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    鉆研農(nóng)村工作
    ——從新農(nóng)保政策制度實施中借鑒農(nóng)村社保工作經(jīng)驗

    2017-10-24 05:36:08古鉞
    中國社會保障 2017年4期
    關(guān)鍵詞:農(nóng)村

    鉆研農(nóng)村工作
    ——從新農(nóng)保政策制度實施中借鑒農(nóng)村社保工作經(jīng)驗

    今年1月份社保數(shù)據(jù)顯示,人社部門管理經(jīng)辦的基本醫(yī)療保險參???cè)藬?shù)達(dá)到9.28億人,其中城鄉(xiāng)居民醫(yī)保6.35億人,比去年底猛增1.82億人。這是由于推進(jìn)居民醫(yī)保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,22個省份和諸多市縣的城鎮(zhèn)居民醫(yī)保與新農(nóng)合納入人社部門統(tǒng)一管理的結(jié)果。人社部門承擔(dān)起完善全民醫(yī)保體系的更重責(zé)任,同時也面對一個新問題:社保工作如何更加適合農(nóng)村、農(nóng)民的特點?在這方面,幾年來新農(nóng)保政策制定和實施中的一些有益經(jīng)驗可供參考。

    歷史回顧

    2006年黨的十六屆六中全會提出“有條件的地方探索建立多種形式的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度”。按此要求,勞動保障部(后來是人社部)總結(jié)各地實踐經(jīng)驗,擬訂了新農(nóng)保制度的方案。2009年6月24日國務(wù)院常務(wù)會議專題研究新農(nóng)保問題,原則同意有關(guān)部門起草的《試點指導(dǎo)意見》,當(dāng)天晚上播發(fā)的會議新聞引起社會積極反響。雖說是會議“原則通過”了文件,而實際上又作了多處重要的修改。

    關(guān)于試點原則。起初提出5句話15個字——保基本、廣覆蓋、有彈性、能轉(zhuǎn)移、可持續(xù)。會議審議認(rèn)為,最根本、最重要的原則是從農(nóng)村實際出發(fā),低水平起步,籌資和待遇標(biāo)準(zhǔn)要與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、與國家整個經(jīng)濟(jì)發(fā)展和各方面承受能力相適應(yīng)。現(xiàn)在多數(shù)農(nóng)村老人是就地養(yǎng)老,過早提出農(nóng)民養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)必要性不強(qiáng),可以以后再提。后來正式印發(fā)的《試點指導(dǎo)意見》刪除了“能轉(zhuǎn)移”,改成4句話12字基本原則。

    關(guān)于繳費標(biāo)準(zhǔn)。最初提出“個人繳費以當(dāng)?shù)乜h級或縣級以上行政區(qū)上年度農(nóng)村居民人均純收入為基數(shù),費率原則上為4%—8%,參保人自愿多繳的,最高不超過15%”。會議討論認(rèn)為,4%—8%的繳費比例看似不高,但各地農(nóng)村發(fā)展很不平衡,當(dāng)時全國農(nóng)村家庭人均純收入為4700元,而西部地區(qū)有的只有2000多元,甚至還有1000多元,實際現(xiàn)金收入就更少。要農(nóng)民拿出純收入的4%—8%繳費,按現(xiàn)金收入計算的比例就相當(dāng)高了,會出現(xiàn)農(nóng)民繳不起的問題。因此,繳費最低標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該往下降,并由地方根據(jù)實際情況自己確定彈性幅度。

    關(guān)于財政補(bǔ)貼。這是一條核心政策。當(dāng)時地方探索中有補(bǔ)出口、補(bǔ)入口、兩頭補(bǔ)等做法。會前,有關(guān)部門經(jīng)過多次協(xié)調(diào),對財政給予適當(dāng)補(bǔ)貼形成了共識,但在補(bǔ)貼方式上仍有分歧:有的部門主張財政補(bǔ)貼主要用于支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金(補(bǔ)出口),有條件的地方也可以對參保人繳費給予補(bǔ)貼(補(bǔ)入口),認(rèn)為“兩頭補(bǔ)”對農(nóng)民參保吸引力強(qiáng),有利于擴(kuò)大制度覆蓋面;有的部門則認(rèn)為“兩頭補(bǔ)”財政壓力過大,主張只補(bǔ)出口,不補(bǔ)入口。會議確定的原則是,為參保農(nóng)民建立個人賬戶,個人繳費、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)助均記入個人賬戶,讓農(nóng)民可以看得見,責(zé)成有關(guān)部門再深入研究具體補(bǔ)貼辦法。

