔ)入口，標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年30元，對(duì)選擇高檔次繳費(fèi)的農(nóng)民給予適當(dāng)鼓勵(lì)。三是對(duì)農(nóng)村低保對(duì)象、重度殘疾人等繳費(fèi)困難群體，地方政府代其繳納部分或全部保險(xiǎn)費(fèi)。四是地方政府繳費(fèi)補(bǔ)貼連同個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助，全部計(jì)入個(gè)人賬戶。這些政策調(diào)整在7月下旬又向國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志作了匯報(bào)，最終確定下來。

閃回現(xiàn)實(shí)

由近期城鄉(xiāng)居民醫(yī)保人數(shù)快速躍升而想到，我國的社會(huì)保險(xiǎn)工作長(zhǎng)期以城市為中心和重點(diǎn)，而按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的方針，農(nóng)村的社保需求急劇上升，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已整合三年，城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)保整合之勢(shì)也不可逆轉(zhuǎn)，將來還有可能隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展而將工傷保險(xiǎn)擴(kuò)展到“職業(yè)農(nóng)工”。因此，我們面臨不斷摸索農(nóng)村社保工作特點(diǎn)和規(guī)律、學(xué)習(xí)做好農(nóng)民組織動(dòng)員工作的課題。從新農(nóng)保制度決策和實(shí)施的過程中，可以得到一些體悟：

第一，立足國情，符合實(shí)際。如社會(huì)保障的總原則是“廣覆蓋，?；?，多層次，可持續(xù)”，符合基本國情；而新農(nóng)保的基本原則確定為“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”，把“多層次”替換為“有彈性”，更切合農(nóng)村實(shí)際。至于“能轉(zhuǎn)移”的問題，當(dāng)時(shí)不急迫，條件也不具備，所以在試點(diǎn)政策中刪除了；5年后，城鄉(xiāng)居保全面建立，結(jié)合優(yōu)化職工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)政策作出了統(tǒng)一安排。又如中央和地方分級(jí)負(fù)責(zé)，新農(nóng)?！白黾臃ā薄c低保、五保、計(jì)生扶助等政策銜接而不取代，都是立足現(xiàn)實(shí)的妥當(dāng)安排。

第二，充分尊重農(nóng)民的選擇權(quán)。新農(nóng)保從一開始就強(qiáng)調(diào)農(nóng)民自愿參保，允許觀望。這似乎與社會(huì)保險(xiǎn)的本來屬性不合，但正是農(nóng)村實(shí)際所決定的。歷史上我們強(qiáng)迫農(nóng)民干這干那、好心辦壞事的教訓(xùn)深刻，值得記取。政府不搞“一刀切”，用優(yōu)惠的政策來引導(dǎo)，讓農(nóng)民看到實(shí)實(shí)在在的好處后自愿選擇，正是孔夫子“引而不發(fā)，躍如也”的真諦。

第三，政策措施要簡(jiǎn)明通俗。好的政策安排還要有好的表達(dá)方式，讓群眾“看得見、聽得懂、算得清”，這在文化知識(shí)水平普遍不高的農(nóng)村尤其緊要。新農(nóng)保繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)原來定為純收入的4%—8%，不僅門檻偏高，而且誰也算不清，群眾沒有穩(wěn)定的支出和收益預(yù)期，參保積極性就會(huì)打折扣。后來改為設(shè)置5檔絕對(duì)額標(biāo)準(zhǔn)，各家根據(jù)經(jīng)濟(jì)能力自選，就簡(jiǎn)明清晰多了；加上待遇領(lǐng)取有個(gè)55元的定額，另外個(gè)人賬戶都?xì)w自己，老百姓掰著手指頭也能算清楚。政策效力也就發(fā)揮出來。這是新農(nóng)保得以迅速普及的重要因素之一。

第四，政府要有公共政策或資金的引導(dǎo)。新農(nóng)保制度設(shè)計(jì)與老農(nóng)保的一個(gè)很大不同，就是財(cái)政給予補(bǔ)貼，發(fā)揮了國家、地方、農(nóng)民三方面的積極性。去年全國城鄉(xiāng)居?；A(chǔ)養(yǎng)老金財(cái)政補(bǔ)助1800多億元，繳費(fèi)補(bǔ)助150多億元，這筆投入換來的是5億多城鄉(xiāng)居民參保、其中1.58億人領(lǐng)取基本待遇，可以算是低成本高產(chǎn)出。政府公共預(yù)算支出和公共政策若都能有這樣的高效益，將是百姓之福、社稷之幸。

第五，更多利用社會(huì)、市場(chǎng)的管理服務(wù)資源。國務(wù)院堅(jiān)決否定新建機(jī)構(gòu)，就是擔(dān)心過高行政成本侵蝕群眾利益。這一點(diǎn)，起初一些地方工作部門難免不理解。但在實(shí)踐中也“逼出”了一套工作機(jī)制——現(xiàn)在街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面主要借助人社綜合平臺(tái)實(shí)施管理，而基層基本是依靠村干部和銀行、郵儲(chǔ)、商貿(mào)、信息網(wǎng)絡(luò)等資源開展服務(wù)，社會(huì)、市場(chǎng)資源在公共服務(wù)中發(fā)揮了積極效用。

我們?cè)谧龀青l(xiāng)居民醫(yī)保管理經(jīng)辦服務(wù)工作以及其他涉及農(nóng)村、農(nóng)民的社保工作中，如果能從新農(nóng)保實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)里借鑒一二，相信會(huì)有事半功倍的效果?！?/p>

社保公曰：

荀子有道：“施薪若一，火就燥也，平地若一，水就濕也?！本蜐窬驮?，水火之性也。性者，物之存在運(yùn)行規(guī)律也。若能深入了解農(nóng)民特點(diǎn)和心性，準(zhǔn)確把握農(nóng)村工作規(guī)律，涉農(nóng)社保事業(yè)定可成水潤(rùn)萬物、烽火燎原之勢(shì)。