    關(guān)于管理機(jī)構(gòu)。最初曾提出:“縣級及以上人社部門要健全新農(nóng)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)?!睍h明確:不成立新機(jī)構(gòu),利用現(xiàn)有機(jī)構(gòu)和現(xiàn)代服務(wù)方式來經(jīng)辦。

    關(guān)于推進(jìn)試點的方針。會議議定:堅持政府主導(dǎo)和農(nóng)民自愿相結(jié)合,不搞強(qiáng)迫命令,允許一部分農(nóng)民看一看;堅持中央確定基本原則和主要政策,地方制定具體辦法,對參保居民實行屬地管理,地方承擔(dān)試點的主要責(zé)任。

    關(guān)于政策銜接。會議強(qiáng)調(diào):要做好新農(nóng)保與其他社會保障的政策配套和管理銜接,農(nóng)村五保、低保等制度都要堅持,不能因為搞新農(nóng)保就取消了。

    會后的7月中旬,國務(wù)院主管社會保障工作的領(lǐng)導(dǎo)同志專門召集小范圍會議研究修改政策文件。按照國務(wù)院常務(wù)會議精神,進(jìn)一步明確了幾條:第一,新農(nóng)保籌資,除了農(nóng)民個人繳費外,財政應(yīng)給予補(bǔ)貼,體現(xiàn)國家對廣大農(nóng)民長期以來做出貢獻(xiàn)的反哺,讓農(nóng)民共享改革開放成果。老農(nóng)保之所以失敗,根本原因是沒有政府投入,變成了群眾自我儲蓄養(yǎng)老,這個教訓(xùn)要反思。因此,財政應(yīng)當(dāng)補(bǔ)入口,而且要計入個人賬戶,這樣農(nóng)民才能看到實惠、有積極性,才能實現(xiàn)廣覆蓋。中央和地方財政補(bǔ)貼可以有個分工:中央補(bǔ)出口,即補(bǔ)貼基礎(chǔ)養(yǎng)老金;地方補(bǔ)入口,視財力情況由各省自定。第二,個人繳費標(biāo)準(zhǔn)可以分類劃線,有高有低,體現(xiàn)“有彈性”原則;4%—8%的比例繳費老百姓算不清楚,最好設(shè)定幾個絕對數(shù),農(nóng)民一看就明白。第三,對已經(jīng)年滿60歲的農(nóng)村老年人,不必要求再補(bǔ)15年繳費,可以直接享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金,但贊成要求其子女繳費參保。

    據(jù)此,人社部對《試點指導(dǎo)意見》稿又進(jìn)行了修改,重要的調(diào)整:一是將個人繳費標(biāo)準(zhǔn)修改為設(shè)置每年100元至500元5個檔次,由農(nóng)民根據(jù)承受能力自主選擇,同時允許試點地區(qū)增設(shè)檔次。二是明確了各級財政“兩頭補(bǔ)”的方式:基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)為55元,中西部地區(qū)全部由中央財政支付,東部地區(qū)由中央財政補(bǔ)一半,地方可在此基礎(chǔ)上增加基礎(chǔ)養(yǎng)老金并由本地財政負(fù)擔(dān);地方財政補(bǔ)入口,標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年30元,對選擇高檔次繳費的農(nóng)民給予適當(dāng)鼓勵。三是對農(nóng)村低保對象、重度殘疾人等繳費困難群體,地方政府代其繳納部分或全部保險費。四是地方政府繳費補(bǔ)貼連同個人繳費、集體補(bǔ)助,全部計入個人賬戶。這些政策調(diào)整在7月下旬又向國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志作了匯報,最終確定下來。

    閃回現(xiàn)實

    由近期城鄉(xiāng)居民醫(yī)保人數(shù)快速躍升而想到,我國的社會保險工作長期以城市為中心和重點,而按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的方針,農(nóng)村的社保需求急劇上升,城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度已整合三年,城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)保整合之勢也不可逆轉(zhuǎn),將來還有可能隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展而將工傷保險擴(kuò)展到“職業(yè)農(nóng)工”。因此,我們面臨不斷摸索農(nóng)村社保工作特點和規(guī)律、學(xué)習(xí)做好農(nóng)民組織動員工作的課題。從新農(nóng)保制度決策和實施的過程中,可以得到一些體悟:

    第一,立足國情,符合實際。如社會保障的總原則是“廣覆蓋,?;?,多層次,可持續(xù)”,符合基本國情;而新農(nóng)保的基本原則確定為“?;?、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”,把“多層次”替換為“有彈性”,更切合農(nóng)村實際。至于“能轉(zhuǎn)移”的問題,當(dāng)時不急迫,條件也不具備,所以在試點政策中刪除了;5年后,城鄉(xiāng)居保全面建立,結(jié)合優(yōu)化職工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)政策作出了統(tǒng)一安排。又如中央和地方分級負(fù)責(zé),新農(nóng)保“做加法”——與低保、五保、計生扶助等政策銜接而不取代,都是立足現(xiàn)實的妥當(dāng)安排。

    第二,充分尊重農(nóng)民的選擇權(quán)。新農(nóng)保從一開始就強(qiáng)調(diào)農(nóng)民自愿參保,允許觀望。這似乎與社會保險的本來屬性不合,但正是農(nóng)村實際所決定的。歷史上我們強(qiáng)迫農(nóng)民干這干那、好心辦壞事的教訓(xùn)深刻,值得記取。政府不搞“一刀切”,用優(yōu)惠的政策來引導(dǎo),讓農(nóng)民看到實實在在的好處后自愿選擇,正是孔夫子“引而不發(fā),躍如也”的真諦。

    第三,政策措施要簡明通俗。好的政策安排還要有好的表達(dá)方式,讓群眾“看得見、聽得懂、算得清”,這在文化知識水平普遍不高的農(nóng)村尤其緊要。新農(nóng)保繳費標(biāo)準(zhǔn)原來定為純收入的4%—8%,不僅門檻偏高,而且誰也算不清,群眾沒有穩(wěn)定的支出和收益預(yù)期,參保積極性就會打折扣。后來改為設(shè)置5檔絕對額標(biāo)準(zhǔn),各家根據(jù)經(jīng)濟(jì)能力自選,就簡明清晰多了;加上待遇領(lǐng)取有個55元的定額,另外個人賬戶都?xì)w自己,老百姓掰著手指頭也能算清楚。政策效力也就發(fā)揮出來。這是新農(nóng)保得以迅速普及的重要因素之一。

    第四,政府要有公共政策或資金的引導(dǎo)。新農(nóng)保制度設(shè)計與老農(nóng)保的一個很大不同,就是財政給予補(bǔ)貼,發(fā)揮了國家、地方、農(nóng)民三方面的積極性。去年全國城鄉(xiāng)居保基礎(chǔ)養(yǎng)老金財政補(bǔ)助1800多億元,繳費補(bǔ)助150多億元,這筆投入換來的是5億多城鄉(xiāng)居民參保、其中1.58億人領(lǐng)取基本待遇,可以算是低成本高產(chǎn)出。政府公共預(yù)算支出和公共政策若都能有這樣的高效益,將是百姓之福、社稷之幸。

    第五,更多利用社會、市場的管理服務(wù)資源。國務(wù)院堅決否定新建機(jī)構(gòu),就是擔(dān)心過高行政成本侵蝕群眾利益。這一點,起初一些地方工作部門難免不理解。但在實踐中也“逼出”了一套工作機(jī)制——現(xiàn)在街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面主要借助人社綜合平臺實施管理,而基層基本是依靠村干部和銀行、郵儲、商貿(mào)、信息網(wǎng)絡(luò)等資源開展服務(wù),社會、市場資源在公共服務(wù)中發(fā)揮了積極效用。

    我們在做城鄉(xiāng)居民醫(yī)保管理經(jīng)辦服務(wù)工作以及其他涉及農(nóng)村、農(nóng)民的社保工作中,如果能從新農(nóng)保實踐經(jīng)驗里借鑒一二,相信會有事半功倍的效果?!?/p>

    社保公曰:

    荀子有道:“施薪若一,火就燥也,平地若一,水就濕也?!本蜐窬驮?,水火之性也。性者,物之存在運行規(guī)律也。若能深入了解農(nóng)民特點和心性,準(zhǔn)確把握農(nóng)村工作規(guī)律,涉農(nóng)社保事業(yè)定可成水潤萬物、烽火燎原之勢。

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